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    2. 從城市規劃的“缺陷”與“誤區”說開去(轉)

      admin8年前城市規劃論文985

      ???????????????????????????????????????????????????? 從城市規劃的“缺陷”與“誤區”說開去


      ----基于規劃干預、政策與本位之反思與檢討

      周建軍

      (上海市寶山區規劃管理局付局長、高級規劃師)

      提要本 文從城市規劃運作中的失敗、失靈和角色尷尬三方面的矛盾現象切題,初步分析了其主要成因及復雜性,并對當今城市規劃理論與實踐的缺陷與誤區從干預、政策和 本位之角度進行了較深層面的反思與檢討,指出我國城市規劃必須通過大力改革與創新方可使城市規劃自身擺脫無奈與尷尬境地并使其地位與作用有一個較大的根本 改觀。

      關鍵詞城市規劃、失敗、失靈、角色尷尬

      城市規劃是關于理想未來的學科,卻實實在在、時時刻刻與矛盾沖突的現實打交道;城市規劃以未來美好藍圖引入入勝,卻無時不面對和接受不盡人意和令人心痛的現 實社會。于是理想與現實、理性與浪漫兩種沖突與選擇便構成執著表達和追求未來的現實的城市規劃。因而,在令人疾首和無奈的現實矛盾沖突中便有了“城市規劃 是一門遺憾的事業”之感嘆,進而逐步使人們逐步認識到美好的城市未來是由一個個原本并不美好的現實,通過執著的人們執著改造并付出巨大代價且鮮為人知默默 奉獻和犧牲后走向美好的。但正因為城市規劃在不斷超越遺憾和缺陷,所以城市留給現實規劃人的永遠只是減少遺憾和缺陷的瞬間欣慰過程,那怕多數情況下根本就 無法感受和欣賞也無怨無悔;正因為城市規劃的這種“缺陷美”和不滿現狀缺陷并為之抗爭和努力的精神卻體現了人類對美好未來的永恒追求和不屈奮斗。從此意義 上講,城市規劃體現了人類不斷追求和改善城市生活質量,實現人類自我價值目標的美好事業,是“悲劇性的喜劇事業”。

      1、城市規劃“失敗”論

        城 市發展和建設活動及市場經濟如果失去政府宏觀調控必然會由于其先天的缺陷帶來種種弊端,甚至嚴重的的破壞性建設。而這種看似杞人憂天的結果最終只會要加倍 償還發展失誤和市場缺陷,而為了彌補壞性建設和市場缺陷客觀上需要政府通過介入、干預城市建設活動來彌補市場缺陷。但是,人們總是希望政府所做的用來彌補 市場經濟缺陷的政府行政職能本身并不是完美無缺的。在現實的經濟運動中,人們期望政府能夠辦好市場辦不好的事情,結果卻發現政府不僅不能拯救市場的失靈, 反而降低了社會效益。這種現象西方經濟學家稱之為“政府失敗”。而在城市發展和建設活動中,作為政府宏觀調控手段之一的城市規劃同樣具有想彌補在市場缺陷 條件下城市建設性破壞的缺陷而城市規劃職能本身卻并不完美的缺陷和遺憾,結果城市規劃不僅不能補救破壞性建設與開發給城市可持續發展帶來的種種惡果,有 時,反而充當了違法建設和破壞性建設的合法保護傘,使不合法開發建設行為通過“不擇手段”迫使規劃許可而合法化則更是害之有害,這種現象也可稱為“規劃失 敗”。從現實的城市規劃效果看,“城市規劃失敗”現象有許多層面,這里不可能一一涉及,僅重點剖析一下城市規劃政策的偏差與失誤。所謂城市規劃政策就是城 市規劃部門為實現一定時期的任務,為調整各種利益關系而規定的行為規范和行動準則,具有三大功能。一是導向功能,即對人們的城市規劃行為和城市規劃事物的 發展方向具有引導作用;二是協調功能,即協調城市規劃及城市發展過程中各種利益主體的關系;三是控制功能,即通過城市規劃政策對人們的城市規劃行為和城市 發展的制約,以實現對整個城市社會、經濟和環境的控制。正是由于城市規劃政策在實施城市規劃和城市發展中的特殊和重大決定性要件和作用,因此,政府制定好 的城市規劃政策是較好實施城市規劃和確保城市可持續發展的關鍵,具有決定的作用。然而對我國而言,由于城市規劃長期停留在圖紙和純技術表現層面,對城市規 劃實施政策研究處于幾乎空白狀態,不僅如此,甚至在規劃界至今也尚未完全意識到也更未形成共識。而從現實規劃“實施難”來看,就規劃而言重要的并不是圖面 功夫,而更應該提倡和學會制定科學有效的落實圖面的城市規劃實施和調控政策。城市規劃者要學會將規劃的技術圖紙和語言較準確地轉譯為政策措施和行政語言, 因為,如果沒有從技術規劃到政策規劃的轉化與提升,就不可能真正得到領導和公共的理解支持和實施規劃,這是實現規劃的前提和動力要素如果城市規劃不跨越這 條致命的規劃鴻溝并有實質性突破和進展卻仍停留在現行的表層技術上的微小改良的話,那么中國的城市規劃將難以擺脫危狀而難負“盛名”。城市規劃作為政府的 一種行政行為,在我國這樣一個法制尚需健全,法律意識談薄的特殊背景下,沒有有效的規劃行政政策和措施作保障顯然會蒼白無力。城市規劃必須要加強研究現行 的“行政規則”,面對錯綜復雜的規劃沖突,“規劃少一些藝術表現,多一些深層行政政策措施”應該能夠讓規劃同仁形成共識并有所省醒了。我國的城市規劃太需 要深入研究轉型期宏觀規劃政策和措施了,否則,光靠傳統的“幾班斧”和“硬技術”在當今復雜多變的市場經濟中是絕不可能具有駕馭并取勝把握的。如果真要有 什么異化的話,那么,也只可能是不幸中的萬幸,是個人隨機意向與規劃瞬間短期目標在某一點上偶然的不謀而合,而絕非是規劃整體地位和命運的改觀。那么,什 么是好的政策呢?所謂好政策是指這樣一種立法或政府行為:一方面它帶給社會中一部分人的額外滿足大于那些為了支持這種立法或行為而作出犧牲的人所付出的代 價;另一方面,由于一項政策的實施,是以放棄若干其他同類政策為代價的,因此,與其他具有同類特點的政策相比,這種政策所帶來的凈收益最大。壞政策的含義 剛好與之相反。政府的政策之所以發生偏差,以至出現壞政策,原因主要有兩個:一是由于政策改變某種體制或政策的代價與人們預計從這種改變中得到的好處相比 太高了,因而人們不愿或實際上不能改變這種體制或政策。特別是在這種政策的改變所帶來的長期效果比較好,但短期效果不太大而代價卻很高時,如城市長遠可持 續發展目標和環境保護等問題帶有現實普遍性,這里往往以犧牲長遠取短期效果為多。二是由于某個地方出了毛病,體制或政策的運轉沒有起到應有的作用,而變得 只有利于某些特殊利益集團,這些集團一方面利用權利來尋求自身利益的極大化,損害公眾利益。如城市規劃實施和城市發展中的矛盾沖突實質上都是利益的紛爭導 致,而絕不是簡單的技術問題,即損公濟私。如用地性質隨意更改、城市結構無休止無序破壞、建設項目隨心所欲破壞規劃“吃點菜”、侵占綠地、污染環境、壓縮 間距、少報多建、停車位不足、程序違法(先建后報、不報也建)、舊城改造超大容量(由低層高密度變高層高密度)、市政配套不到位、公共設施或短斤少兩或能 賴就賴,各類違法違章項目打著各種晃子和光面堂皇的招術使其利益合法化等等現象和手段的目的只有一個,就是要以最小的個人(經濟人)投入,借用各種“權 力”和“不擇手段”以實現自我價值的最大化,而城市規劃既是最好的突破口,又是可悲的代人受過的犧牲品。甚至可以斗膽一言,任何一個違反城市規劃的事件背 后都有強大的政治和利益關系網絡支撐,而相對這種強大的有形與無形力量城市規劃部門的力量顯然是十分不堪一擊的,何況城市規劃自身切實還有許多讓人易抓的 不足或毛病呢?若看不到這一點,就不可能真正認知當今中國城市規劃為何那么易受“傷害”的深層本質。另一方面,這些唯利經濟人還利用其特殊地位,給人們造 成一種掩蓋實質的易蒙騙群眾的假象,似乎他們是為國家、集團謀福利,公眾卻因為信息不靈而無法識別這種欺騙行為。如城市發展和建設中常見的看似正常卻包含 許多不合法理、不公平,卻合乎“情”的所謂為發展經濟、招商引資而宣揚的“特事特辦、急事急辦、先上車(建設)后買票(后補辦合法手續,有的甚至根本不知 曉其一開始就是否合法,能否補辦手續,有的也根本不來辦手續)”等等口號和辦法。會議紀要代替法律規定程序和法定審批手續等等司空見慣的城市建設行為和項 目辦理的作法誰也不曾或者說未敢懷疑過其以發展經濟為名而明顯違法行為所帶來的種種問題和隱患,更沒有人真正想過或想過卻不愿多事但這卻是既違反法制原則 又違反市場公平原則的種種作法的不良后果!而這些所謂“重點工程”、“大事特事急事”為何可以享受特權而隨意破壞法定程序和突破并無視城市規劃而受指責的 反而是堅持依法辦事維持規劃公平性和嚴肅性的城市規劃部門呢?這實在讓人“看不懂”!但很明顯這些“特權項目”大都有“來頭”,往往也大都通過所謂“合法 的”違規操作取得不合法行為的“合法性”,其也卻往往是違反城市規劃的“大戶”和“嚴重戶”,不信,可以隨機抽樣調查一試!雖然,了解、認識和剖析以上 “陰面”也許對改變現狀毫無幫助,但至少可以讓規劃者自身對看清決定“規劃失敗”之深層體制(行政、法制和經濟)和機制原因是有益的,或者,或多或少可以 減輕一點有責任心的規劃工作者的自責也就足夠了,但這絕非逃避自身應付的責任。由此看來,也更加證實了城市規劃的本質是以技術的表象反映著整個社會的政治 和經濟利益關系,并是由政治和經濟最終所決定的結果而已。因此,城市規劃如果不研究社會政治和經濟政策,并從政策的角度為出發點研究、制定和實施規劃的 話,那么,城市規劃將永遠無法擺脫“失敗”的命運。誠然,美好的理想的未來城市規劃藍圖本身并無過錯,但理想規劃若沒有深層次的符合中國國情的規劃政策措 施得以深化和保障而形同虛設則是當今中國城市規劃“失敗”的最大缺陷和失誤?!耙巹澥 辈⒉豢膳?,可怕的倒是城市規劃行業長期不思改革、缺乏創新卻又孤 花自賞、牢騷滿腹之現狀實在令人擔憂,長此以往城市規劃最終將會在眾人責難中失去方向而“自取失敗”。當然,城市規劃的失敗還表現在規劃決策的低效率、規 劃機構工作的低效率和規劃辦事手段低水平等等方面,這些自然都要從整個社會、經濟和政治的外部背景和環境中尋找深層客觀原因,但不管怎樣,就規劃本身而 言,有為才有位,有位必有為的道理卻是值得我們規劃工作者深思和動作的。

      2、城市規劃“失靈”論

        所 謂市場失靈,是指由于內部功能缺陷和外部條件缺陷引起的市場信息機制在資源配置的某些領域運作不靈。城市規劃作為城市政府宏觀調控的手段之一,其干預市場 的目的在于修正市場的失敗,避免因各種開發行為中單純追求經濟效益而損害了公共利益或帶來消極的外部效應,提供市場所不能提供的公共物品,遏制市場不公平 競爭和由于市場投機性帶來的城市資源配置的失誤。由于市場機制達到最優狀態的前提條件在現實的經濟運動中難以滿足,市場在許多領域都會失靈。在城市規劃規 劃實施和城市發展建設中,這種失靈是極常見,也是城市規劃難以按理想目標實施的最大障礙和根本原因之一。因為市場經濟中環境中“經濟人”在經濟活動中,個 人所追求的唯一目的是其自身利益的最優化,換句話說,“經濟人”主觀上既不考慮社會利益,也不考慮自身非經濟利益。由于市場經濟本身先天功能缺陷和我國處 于特殊的體制轉型期,一方面法制不健全,另一方面執法不嚴,許多方面實質上仍以權代法,以人治為主,這種市場的缺陷和“法”無定“法”的雙重作用下的隨機 或隨意因人而決策的“灰色”環境中,城市規劃要想按理想圖式去實施顯然是難以實現的,加之,城市規劃本身法律地位并不高,制定和修改規劃權都在政府手里, 政府既當裁判員,又當運動員,說到底,對本屆政府“有利”就用,反之就可能因人而異,隨意修改(但又往往不按法定程序辦),而城市規劃部門卻夾在其中兩頭 受氣。因為規劃部門既是政府的部門有下級服從上級的行政組織法律約束,卻又要承擔職能賦予的維護“公平”和公共利益、長遠利益和整體利益的天職,加之“經 濟人”無孔不入的對城市規劃全方位的狂轟亂炸,多重壓力和制約而又缺乏保護和保障的城市規劃其調控失靈則是情理之中的事,暫且還不說能否保住自己的頭頂 “烏紗”。這是現實的任何人無法回避的事實卻又必須作出實實再再的現實選擇,這絕非聳人聽聞!這就是當今城市規劃的實事求是的客觀反映和現實寫照。倘若不 敢承認這種現狀就不可能找到當今城市規劃“失靈”的癥結所在。就目前而言,我國城市規劃“失靈”主要表現在以下方面:(1) 宏觀失靈。從市場經濟角度宏觀失靈表現為市場總供求關系發生以超額供給或超額需求為特征的宏觀經濟總量失衡。而在城市規劃領域宏觀失靈表現為城市發展總資 源配置超越或突破規劃總體目標或控制而出現城市發展戰略失誤、城市功能紊亂、城市發展方向失控、城市結構失調及城市生態及環境受到致命破壞等方面,從而致 使城市可持續發展的根基動搖,引發系列嚴重的“城市病”和“城市問題”。城市規劃宏觀失靈是當今及今后我國城市規劃和城市發展中的首要重中之中的大問題, 而現實的城市規劃卻又最易“本末倒置”勿視城市規劃的宏觀調控作用,且城市規劃部門的著力點也往往沒有放在宏觀調整作用上,而是整天熱忠忙于“也很重要” 的日?,嵤虏⒃诓恢挥X的“微觀個案”審批中喪失了城市規劃的有機整體方向性和宏觀調控性。這種只見樹木,不見森林,只見微觀建筑個案,不見宏觀規劃整體 的見怪不怪的傳統誤區,也是當今我國城市規劃管理中的最大不到位和錯位的又一根本原因。以宏觀為主的城市規劃“宏觀失控、微觀失靈”著實讓人費解,要不就 是習慣成自然??磥?,原本宏觀的城市規劃管理實際卻變成了以“個案”微觀建筑管理為主的習俗必須到改一改的時候了,否則,城市規劃是很難擔當其應有重責 的。(2) 公共性失靈。公共性失靈表現為在諸如市政建設、生態環境、教育和醫療保健等公共部門或準公共部門的產品,不能像面包、電冰箱等和私用產品那樣,在市場上被 自發有效地生產出來。這是因為公共物品消費具有非競爭性和非排他性的特點和緣故,也就是說,一個人使用公共物品并不減少另一個人對它的使用,可見,在公共 物品和準公共物品領域,市場的自由選擇是行不通的,市場機制在這里無法實現社會資源的最優配置,必須通過政府宏觀調控,方可能保證其公平和公共性。城市規 劃工作從本質和整體而言就是保障城市公共物品實施的有力杠桿和手段,當然要做到這一點其實施機制和制約環境卻又十分復雜和艱難的,而此方面又恰恰是城市規 劃最重要卻又是最薄弱處和短處。無論從工作體制、機制和法制上,還是從工作方法、技巧和應變能力上都與復雜多變的市場利益分配機制相比都相差甚遠,因而城 市規劃實施中公共利益和公共設施失靈有其深層的經濟和政治根源和原因,而絕非城市規劃所想象的僅幾項技術指標控制和圖形技術那么簡單。(3) 外部性失靈。外部性失靈表現為當某些市場主體的活動給外部帶來經濟損失時,通過市場機制的自發作用來調節將難以達到有效配置社會資源的目的。外部性的存在 是市場失靈的一個重要表現,它導出了政府干預市場的必要性。當外部性經濟問題引起市場配置資源低效率或失效時,政府可以通過某些行為直接進行管制或運用市 場規律將外部性經濟問題內部化,政府通過市場的失效作出強制性的糾正,城市規劃作用就是要最大可能減少外部經濟性的負效果。城市規劃與城市發展中的外部性 失靈表現 有 諸多方面,但諸如環境污染,使社會為此付出了數倍甚至無法換回的代價;房地產商為了追求最大利潤拼命拔高容積率,生存生理需要的最小日照間距都難以保證。 此外,降低綠地率,從而影響日照、通風和消防安全及公共設施配套和實際整體居住質量,造成群眾集訪引起社會矛盾激化,影響社會穩定,降低了整個社會效益等 等現象和行為都已經由表象的技術問題上升為社會沖突,并且近幾年來,城市規劃的行政訴訟和信訪事件的頻頻發生已成為倍受社會和行政領導的關注的熱點和重 點。但究其原因就是城市建設行為的“外部性”問題,是開發商為自身利益目的而給他人和部門帶來麻煩和損害的現象,其本質是私欲的誘惑和損公肥私的結果。如 果城市規劃不能盡最大可能減小城市開發建設活動的外部負效應,那么其管理與調控失靈將又會造成建設性失誤和資源配置的不公性,并造成城市發展的整體功能缺 陷和城市社會矛盾的激化。

      3、城市規劃“角色尷尬”論

        在 復雜的社會系統中,任何一種職業或部門都扮演著不同的角色,而正是這些形形色色的不同角色構成了紛繁復雜的社會系統。城市規劃無論作為一門學科或一種職業 都有應有的恰當的角色定位。然而對城市規劃的角色定位一直有偏差,甚至錯位。規劃職業教育有些過于跨大和美化城市規劃的地位與作用,以至于回到現實的困難 重重的復雜社會中卻并看不出或體驗到原先想象的位置和美好,有時甚至倍覺規劃作用十分弱小和有限;美好的愿望與現實的角色巨大僅差更易讓人產生失望和悲 嘆。想要“導演”未來城市發展,現實卻無法著力,甚至處處碰壁;想要大展規劃實施宏圖,現實卻反差巨大,甚至前途迷撲;相要以技術的規劃補救復雜的社會缺 陷,維護社會公平,現實卻阻力重重,甚至自身難保……看 來,城市規劃的社會角色是十分復雜和矛盾的,并不像教科書上說得那么單純和易解。市場失靈的情況決定了政府介入、干預經濟活動的必要性。但是在社會主義市 場經濟條件下,市場對資源配置始終起著基礎性作用,市場在社會主義經濟活動中處于主導地位,政府對經濟活動的介入和干預,只是輔助性的、補助性的,政府在 市場經濟中的經濟角色,是由彌補市場的缺陷或不足決定的。調控作為一種政府行為必須要有方向和目標。方向是目標的概略規定,目標是方向的精確定位。城市規 劃調控首先要解決調控的方向問題,這里涉及到城市規劃角色定位中的微妙關系,即“角色尷尬”,這是一種角色兩難的關系。城市規劃的“角色尷尬”源于中觀的 角色定位。作為微觀的市場主體,企業(開發商或單位)可以毫無顧慮地追求利益最大化,并可以毫不隱諱地承認自私自利動機的存在。而作為尋找和表現公共利益 則是城市規劃的主要職責,但在利益多元化的市場關系中,由于存在許多不同利益集團,尋找一個共同的利益并達成共識并非易事。但一般而言,政府尋找公共利益 采用政治手段,而且根據所找的公共利益制訂有關政策,即把公共利益轉化為政策。而我國現狀城市規劃目標失控、失敗和失效最大的原因莫過于我國的城市規劃僅 停留在既單純且又十分簡化的技術層面。城市規劃成果的深度十分淺顯,依據嚴重不足,大多均停留在感性的自描層面,且幾乎清一色程式化、形式化、雷同化,更 有甚者天下規劃一大抄,稍作包裝拚貼填空就可獲得豐厚經濟回報,加之,外行看熱鬧還給予高度褒獎,有的規劃成果連最起碼的現狀和規劃概念都沒有弄清,就隨 意在地形圖隨意構思自我表現,甚至把規劃當藝術創作來搞。殊不知這些不負責任的規劃是利還害?是有好或是壞?是引導或是誤導?試想,此類規劃根本無從談起 指導規劃實施,不僅加此,反而增加了規劃操作難度,使不合法利益通過規劃而合法化。因此,如果硬要把希望寄托在用現行的規劃成果來調控政治和經濟多元化的 現實復雜社會利益關系,那將會大錯特錯!而當今我國的城市規劃的最大弊端即就是跳不出技術規劃的束縛和樊籬,不能將技術的規劃轉化為規劃實施政策和行政措 施。沒有從圖式技術到實施政策的轉化和切實對接就不能有效實施規劃的基礎,這一點現行的規劃管理和編制又都是滯后并與社會需求格格不入并亟需大大改革和提 升的。不了解中國現行的行政體制和政治經濟關系決定一切的國情,不多從現行規劃模式的不足去尋找對策和加大改革與創新步伐和力度,任何妄想用技術的規劃來 充當救世主的角色既不現實,也無法自存,更談不上擔當維護城市公平之職了。正是由于以往過分渲染規劃的無限美好性,過高估計規劃的位置,認為規劃具有無限 的作用,這是一個先天的認識誤區!故而一旦受挫就茫然不知所措,毫無心理準備和承受力。有限的現實職能與無限的希望之間的矛盾與困惑必然導致規劃定位處于 十分尷尬的境地。當然,人們追求完善和無限美好未來本無可厚非,并且這種愿望隨著社會物質水平和文明的進步會越來越高,城市規劃只能也必須適應這種也許認 為是無情而苛刻的現實,并盡最大可能發揮自身的正面積極的作用,讓城市規劃在現人看來甚至誤解為是一門“遺憾事業”的工作在通過自身主觀努力并不斷滿足人 們的美好未來中得到不斷完善和提高。那么,城市規劃所做的充其量也只是最大可能為城市發展減少點遺憾,少留點遺憾,也就是以自慰了,這絕非貶低規劃的地位 與作用!如果規劃工作者自身不能清醒地看到這一點卻仍要一意孤行,繼續沿襲根深蒂固的教條而自高自大,試圖以簡單的圖形模式來限定極端復雜的社會系統的 話,那才是最可悲的。從城市規劃的現狀和市場經濟的客觀要求看,城市規劃至少從理論和實踐上要擔當以下角色:①、調控人角色。無論從現實客觀看,城市規劃 對城市建設和城市資源配置的調控作用是明顯的,雖然其調控作用現狀仍不盡人意。調控人角色的職責是對城市宏觀發展方向和戰略進行調控。就城市規劃而言有兩 大調控目標:一是城市宏觀發展持續、穩定、協調與平衡;二是城市宏觀結構與功能調整與優化。社會資源配置和有效利用,是通過三個層次來實現的,即宏觀、中 觀和微觀層次。在社會主義市場經濟下,城市規劃作為調控人的角色主要屬于社會大體系中觀層面的宏觀方面,主要體現在城市宏觀發展的目標、方向、規模和結構 上的整體優化調配。當然,微觀層次也并不是無所謂,只是相比較各有所側重罷了。但就其實質而言,城市規劃的宏觀調控人角色就是最大限度地維護和保障城市宏 觀整體公共目標的最大實現。②、公益人角色。履行公益人角色的職責一是實現并維護一定的公共目標;二是鼓勵和保護有益的外部效益,預防和制止有害的外部效 應,實現在目標的條件是通過規劃制定獎勵和處罰措施,趨利避害。③、管理人角色。管理人職責是對一切城市建設和開發活動進行的某些限制和規定。城市規劃管 制的內容有以下:一是防止規劃宏觀失控,保證城市可持續發展;二是防止違法違章建設活動;三是保障市民的(公共)權利和利益。通過城市規劃的有關法律法 規、地方規章、行政規定、技術規范等限制“私利”,保護城市市民最基本公共權利。如總體規劃管理定性管方向、控制規劃定量管公共配套指標、修建詳規定位管 視型空間環境等等都是試圖通過不同規定從不同層面上最大可能地保障城市可持續規劃目標的實施。④、仲裁人角色。仲裁人角色的職責是超越于各個經濟主體之上 協調、處理城市規劃建設活動主體間的利益沖突。城市規劃只所以充當仲裁人角色,是因為城市規劃無自身既得利益。城市規劃可以說是一項以各專業的價值觀探求 公共利益,從中確定城市規劃準則和目標的公益事業。從此意義上講,城市規劃在多元利益沖突的平衡、協調、討價還價面前由于受“真實能力”的限制確實難以做 人,是一個極難“擺平”的“角色”,但又必須無愧于職業天職去明確面對和選擇,并盡最大可能作出公正裁定。尤其在維護公共利益、公共資源、整體利益、長遠 利益方面更是阻力重重,有時更是舉步艱難。然而,在現實的城市規劃實施建設中,仲裁的角色占據了城市規劃日常事務的絕大部分時間和精力,事實上城市規劃目 標和宏偉理想的每一步實施實際上是在無休止的利益討價還價和左右為難中不斷修正、完善、取舍、優化和強制中逐步得以有限的裁定和實現的?!俺鞘幸巹澖巧珜?尬”對城市規劃作用和調控的水平發揮確實有著深刻的影響,制約著城市規劃者積極性和創造力的發揮,影響了城市規劃在公眾中的形象和可信度,而最關鍵最重要 的是左右城市規劃的“看不見的手”和客觀期望值的“虛高性”與現實城市規劃角色的巨大僅差造成了城市規劃的地位和作為難以得到領導和公眾的理解和認同,即 使有些改變,而多數時尤僅停留在口頭宣傳上,流于某種形勢需要。

         正因為轉型期的中國城市規劃面臨眾多理論和實踐的“缺陷”與“誤區”,或許這些“缺陷”和“誤區”許多來自外部的決定力量。但我國改革開放二十多年的大 好形勢下而我們的城市規劃卻改革步伐滯緩所帶來的眾多被動、缺陷、矛盾和嚴重不適,難道仍還應無動于衷嗎?本該超前的城市規劃長期落后于整個社會改革和創 新卻總是只埋怨社會的不“公正”,能得到社會的憐憫和理解嗎?答案是顯而易見的。沒有職業的危機感和憂患意識,不敢不斷否定自我并超越自我,那才是最可悲 的。中國的城市規劃太需要對過去的種種不適應和困境進行認真反省、檢討、批判并作一次大膽自我否定了,并迅速打破固有、僵化、沉悶和不思改革、固步自封與 時代格格不入的氛圍,大膽創新,乘時代改革東風,開創我國城市規劃嶄新局面方為其唯一而正確的必然選擇。 

      參考文獻:

      1、郭小聰,政府經濟職能與宏觀管理,中山大學出版社,1999。

      2、旅曾芳等,運行與嬗變,東南大學出版社,2000。





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