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    2. 關于取消城鎮私宅歷史遺留問題處理有關核定容積率工作問題的思考

      admin8年前城市規劃論文1793

      關于取消城鎮私宅歷史遺留問題處理有關核定容積率工作問題的思考

      南寧市規劃管理局 劉家海

      為 配合解決過去私人宅基地出讓不規范形成的歷史遺留問題以及完善城市私宅存量土地用地手續問題,市國土局曾與市規劃局協調,由市規劃局派駐在各城區的分局給 國土部門的具體工作機構(對應的國土分局或行政審批辦公室)出具有關用地的初始規劃條件、現狀規劃條件及規劃設計條件等(總稱“出具規劃意見”),為土地 部門補簽或重新簽訂土地出讓合同或宗地協議、辦理用地登記(包括將原來撤縣建區前邕寧縣頒發的土地證換發為南寧市的土地證)提供便利,其中最主要的是容積 率。此項工作的開展,確實為國土部門和用地群眾提供了不少的辦事便利,解決了不少的實際問題,但是近年來此項工作給規劃部門帶來的問題和困擾逐漸增多,對 其合法性及便民性的質疑也逐漸暴露出來,有必要從市規劃局和市國土局的層面上加以研究和解決。

      一、存在問題和困擾

      一是此項工作與《南寧市私有房屋建設規劃管理辦法》規定的法定做法造成矛盾。根 據該管理辦法,我市城鎮私宅的規劃主要是按不同的區域和地段控制層數和建筑高度,與容積率無關。這就會出現經規劃審批建設的私宅面積與出給國土部門的容積 率不一致的情況。最后如果規劃準建的少了,就有政府“多收”了出讓金的嫌疑;如果最后規劃準建的多出原出的容積率,不但規劃、國土兩部門以及當事人為了處 理此問題,都得重復再做一輪工作,而且這會增加當事人土地測量評估和加收出讓金等的費用:因此群眾和分局的同志意見都很大。

      針 對這個問題,規劃分局將原來出具恒值的容積率改為“小于等于”的表述,并在最后加上一句“具體建設時由我局根據規劃進行審批和控制”的兜底用語,解決了準 建少而“多收”出讓金嫌疑的問題,但是“超容”的問題目前還無法得到解決。如黎均熙在良慶區常樂一街的私宅,合法用地49.92平方米,2010年為配合 其完善用地手續我分局根據私房管理辦法和地塊實際情況給國土部門出具的規劃意見容積率為4.04,國土部門將此容積率登記在土地證上;良慶分局2011年 批建3層房屋,2012年批加建1層,共準建四層,面積212平方米,實際建設竣工規劃核實面積203.1平方米;黎某按203.1平方米辦理房產證后到 國土局辦理臨時土地證換為永久(70年)土地證手續時,國土部門發現實際容積率4.068超過原來登記的4.04,不能換證。屋主認為超容積率部分僅僅多 建面積不到兩個平方米,而且是規劃部門合法批準的,國土部門應直接給予辦理。但據屋主稱,國土部門的工作人員認為“超容”是規劃部門造成的,讓其到規劃分 局解決,同時還要重新測量評估收取超出容積率部分的出讓金。顯然,規劃、國土兩部門原定的做法已經把完善用地這件“小事”、“好事”辦成了困擾兩部門和當 事人三方的“大事”、“壞事”了。

      二是解決遺留問題中又產生新的“遺留問題”。如 林德敏在良慶區興象路西二里宅地,用地面積125.20平方米,分局2009年應國土部門為其補辦用地手續的要求,根據市政府[2006]66號、 [2007]38號會議紀要并參照私房管理辦法控制層數的規定計算出具了該宗地2.68的容積率。據此,國土部門于2010年核發的土地證(臨時)規定宗 地容積率為2.68。后規劃分局根據市規劃局業務會紀要有關處理法院查封地塊報建遺留問題的精神,于2011年3月份為其辦理了4層手續,許可建筑面積 405.69平方米;5月份又辦理了加建第五層(局部6層)面積168平方米的手續。2014年4月在規劃分局辦理竣工規劃核實面積559.01平方米, 這樣,實際計算容積率達4.46。最近林某到國土部門辦理竣工換發土地證(長期)時,被告知需到規劃部門出具改變容積率的意見,遂又到我局“懇請”出具新 的容積率。由于私宅的規劃審批與容積率無直接掛鉤,所以出具給國土部門的容積率與實際規劃建設房屋竣工面積所計算得出的容積率之間不一致的情況是經常出現 的。今年以來,這種問題暴露出來的情況已進入多發狀態。

      如 果按過去兩局約定的做法,出具規劃意見應由國土部門來函,分局不直接對當事人行文,分局讓當事人到國土部門去出函過來,就會讓當事人覺得政府部門之間互相 推委。此外,市局在2014年7月27日給國土部門《關于依法處理確定已出讓土地使用權的土地使用條件問題的復函》(南規函[2014]1317號)中, 已正式建議由土地部門牽頭會同歷史遺留問題較多的城區政府和相關部門共同研究,對出讓土地的歷史遺留問題進行系統梳理分類,按照放下歷史包袱、便于政府管 理和便于企業和群眾辦事、國土部門為主其他部門配合的原則,提出合理、易行的操作辦法,共同執行;在具體的操作辦法出臺前,“國土部門暫停就土地使用條件 發函向規劃部門要求出具規劃意見的做法,規劃部門也暫停辦理此類來函的業務”,到目前為止,國土部門還沒有作出回應,沒有研究新的做法,此時我們既不宜繼 續采取以前兩局約定的舊的辦法,又沒有新的更好辦法加以處理,時間長了,將來可能就會積累下來形成新的歷史遺留問題。

      三是該做法存在與實際建設需要及城市規劃控制相沖突的地方。如 位于邕寧區蒲廟鎮老街上的顏惠珍一戶,2012年規劃部門應規土部門要求給其出具了容積率。當時現有房屋為二層,根據私房管理辦法最高四層控制的規定計算 給出該宗地的容積率是4.0。土地部門2013年與顏某簽訂的出讓合同及土地登記均按4.0容積率,并規定了限期在2013年開工建設,2014年竣工的 內容,還按2.0容積率提高到4.0容積率的差價收取了顏某5萬多元的土地出讓金。實際上,顏某本來并不急于建設四層房屋,但由于國土部門在合同及土地證 上規定了建設期限,只得提前進行建設。2013年10月顏某到規劃部門辦理四層房屋的規劃報建手續時,因所在區域已被明確列入南寧市邕寧蒲廟鎮歷史文化街 區保護范圍,且2013年市政府工作報告中規定要完成該歷史文化街區保護的修建性詳細規劃,規劃部門對該街區范圍采取了規劃控制措施,即除危房可維修外, 原則上暫停批準在該區域新建、改建和擴建房屋,顏某的建設申請未獲批準。為此,顏某戶強烈質疑政府做法。后考慮到免使規劃部門與國土部門之間工作矛盾暴露 及擴散,規劃部門給顏某一戶辦理了建設四層房屋的規劃許可。但是該街區其他因受蒲廟鎮歷史文化街區保護規劃控制未能獲得批準加層擴建的老街坊戶,如周萬來 等則不斷上訪要求規劃部門批建(兩層申請加建為四層)。規劃部門深陷矛盾的漩渦之中:準建吧,直接沖擊歷史文化街區保護規劃工作;不準建吧,在合法性上存 在致命傷,又無法面對群眾。

      四是面臨容積率管制的法律困擾。為 宅基地出讓歷史遺留問題而給國土部門出具有關用地的初始規劃條件、現狀規劃條件及規劃設計條件的做法,主要是從2006年開始實行;為城鎮私宅轉讓、出 租、抵押等強制將土地出讓而給國土部門出具有關用地的初始規劃條件、現狀規劃條件及規劃設計條件的做法,則應當是更早的事(具體規定及實施時間未考證)。 但是2008年《城鄉規劃法》實施后,2010年《廣西壯族自治區實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》實施,該《辦法》第三十四條對容積率規定了嚴格 的管制措施,按照該《辦法》,國土部門按初始規劃條件或者現狀規劃條件給出讓人辦理土地出讓后,將來受讓方申請新的建設時就會涉及“改變規劃條件”,就要 經過復雜的論證,涉及到容積率的改變,還得經過規劃部門組織專家論證,在主要媒體公示,征求利害關系人意見,聽證,報市縣人民政府批準等程序。在這個復雜 過程中,不僅需要付出很大的行政成本,而且有可能因利害關系人或者公眾的介入而無法完成整個的程序,導致原來可以正常審批的私宅建設受到阻卻,影響土地使 用權人的合理便利和利益。雖然廣西該《辦法》的這些規定不是針對私宅建設的,但是既然將私宅引入了容積率的管理,那么自然就為該《辦法》的效力所覆蓋,這 是毫無疑問的,除非專門提請立法機關對此進行立法解釋予以排除適用。將一個純屬下級部門本來與容積率無關的私宅審批引入容積率管理,又費如此周折去提請上 級人大去進行立法解釋予以排除適用,顯然是庸人自擾、多此一舉。

      五是提容收費的初衷對私宅意義不大,但引發的爭議難以解決。核 定有關用地的初始規劃條件、現狀規劃條件及規劃設計條件,主要是考慮城市發展后土地增值了,現在的規劃條件(指標)比過去高,顧慮如果將現在的規劃指標確 認為原先的出讓條件,就會存在土地收益(國有資產)流失的問題,所以,通過核定原始規劃條件、現狀規劃條件與現行規劃(未來實施)的條件之間的差別來核算 土地收益,最主要和簡便的辦法就是通過容積率的變化來計算收取提高容積率部分的土地出讓金。實際上,早期宅基地項目開發的層數和建筑高度控制都比較寬松, 占大頭的邕寧縣宅基地一般為五層、六層、七層,有的甚至八層,而撤縣建區收回南寧市管理后按照私房管理辦法最高控制為四層。因此,通過重新核定原始容積 率、現狀容積率和規劃容積率來計收提高容積率的土地出讓金,意義不大。但是這帶來的問題是,這些歷史上已出讓并且土地使用權人已持有土地證、規劃許可證甚 至房產證的土地,已具備土地使用權的物權形態,補辦(重新出具)規劃條件等于否定了原來出讓土地使用權的物權,這種做法在法理上是有較大缺陷的。直接從土 地出讓合同關系的法律邏輯來看,如果當初未對土地使用條件進行詳細的約定并不導致土地出讓合同無效以及收回土地的后果,那就意味著默示在合同履行中允許土 地使用者根據自身合理的需要而按規劃使用土地和進行建設。這種邏輯關系表明收取提容收費是沒有法律基礎支撐的。據反饋,近年來有些當事人雖然補交了提容的 出讓金,但并不認同該做法,只是迫于無奈而已;也有的當事人提出質疑,鬧了以后,就不收取了。這說明提容收費的做法也已到了難以為繼的地步了。如果此時有 人提起行政復議和訴訟,政府和法院都會不好處理。這種情況下,規劃部門再繼續“配合”土地部門重新核定歷史上已出讓宅基地的原始容積率、現狀容積率和規劃 容積率,也就更沒有意義了。

      由 于早期的土地出讓開發、私人宅基地項目開發遺留問題處理以及城鎮私宅轉讓等涉及做出具規劃意見的工作量很大,上述諸多問題和困擾的存在導致過多地占用規劃 分局同志們的時間和精力,在很大程度上影響了分局本身規劃業務審批工作的有效開展,使得分局同志們疲于應付,沒有時間學習鉆研和提高。對國土部門來說,也 是吃力不討好的做法。因此,我們鄭重建議取消國土部門給城鎮私宅辦理或完善土地手續時需要規劃部門出具規劃意見的做法。

      二、可以取消的理由

      前面我們指出了建議取消的原因,并在其中中夾敘了支持取消的理由,為了更充分地支持這個建議,我們現在還需要對其中的理由做進一步展開的梳理和深化探討。

      首先,我市的私宅審批不與容積率掛鉤。如 前所言,《南寧市私有房屋建設規劃管理辦法》所規定的法定做法是按不同的區域和地段控制其層數和建筑高度,這種做法是超越某一私宅具體所在片區控規所規定 的規劃建設條件。如,在市中心基本上只允許私宅按三層以下或按原房產證記載的層數、面積且最多不超過四層建設,總高度不超過14米,如果某人的老宅是二 層,宅地建滿,充其量不過是總建筑面積除以用地面積計算得出2.0的容積率。即使該片區在控規仍然規定是用來建住宅的住宅區或者是商住區,容積率控制位 2.5或者3.0,建筑高度控制24米或者36米,那么該私宅也只能合法地批準建二層,不可能享受控規所規定的2.5或者3.0容積率的規劃條件,也不可 能享受24米控高而可以批準其建設超過二層以至到八層高。相反,如果該私宅原是四層或者四層以上,改建時準建四層,那么其計算出來的容積率可以達到 4.0,這是不受該片區控規2.5或者3.0容積率的影響的。在這里,控規上的2.5或者3.0的容積率是規劃條件,是規劃上的容積率,是建設的條件,即 不管具體項目建筑物的物理形態如何設計和變化,這個容積率在規劃上都是一個“恒值”;而私宅的2.0或者4.0容積率卻是通過層數和高度控制限定下的建筑 面積與用地面積之間的一個算術值,不是規劃控制上給出約定或者限定的容積率,是建設的結果,不是建設的條件,是隨著具體房屋的建筑物理形態因層數、面積的 變化而變化所計算出來的,因而這個容積率在規劃上是一個假的“容積率”。當然,這種對私宅的區別對待甚至略帶“歧視”的做法在法理上是否存在值得推敲、商 榷和完善的地方,那是另一回事,不是本文這個主題所討論的問題。

      其次,引入容積率管理私宅不科學。作 為規劃條件給出的容積率,是土地開發強度的控制指標之一,實際上是在控規階段根據對一定區域內城市容量的預測和判斷,或換言之是根據對一定區域內城市承載 力的預測和判斷的反映。只有在較大地塊的修建性詳細規劃編制或者總平圖設計中,控規給定的容積率才有意義,這個容積率大致會體現該區域開發使用后水電氣路 等以及其他城市資源的供需關系。我市的私宅主要由三部分構成,一是改革開放以前各歷史時期以建設及以繼承或者買受等方式傳承下來的擁有土地或者土地使用權 的私人住宅,二是改革開放以后不同時期依據當時的建房政策法規建造而取得的(包括自建、民建公助、在城市規劃區內的農村村民住宅等),三是實行土地使用權 出讓改革以后早期的宅基地開發項目,私人直接分割受讓宅基地建設私宅,沒有統一規劃或者雖然有統一規劃但是沒有統一建設的私宅(最典型的就是通常所說的邕 寧縣歷史遺留問題較多的大沙田開發區)。這些私宅或宅地根據當前的城市規劃管理的規定申請新建、重建、改建、擴建時,均《南寧市私有房屋建設規劃管理辦 法》審批控制[①]。 因這些地塊都很小,且很多也都比較分散,對城市容量和承載力評價不會構成影響,因而在規劃控制上計算其容積率也沒有意義。雖然有的比較成片集中,但主導其 城市容量和承載力評價的因素應是片區的區位、業態等主導因素,計算私宅容積率意義不大。比如,某片區集中有三千戶私宅,準建房屋三層,容積率為3.0,每 戶正常居住三至五人,那么這里需要提供九千至一萬五人口的城市資源;如果準建4層,容積率4.0,大部分每戶正常居住仍然是三至五人,其對城市容量和承載 力的需求并不會有什么變化。反之,如果因為某種業態在該區域關聯區域的出現,大量人口聚集或流動,才會對該區域城市資源的供求構成實質的影響。因此,導入 容積率管理城鎮私宅對規劃管理缺乏科學上的指引性。

      再次,以容積率管理私宅與城市規劃控制的政府職能無法協調。因 為道路、綠地、管線走廊、河道保護等等而對城市的某些區域實行規劃控制以及控制范圍、標準的變動都是不可避免的。這種控制往往在很長的時間內不征收被控制 范圍內的土地和房屋,不允許權利人按照原來或現有的規劃條件和土地使用條件進行建設,又不給予權利人相應的賠償或補償。按照《物權法》的基本原則,為了一 方的利益而使另一方的利益受到損失或者損害,另一方需要給予對方相應的補償或者賠償。這是法制社會的基本規則。但是我們在當前及可以預見的將來尚不能做到 這一點,社會對此也尚有一定的容忍度。這是向法治政府、法治社會轉型過程中的一個過度階段。在這個階段,既然社會對政府有相當的容忍,那么,政府部門對社 會也不能太算計、太苛刻。以容積率管理私宅的苛刻算計可能會因小失大。這不僅是道義上陷政府與不義,也實實在在地給實際工作造成困擾。

      按 照目前國土部門的做法,不管是處理歷史遺留問題完善用地手續還是存量房屋轉讓的補辦土地出讓,都要在宗地協議或出讓合同以及土地證上載明容積率;限定在某 年某月某日開工建設,某年某月某日竣工。就邕寧縣的歷史遺留問題來說,絕大部分在出具容積率完善土地手續(辦理土地證或將邕寧縣的土地證換發南寧市的土地 證)時都已經建設完畢甚至超過了可以建設的層數,此時假裝“限定在某年某月某日開工建設,某年某月某日竣工”其實是欺人之舉。而對于存量房屋轉讓的補辦土 地出讓來說,土地部門“限定在某年某月某日開工建設,某年某月某日竣工”時常會出現與規劃控制相抵觸的現象。我們前述的邕寧區蒲廟鎮顏惠珍的例子是因為歷 史文化街區保護控制,本來可以加建至四層的地方,不準建了;良慶區錦繡路的馬治玲私宅是因為路網控制,在原來邕寧縣批過可以建五層的地方,我們現在也不能 批建了。我接待顏惠珍戶的經辦人,一個已年過半百的大男人,訴說中哽咽落淚,無法理解都是一個政府之下,國土部門限期建設而規劃部門不準建設。馬治玲現在 準備和我們較真到底,可能要打幾年的官司。引入容積率管理私宅,規劃部門先是為土地部門出具容積率,給在土地部門和當事人提供了方便,其后卻又在私宅的建 設中與規劃控制沖突,控制和限制當事人的建設,表面看似乎是國土和規劃部門之間的沖突,實質上則是國土的部門管理措施與政府的城市管理職能之間的沖突,在 非完全的法治政府和法治社會的階段,這樣的政府職能基本上還是要大行其道的,如果還不能夠徹底否定這種政府職能的正當性,那么,國土部門目前的做法可能還 是應當讓路比較合適。

      再其次,私宅土地登記不依賴規劃容積率。土 地部門來函所稱要求規劃部門出具規劃意見的依據是國土資源部的部門規章《土地登記辦法》。據查閱《土地登記辦法》,其中并無涉及登記包括容積率在內的規劃 設計條件的內容和要求。根據《土地登記辦法》規定,土地登記應當載明的內容包括:“(一)土地權利人的姓名或者名稱、地址;(二)土地的權屬性質、使用權 類型、取得時間和使用期限、權利以及內容變化情況;(三)土地的坐落、界址、面積、宗地號、用途和取得價格;(四)地上附著物情況?!痹凇锻恋氐怯涋k法》 出臺之前適用的國土部規范性文件《土地登記規則》則有“土地管理部門應當根據地籍調查和土地定級估價成果,對土地權屬、面積、用途、等級、價格等逐宗進行 全面審核,填寫土地登記審批表”的規定。土地部門要求出具規劃條件,可能是延續“土地定級估價”習慣的需要。在《城鎮土地估價規程》中,有些估價方法的運 用與容積率等規劃管理上使用的概念有關,容積率等數據為估價帶來計算上的便利,但是這種便利并不構成對容積率的依賴,更不應當構成對規劃部門出具容積率的 依賴。如前所說,為宅基地出讓歷史遺留問題而給國土部門出具有關用地的初始規劃條件、現狀規劃條件及規劃設計條件的做法,主要是從2006年開始實行,那 么之前的土地估價、核價,估價機構和土地部門不都在做了嗎?更重要的是即使有些估價、核價的情況確實依賴容積率,因為容積率是土地管理和規劃管理都使用的 概念,并非是規劃管理的專屬概念,因而也不當然地要依賴規劃部門來核定或者出具容積率[②](這個問題下文還要展開論述)。

      最 后,在寫作本文的過程中,陸續有原先為完善土地手續而經我局核定出具了容積率最后建設竣工后計算實際容積率略超的當事人,再到土地部門換領正式的永久土地 證時被告知要回規劃部門重新出具更改容積率。據當事人稱,規劃部門更改了容積率,土地部門就不加收容積率增加部分的出讓金,否則就要加收。如果所言屬實, 這意味著通過核定原始規劃條件、現狀規劃條件與現行規劃(未來實施)的條件之間的容積率差額來核收土地收益的做法已經完全走到了它生命的盡頭。一個完全不 再有收益,缺乏科學根據,給管理部門和當事人帶來諸多不便,還將政府陷于不義的做法,毫無疑問應當順理成章、果斷地予以取消。

      [①] 宅 基地開發項目由開發建設單位統一規劃統一建設驗收后將土地使用權和房屋轉給私人的住宅,其規劃控制的諸要素規定均體現在政府與開發商的出讓合同上以及依據 合同核發的各種許可文件上,在項目驗收和交付給買受人的時候均已實現和定型,在現階段的實務上,尚不存在新建、重建、改建、擴建的問題,因而也更不會有容 積率的重新設定和調整的問題。

      [②]具體論證可參閱劉家海:《對“完善土地手續”的部門責任與部門協助的反思》,法律博客網,http://falvguangcai.fyfz.cn/b/808315。

       

      本文來源:http://falvguangcai.fyfz.cn/b/830933
      標簽: 規劃條件

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