本文發表于2002年，大家可以學習一下，與目前的城鄉規劃法背景不符。

我國《城市規劃法》對城市規劃區范圍的建設項目的規劃管理提出了“一書兩證”制度， 從而規范了規劃區建設項目的管理方式。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，加之我國又加入了WTO，對建設工程的規劃管理提出了新的要求。本文對“一書兩 證”制度在實施中遇到的問題進行了初步分析，試做以下探討。

一、“一書兩證”制度

　　1989年12月26日，七屆全國人大常委會11次會議通過了《中華人民共和國城市規劃法》，自1990年4月1日起開始實施。這是 我國城市規劃歷程中的里程碑，標志著我國城市規劃管理從此走上了法制化軌道?！冻鞘幸巹澐ā穼Τ鞘幸巹潊^范圍內的建設工程規劃管理，提出了“一書兩證”制 度?！耙粫敝高x址意見書，“兩證”指建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證?！冻鞘幸巹澐ā芬幎?，城市規劃區內建設工程的選址和布局必須符合城市規 劃，設計任務書報請批準時，必須附有城市規劃行政主管部門的選址意見書。在規劃區內建設需要申請用地，須持國家批準建設項目的有關文件，向城市規劃行政主 管部門申請定點，由城市規劃行政主管部門核實用地范圍和界限，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證后，方可向土地管理部門申請用地。在規劃區內新 建、擴建、改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出申請，由城市規劃行政主管部門提出規劃設計要 求，核發建設工程規劃許可證。建設單位和個人在取得建設工程規劃許可證和其他有關批準文件后，方可申請辦理開工手續。

1990年，建設部下發了《關于統一實行建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的通知》，1991年，建設部、原國家計委又聯合印 發了《建設項目選址管理辦法》，對選址意見書、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的核發依據、程序、內容等作了詳細的規定?！耙粫鴥勺C”制度的確 立，統一了我國建設項目的規劃管理方式，為我國建設項目的規劃管理提供了法律依據，從此，我國建設項目的規劃管理走上了法制化軌道。目前，這種管理方式在 全國已被普遍采用。

二、實施中存在的問題

　　(1)選址意見書實施中存在的問題。按照我國基本建設程序，建設項目一般要經過項目建議書、可行性研究、設計任務書、設計、施工、驗 收、試運行幾個階段，這是計劃經濟下的產物?！督ㄔO項目選址管理辦法》規定，“設計任務書報請批準時，必須附有城市規劃行政主管部門的選址意見書”，“計 劃行政主管部門在審批項目建議書時，要征求同級人民政府城市規劃行政主管部門的意見”，這也帶有深深的計劃經濟的烙印。在我國現行的市場經濟體制下，建設 投資主體日趨多元化，政府投資工程所占比重正在逐年下降，大量的民間投資工程越來越多。這些民間投資工程，尤其是大量的商品房、集體和個體經濟組織的辦 公、商貿、住宅、培訓等用房，對于這類比較簡單的一般民用與工業建筑，不需要像大型廠房那樣按照嚴格而繁瑣的基建程序。這類工程的建設程序有所簡化，不再 需要計劃行政主管部門下達計劃，也就不存在審批設計任務書。因此，《建設項目選址管理辦法》中規定的選址意見書的核發環節也就落了空。對于這類建設項目， 城市規劃行政主管部門在管理中對于需要申請用地的，一般直接核發建設用地規劃許可證，不再核發選址意見書。

（2）建設用地規劃許可證實施中存在的問題。建設用地規劃許可證的核發范圍，有兩種情況。一種是《城市規劃法》規定的需要申請用地的，由用地單位向城市規 劃行政主管部門申請建設用地規劃許可證；另一種是1992年建設部發布的《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》中規定的城市國有土地使用權出讓轉讓 時，由土地受讓方向城市規劃行政主管部門申請建設用地規劃許可證。實際上還有一種情況也需要申請建設用地規劃許可證，那就是在自有用地范圍內改變用地性質 進行建設的。這種情況目前比較多，許多廠礦企業正在逐步實施“退二進三”戰略（退出第二產業，從事第三產業），需要將現有的倉儲用地、工業用地改變為居住 用地、公共設施用地，這都需要向城市規劃行政主管部門申請建設用地規劃許可證，以便向土地行政主管部門辦理國有土地使用權證變更手續（土地用途變更）。雖 在自有用地范圍內，但不改變用地性質進行建設的，就不需要申請建設用地規劃許可證，可直接申請建設工程規劃許可證。

對建設用地規劃許可證的核發程序，建設部《關于統一實行建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的通知》規定，用地單位必須持國家批 準建設項目的有關文件，向城市規劃行政主管部門提出申請，對于大量的由民間資本投資的一般工業與民用建設工程，在現行的市場經濟體制下，計劃行政主管部門 已不再列入審批事項，也就是說這類建設工程已沒有國家批準文件，這就與《關于統一實行建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的通知》規定的建設用地規劃 許可證的核發條件出現了矛盾。

隨著我國城市土地使用權管理制度的改革，目前城市土地一級市場已由政府壟斷，各建設單位的經營性用地需要從土地管理部門那里通過掛牌出讓等方式取得，這對建設用地規劃許可證的核發又提出了新的要求，需要探討新的管理辦法。

（3）建設工程規劃許可證實施中存在的問題。建設工程規劃許可證的內容比較簡單，僅有建設單位、項目名稱、建設位置、建設規模、附圖及附件名稱等內容，比 較簡單，對于建筑物、構筑物、管線和其他工程設施等不同類型的建設工程，難以全面、準確地反映其不同要求。因此，建設工程規劃許可證附注欄標注，建設工程 規劃許可證的附圖和附件與本證具有同等法律效力。但是對于附圖及附件的具體內容、格式沒有作要求，而是授權由發證單位確定。

在實際操作中，一些地方是以文件的方式，對建筑物、構筑物的高度、層數、面積、尺寸、出入口方位、四鄰界限，應配備的停車場、綠地及 其他附屬設施，對工程管線的名稱、規格、埋深（或架空高度）、走向、位置，對道路的寬度、長度、板塊形式、工程管線的布設及其他附屬設施等內容，作了詳細 的規定，然后依此為主要依據，審查其施工圖，最后核發建設工程規劃許可證。相當一部分建設單位認為一旦取得了城市規劃主管部門對建設工程的批文，就取得了 該工程的合法建設手續，而對法定的建設工程規劃許可證卻并不重視。一些地方城市規劃主管部門以文件代替建設工程規劃許可證的現象還比較普遍。一些地方為了 防止建設單位隨意改變規劃審批要求，在工程竣工驗收合格后才予核發建設工程規劃許可證，如果違章就不予核發，以此作為控制建設單位的一種手段，結果使核發 程序倒置。

總之，“一書兩證”制度在實施中遇到了一些問題，有的是由于原來的規定與新時期已有一些不適應的地方（《城市規劃法》是1989年頒 布的，《關于統一實行建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的通知》是1990年印發的，《建設項目選址管理辦法》是1991年印發的，都已過了10年 時間），有的是由于原來的規定沒有明確規定而實施比較混亂，有的則是由于部分地方城市規劃主管部門認識上的不足引起的。

三、幾點思考

　　修改原規定中不合時宜的地方

《城市規劃法》和《關于統一實行建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的通知》，都規定在申請“一書兩證”時應提供國家對項目的批 準文件，在投資主體日趨多元化的今天，國家對建設項目的立項審批已經放開，大量的由民間資本投資的一般工程已不再立項。因此，可將該項要求改為政府投資工 程和大中型項目、限額以上項目，在申請“一書兩證”時應提供國家對項目的批準文件。對民間資本投資的一般工業與民用建筑，不再要求提供國家批準文件。

明確“一書兩證”的發放范圍

一般工業與民用建筑，建設程序比較簡單，一般不需要進行可行性研究，不必核發選址意見書，可根據需要直接核發建設用地規劃許可證或建設工程規劃許可證。

建設用地規劃許可證的核發范圍，可明確為三種情況：一是需要新申請建設用地的，二是利用自有用地但改變用地性質的，三是進行國有土地 使用權出讓轉讓的。在自有用地上且不改變用地性質進行建設的工程項目不需要核發建設用地規劃許可證。建設工程規劃許可證則是對所有新建、擴建、改建建筑 物、構筑物、道路、管線和其他工程設施都必須核發的。

建議對建設工程規劃許可證內容深化

針對不同種類的建設工程，將建設工程規劃許可證分為建筑類、道路類、管線工程類。建筑類建設工程規劃許可證內容除包括建設單位、項目 名稱、建設規模外，增加建筑示意圖（圖上標注建筑層數、尺寸、四臨界限）。道路類建設工程規劃許可證內容包括建設單位、道路名稱、道路長度、寬度、路幅結 構及其他注意事項（提出工程管線布設方式、綠化、路燈、垃圾箱、廣告牌、候車亭等附屬設施布設要求）。管線工程類建設工程規劃許可證內容包括建設單位、建 設位置、管線種類、規格、敷設方式、埋深（或架空高度）、距道路中線距離。（作者為漢中市城鄉建設規劃局注冊城市規劃師）韓志榮