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    2. “多規合一”的趨勢展望(轉)

      admin8年前城市規劃論文2030

      2014中國城市規劃年會上,中國城市和小城鎮改革發展中心規劃二所所長許景權參加“三規合一:理論探索與實踐創新”自由論壇并作主題發言——“多規合一”的趨勢展望。

      許景權所長發言全文如下:

      第一個問題,怎么合?

      我們不妨先把國內過去幾年的相關實踐做一下簡單的回顧,在兩規銜接方面,上海、深圳、武漢和浙江這些省市都做了很多工作,包括對國土局、規劃局的合并,剛才楊院長也提到,國土和規劃多年來一直分分合合,我們知道中國這樣一個很特別的國家治理體系,國土規劃分分合合的意義到底是怎樣的。三規合一方面,剛才廣東的領導專家已經作了介紹,廣州、云浮等城市開展了三規合一,現在全國很多地方都在積極的到廣東學習三規合一。重慶嘗試了四規疊合,但客觀的講,它的影響很小,我就不多說了。

      前面提到剛下發的開展市縣多規合一試點的文件,里面提到除了我們剛才說的三規,還加上了一個環境保護規劃。至于多規合一和其他規劃的關系,首先我認為就是多規合一并不能替代其他規劃,我們在此前幾個月的時間內和很多人討論過這個事情,有內行有外行,有人提出中央講的地方一本規劃、一張藍圖怎么理解,是不是我們用一個規劃把三規、四規合在一起就可以了,理論上是可能的,但事實上是不太可能、不太容易的。那么就涉及到我們這個多規合一,多出來的這個“一”和其他規劃是什么樣的關系。中央已經在說,有些地方的規劃過多、過濫,搞了那么多規劃卻沒有很好地解決實際問題。地方政府對規劃,尤其是空間規劃的實際管控能力并不強,已經在說這個問題了,現在又冒出一個規劃,那這不是在做加法么,這是很大一個悖論。那么我想,我們未來這個1+4,剛才楊院長說會不會變成1+7、1+8,我們這1和4、和其他規劃到底是一個什么樣的關系,這個是我們要重點去討論、去研究的。

      另外一個就是,我們下一步的多規合一,我個人認為,應該是從“重協調”到“重統領”。為什么要這樣說呢,我們研究了此前各地做的一些兩規銜接、三規合一的工作,在肯定他們成績的同時,我個人覺得有很多都是在協調的層面做的這些工作,比如說,我首先保證2020年土規確定的這個建設用地指標是不變的,在這個前提下,去解決兩規在空間管制、在建設用地布局方面不協調的問題。就是把我自己有限的用地調來調去,最后調出一張圖,土地指標落下去,能找到建設用地,發改部門整理出一個項目庫,市政府按照項目的輕重緩急,把這些項目落實到自己有限的用地資源上去,我認為現在很多地方還是在做這個事情,這樣做下去是不是就可以了?我們現在是做到2020年,那么我們再往下做,從地方政府、從市委市政府角度看,這個事情沒有問題,我這屆政府把這些問題解決了就很好了,我為什么還要去想那么多,做2030年甚至更長遠的多規合一呢。市委市政府可能更關心自己這一屆任內,怎么把事情做好。

      如果說多規合一要“重統領”的話,就涉及到另一個問題,多規合一如何在現有規劃體系中去尋找一個位置,這是一個很棘手的問題。另外,可以考慮同步編制多規合一和戰略規劃,這個是因地因時而異,不一定每個城市都要這么去做。為什么這么說,因為我們前面提到從重協調到重統領,如果要統領的話,那么跟我們現在做的就不一樣,我們現在做的是重協調,把2020年之內的經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等已有的這些規劃去做協調的話,那么并不一定要去做這個新的、更長遠的全面研究。有些城市確實是這樣做的,要是考慮2030年或者更長遠的發展的話,那么這個必要的基礎性的、戰略性的研究還是要去做的,這樣做的話,與我們以往做的空間發展戰略規劃是不同的。我們以前做的空間發展戰略規劃主要是為城市總體規劃服務的,那么這個新的發展戰略規劃主要是為多規合一服務的,具體內容我們在后面去講。

      第二個問題,誰來做?

      我們目前了解的一些情況,在市縣層面,多規合一的牽頭組織多是市政府或者多規合一工作小組等等。這個很好理解,不管哪個部門如何強勢,真正在協調各個區縣、各個鄉鎮、各個部門的時候,它的綜合協調能力總是有限的。各地基本都是這樣的情況,所以在市級層面,怎樣去搭建這樣一個構架去領導這個工作是必要的,逃不開的。那么即便有這樣一個領導小組,具體在牽頭組織的時候往往還是一個部門去做,那么像發改、住建、國土、環保等都在考慮之列。

      事實上,在過去幾年之內,全國各地都有不同的探索,大部分都是住建部門在組織,在做這個事情。那么國土部門、發改部門也有,做的好不好還要去觀察去總結。至于編制機構的選擇,我們這里要強調的是,需要是一個多專業合作的規劃編制團隊,那么我們以往做城市總體規劃也是一個多專業合作。這其實不稀奇,如果現在強調多規合一,如果把“經、城、土、環”各個規劃都融進來的話,那么單靠我們以往規劃院做城市總體規劃的技術力量,還是有些不足的,那么我想在多專業的協調合作上還是要相應的加強。

      第三個問題,做什么?

      包括規劃期限、編制內容和管理平臺。規劃期限大家說現在幾個規劃的期限太多了,5年、10年、15年、20年、遠景等等這些東西,現在太多了,那么我們這個多規合一要做的規劃首先要明確規劃期限,連期限都不統一的話我們還做什么多規合一。我個人認為可以按照5年、15年以及遠景(30-50年)這三個期限,對應2020年、2030年、遠景三個目標年,按照近實遠虛的原則去做我們的多規合一,那么多規合一和其他規劃的協調銜接上,我個人認為還是可行的。

      至于編制內容,多規合一到底做什么東西?我們知道之前國內很多地方做了這方面的探索,可能更多是集中在土地方面,尤其是城和土方面的協調,這一點不難理解,大家都明白這個事情。但多規合一的話,去編制什么內容,前面我講了之前很多地方的實踐是著力于協調方面的內容,那么從協調到統領都去做的話,到底去做哪些東西,做多深。從我們的經驗來看,多規合一的內容過深或過淺都不合適。過深的話,就完成不了這個規劃,本身這個多規合一包括那么多東西,我們以往做城市總體規劃都要做好幾年,要編那么多東西,那么多專業人員參加,那么多個環節,已經非常累了。如果參照城市總體規劃、土地規劃的深度去做多規合一,我覺得這個是不可取的。太淺也不行,這個東西達不到控制、引導的作用,如果本身就不夠科學嚴謹,你怎么去指導別人呢。我想這是一個基本的判斷。那么內容我想重點是在于要研究如何去有效的統領、協調多規,實現統領協調,就有一個接口設計的問題,這個多規合一以后怎么去統領這些規劃,剛才有人也談到,這是一個三標的問題,我們一直說,發改定目標、國土定指標、規劃定坐標,如果從這三個出發的話,那么在我們的多規合一中去定出總目標、總指標、總布局或者說對應的控制體系,并且按照三個規劃年限來分別提出,從近到遠,近實遠虛,深度、虛實可以有差異。這還是我目前一個粗淺的思路。

      第四個問題,誰來批?

      多規合一今后是作為一個非法定規劃存在?還是有必要、有可能成為法定規劃?這是一個有非常大爭議的問題。如果它是法定規劃的話誰來批它?是市縣地方政府自己就批了,像現在這樣,我們做一個非法定規劃,我自己就把它批了就行了,還是交給上級政府來批。那么這個涉及到一個多規合一和其他“經、城、土、環”的關系的問題。如果把這個多規合一放在上級政府或地方政府來批的話,那么另外幾個規劃由誰來批?那么我想上級政府對下級政府的規劃管理博弈工具是不能丟的,若無管控,我們無法避免會有極個別地方政府可能作出一些令人震驚、非常出格的規劃。如果上級政府對下級政府沒有相應的規劃管理工具,把所有規劃的審批權都放在地方政府的話,這后果是很難想象的。

      所以我想能否采取這樣一種方式,這是我個人一個不成熟的觀點:能否把多規合一放到上級政府去批,然后“經、城、土、環”這些規劃由地方自己審批,其實剛才領導提到了相近的思路,我是非常贊同。至于這些規劃能不能放權給地方,我有這個多規合一的規劃審批權已經放在上級政府,那么我這個多規合一里面對“經、城、土、環”,最核心的、最重點的這些東西我已經進行了控制。而我這個控制也已經考慮了合理的剛性和彈性等,至于具體怎么去做我們可以一點點地探索。那么這樣一來有一個好處,我們可以避免現在這個城市總體規劃、土地利用規劃一做好幾年,規劃趕不上變化,這個很多人吐槽的事情,所以我想這也是一種可能的選項。但如果這樣去做的話,勢必是跟現有的法律法規、規劃體系造成一定的矛盾。有些事情是存在的,比如說我們的規劃體系,盡管有的時候我們并不愿意去承認、討論這個問題,但現有規劃體系也許并不是百分百完美的。我們可以想,在我們國家有些發達地區的大城市、特大城市,我們在做這些規劃的時候,都是請的國內最高水平的規劃團隊、層層把關,這么努力去做,做來做去的結果大家還要去做多規合一,那么是不是我們的規劃體系自身有一些問題呢。是不是我們在原來的法律里面寫上協調銜接,規劃就能做好,我想這是值得我們大家去思考的。

      那么最后一個就是到底法律可不可以改?那么我個人觀點還是要實事求是,如果我們做出一些改革和改變,能夠對我們現有的規劃體系做到優化,能夠做到地方政府對規劃實際管控能力的提升,對各方面都有比較明顯的好處的話,按照以人為本的原則,我想我們是不是可以考慮去推動這樣的工作。



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