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    2. 從美國城市建設和管理看如何推進我國新型城鎮化(轉)

      admin8年前城市規劃論文723

      從美國城市建設和管理看如何推進我國新型城鎮化(轉)

      葉興慶? 中國經濟時報

      根據國務院發展研究中心領導安排,8月18日至9月22日我參加了中組部主辦、中國發展研究基金會承辦的2014年新型城鎮化與公共管理專題研究班 學習。國內階段,在清華大學公共管理學院進行了為期兩周的集中學習,聽取了國務院發展研究中心領導和國內知名專家關于經濟形勢、城鎮化、公共管理的專題講 座,哈佛大學三位教授介紹了領導力和新公共管理的前沿理論及分析框架。美國階段,與美國國務院、科恩集團、國際與戰略研究所有關人士進行了交流和對話,拜 訪了國際貨幣基金組織總裁拉加德女士,考察了大激流、薩默維爾、劍橋市的城市建設和管理,在哈佛大學肯尼迪政府學院進行了為期兩周的集中學習。

      本期新型城鎮化與公共管理專題研究班,突出城鎮化這個主題,在講授內容和考察安排上緊緊圍繞城鎮化所涉及的產業轉型、基礎設施、公共服務、社會治理等重 大課題。我帶著問題參加學習和考察,在聽講和考察過程中聯想到國內的城鎮化討論與實踐,在觀察中比較,在比較中思考。我深切體會到,美國城市建設和管理有 許多好經驗、好做法值得我們學習,但也要注意從美國城市建設和管理面臨的困境中吸取教訓,堅定不移走中國特色新型城鎮化道路,以改革創新的方式更好地落實 中央關于推進新型城鎮化的戰略部署。

      通過學習和考察,我對如何推進我國新型城鎮化有以下幾點粗淺認識和體會:

      一、在推進新型城鎮化中促進城鄉發展一體化

      美國等新大陸國 家沒有傳統村落,其城市化過程并不表現為農村人口大量進城,而是不同地區人口密度的消長變化,人口密度高的地區定義為城市,人口密度低的地區定義為鄉村, 城市與鄉村之間沒有明顯的邊界。城鄉之間除了人口密度不同,其他方面實現了一體化。無論城市地區還是鄉村地區,水、電、路、氣等基礎設施都是一樣的,居住 在低密度鄉村地區的人多數在附近城市就業。我們在波士頓周邊的Lexington、Newton等小城鎮看到,居民住房非常分散。按我們的統計口徑,居住 在這些地區的人很難統計為城鎮人口,但這些地區的基礎設施都很齊備,居民也不從事農業。對比中美,鄉村之間的差距遠遠超過城市之間的差距。我國正處于城鎮 化快速推進階段,人口繼續向高密度空間集聚是必然趨勢,但即便將來城鎮化率達到70%,也仍將有4億多人生活在農村地區。我們在把城市地區建設好的同時, 也要把農村建設好,使城鄉居民享受到均等的公共服務,城鄉之間除了人口密度不同不應再有其他差別。

      二、以產業轉型升級支撐城市繁榮發展

      二戰后的幾十年來,美國不同城市人口增減反差較大。從1950年至2010年,圣路易斯由86萬人減少到32萬人,下降63%;底特律由185萬人減少 到71萬人,下降61%;克利夫蘭由91萬人減少到40萬人,下降56%;巴爾的摩、芝加哥、費城等城市人口減少也較明顯。同期,也有部分城市人口在增 長,如洛杉磯由197萬人增加到379萬人,增加了92%;紐約由789萬人增加到818萬人,增加了4%。僅百老匯表演業,2012/13演出季就為紐 約市提供了8.7萬個全職就業。我們所到的大激流、薩默維爾、劍橋市,屬于人口在十萬左右的小城市,非常重視改進營商環境、促進產業發展。劍橋市利用著名 大學所在地的優勢,在Kendall地區進行城市更新,把肥皂、糖果等傳統產業的用地空間騰出來發展生物等高科技產業,創造了大量就業機會。美國城市發展 正反兩方面的事實充分表明,城市化的實質是經濟活動在空間上的集聚,城市因產業興而興、因產業衰而衰。一個城市如果不注重產業的轉型升級,就有可能出現產 業衰退、就業減少,人們就不得不到其他地方尋找就業機會,這個地方的人口就會減少。產業是城市的根基,創新是產業的靈魂。波士頓地區受國際金融危機影響較 小,與這里大學密集、創新人才集聚、高科技產業蓬勃發展有很大關系。我們推進以人為核心的新型城鎮化,應把產業發展放在首位,把增加就業作為農民進城的基 礎;培養創新人才,把創新能力的競爭作為中美競爭的核心,以創新推動產業發展和城市繁榮。

      三、有效管控城鎮化進程中的房地產泡沫風險

      美國城市化經歷了漫長過程,從1800年的6%提高到1900年的40%,再提高到2011年的82%。這個過程并非一帆風順,而是經歷了巨大的社會風 險,尤以房地產泡沫為甚。哈佛大學Glaeser教授提供的閱讀材料《一個賭徒的國度:房地產投機和美國歷史》,分析了美國歷史上著名的房地產投機及其后 果。中部地區公共土地價格,1817年為2美元(約合2012年35美元)/英畝,1818年漲到7.4美元(約合2012年134美元)/英畝。當時土 地投機猖獗,一位親歷者描述:“1836年我們到達的時候,我從來沒有見過一個比這兒更繁忙的地方,街上擠滿了土地投機者,匆匆從一筆銷售到另一筆”, “仿佛所有人都被一種流行的狂熱所感染,紳士們走在街上,商店人員招呼他們,向他們提供農場和土地的信息,建議他們在土地價格上漲之前做投機買賣”。但恐 慌過后,土地價格大幅下降,1850年土地價格僅為17美分(約合2012年5美元)/英畝。1830年至1856年,芝加哥環線房地產經歷了一輪大起大 落。1830年為32美元/英畝,1836年漲到13000美元/英畝,1841年跌到1400美元/英畝,到1856年又遠遠超過1836年的價格水 平。1996年至2006年,美國房地產出現了一輪持續上漲,2007年開始出現持續下跌??v觀這幾輪房地產泡沫,有一些共同點值得警示:在泡沫形成的過 程中,人人認為價格還要漲,不可能下跌;一旦泡沫破滅,又陷入恐慌性拋售。無論是較早期的地價泡沫,還是最近這一輪房價泡沫,都對美國經濟造成巨大傷害。 給我們授課的哈佛教授非常關心中國房地產市場形勢,反復提醒要注意避免房地產泡沫。目前我國房地產形勢較為復雜,部分地區供大于求較為嚴重,應繼續加強和 改進調控,逐步消化存量,切忌一針刺破泡沫。目前一些人主張社會資本到農村購買農用地、宅基地,對這類主張可能帶來的經濟和社會后果,要保持清醒認識和高 度警覺。一個國家實行什么樣的土地制度,要立足本國國情,考慮路徑依賴。深化農村土地制度改革,必須按黨的十八屆三中全會做出的部署有序進行。面對社會上 五花八門的“土改”主張,我們應有足夠的定力。

      四、建立可持續的城市建設投融資機制

      如何為基礎設施建設籌資,是中外專家在授課中關注的焦點之一。二戰后的30年里,美國建立了有效的資金籌措機制,投入巨資興建州際高速公路, 當時土地也很容易獲得,這為美國經濟發展發揮了巨大作用。但美國后來的基礎設施建設籌資機制出現了很多問題,導致跨州、跨城市基礎設施建設陷入困境。美國 “高鐵夢”難以成真,充分暴露了美國體制的弊端。哈佛大學的一個著名案例分析了波士頓的“大挖”工程,該工程由位于波士頓市區的隧道、橋梁、主干道三部分 組成,旨在緩解市區交通擁堵問題。由于該工程投資主要來自聯邦政府撥款,導致工程預算一再追加,并且巨額債務需要70年才能靠收費還清。我們在哈佛期間每 天必經的查爾斯河上連接哈佛商學院與主校區的兩座橋梁,已經維修了兩年多,至今仍未完工,與橋兩端的波士頓市和劍橋市缺乏溝通機制有很大關系。這兩個案例 告訴我們,即使在美國這種體制下,基礎設施建設過度依賴上級財政,也會帶來嚴重的預算軟約束,不利于提高資金使用效率;過度依靠地方政府自己籌資,也會導 致毗鄰地區之間的聯通工程建設難 以進行。國內有些人主張借鑒美國做法,通過征收房地產稅、發行市政建設債券,以籌集城市基礎設施建設資金。我們在所到的幾座城市了解到,美國房地產稅稅率 由各市自行決定,靠房地產稅維持城市日常運轉尚可,但難以為大規模城市建設籌集足夠資金;發行市政建設債券,一般城市難以得到好的評級,成本很高。在我國 目前體制條件下,地方政府行為難以像美國那樣得到有效約束和監督,對地方政府自主發債可能出現的后患要有足夠估計。我們應珍惜和發揮好我國在基礎設施建設 方面的體制優勢,對“土地財政”要實事求是、一分為二地看待,在沒有有效的替代工具之前不能輕易放棄。同時,要積極探索項目融資、公私合作等新的籌資手 段。

      五、加強城市治理能力建設

      在學習和考察過程中,我對美國城市的治理水平留下了深刻印象。大激流市區人口不足10 萬人,但專業化的立體停車場隨處可見,既方便了市民停車,又使街道兩邊整潔通暢。薩默維爾市人均財政支出在馬塞諸塞州屬于最低水平,但通過實行數據導向的 政府管理創新,優化了財政支出結構,提高了公共服務績效,2012財年和2013財年僅全市路燈用電支出就分別減少了86萬美元和42萬美元,市民對公共 服務的滿意度大幅提高。劍橋市創新城市規劃和建設理念,大力推廣建筑節能技術,通過建筑翻新等措施,2008—2013年建筑物能源消耗降低了20%;修 建專用自行車道,倡導市民綠色出行,騎車和步行上班的比例已分別達到4%和13%,在全美處于領先水平。從哈佛大學教授的案例教學中,我們還了解到,芝加 哥市通過警務改革,提高市民參與度,降低了犯罪率;洛杉磯市對餐館衛生進行分級和強制標識,降低了食物中毒發生率;紐約市前市長朱利安尼在9·11事件中 的有效應對,以及對紐約犯罪現象的嚴厲打擊、對42街的整治,贏得了人們的尊敬。我體會到,把城市建起來不易,把城市治理好更難。中美城市化差距,不在高 樓大廈,也不在城市化率,而在城市治理。我們應把提高城市治理能力作為提高國家治理能力的重要組成部分、作為新型城鎮化建設的重要內容,把以人為本的理念 切實體現到城市規劃、建設、管理的各個環節,把我們的城市建設成為安定和諧、井然有序、綠色低碳、生態宜居的城市。


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