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    2. 十三五規劃編制難與易(轉)

      admin8年前城市規劃論文762

      對上海來說,“十三五”規劃既是最容易編制的規劃,同時也是最難編制的規劃。說最容易,是因為“十三五”時期發展的總體目標與主線基本清晰,關鍵是對照 既定目標,梳理出主要問題和差距,并提出新的破解思路與對策。說最難,是因為上海如何建成四個中心和社會主義國際化大都市,如何在“十三五”期間抓住機 遇、迎接挑戰,更積極參與全球城市競爭,推動上海新一輪經濟社會發展,還存在諸多不確定性和挑戰。編制好上?!笆濉币巹?,既要樹立全球視野、全國思 維,科學戰略定位,又要發揮上海優勢,因地制宜,突出特色,注重發展的延續性。既要在規劃性質、功能定位、規劃內容等方面勇于突破,又要在規劃編制方法、 制定程序、表現形式等各方面大膽創新。只有這樣,才能突出國家戰略、時代精神、上海特色。

      三種思維模式

      不再編制競爭性行業的專項規劃,也不再編制規劃目標不明確的專項規劃,改變以往專項規劃落后總體規劃的狀況。

      樹立開放思維,放眼海外,服務國內。世界經濟增長格局、國際產業分工、全球投資貿易規則、能源資源版圖、地緣政治環境等都在發生深刻變化。中國的經濟已經高度開放。全球化進程繼續深化,以TTP、TTIP、TISA為代表的區域化將成為潮流。商品、服務、資金、人員和知識的進一步跨境流動持續 深化,跨境生產鏈繼續發展。世界的中心繼續東移,全球更多的資源將通過大都市或全球城市來實現。國際貨幣體系繼續向多元貨幣體系轉變,人民幣國際地位變得 越來越重要??萍紕撔录捌鋸V泛應用將重組商業次序,改寫商業模式,我國可能在互聯網領域出現世界級企業?;ヂ摼W技術正在改變人員高度集中、企業高度集中的發展格局。信息化、交通高速化技術將使城市原有的區位條件或優勢發生顛覆性變化。

      中國的崛起引起經濟、軍事、地緣政治等方面國際反射,對國內發展的影響日益增加,這將在“十三五”期間越來越突出。中國有可能超過美國成為世 界最大的經濟體,中國在世界貿易中的份額繼續增加,中國可能是世界上碳排放量最大的國家,中國仍將可能是世界最大的債權國,中產階級增加進而引發對耐用消費品需求的爆發式增長,對全球能源、自然資源、 糧食和水資源的供給壓力以及環境壓力會迅速攀升,導致原材料價格將保持高位,而且波動劇烈等,地緣政治也更加復雜。

       “十三五”規劃是實現十八屆三中全會全面深化改革目標和十八大第一個百年目標的重要規劃,也是實現全面建成小康社會目標最后的一個五年規劃, “十三五”規劃如果做得好,我國就有可能跨越“中等收入陷阱”?!笆濉币巹澥窃谝粋€關鍵時期、關鍵發展階段編制的一個關鍵規劃。上?!笆濉币巹澮?突出戰略性、突出全局性、突出前瞻性、突出系統性。上海要與國際上頂級大城市對標,放眼世界、服務全國。

      樹立負面清單思維,突出改革引領,發揮市場決定性作用。按照充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府在發展戰略、規劃、政策、標準制定與 實施中的引領作用,研究提出“十三五”發展基本思路。按照“符合政府履行公共職責,需要政府扶持、調控和引導的領域可編制專項規劃”的原則要求,主要在經 濟轉型升級、空間布局、城市功能、城鎮化建設、基礎設施、對外開放、社會發展、資源環境、體制改革、公共服務、民生改善等事關發展全局且存在市場失靈的方 面,組織編制“十三五”專項規劃,明確戰略意圖、重點任務、重大布局和主要政策。專項規劃內容上要重點突出公共服務、市場監管、社會治理、基礎設施、環境保護等政府應該管好的領域,不再編制競爭性行業的專項規劃,也不再編制規劃目標不明確的專項規劃,改變以往專項規劃落后總體規劃的狀況。產業規劃不是政府 說要發展什么,而是政府營造環境和制定規則。要大力復制和推廣自貿區準入前國民待遇和負面清單管理制度,通過立法和制度保障、誠信約束體系建設、引入社會 組織參與治理等方式,加強事中和事后監管,激發市場活力,實現政府治理能力現代化。

      建立底線思維,科學研判和應對“十三五”風險挑戰。“十三五”期間,國內“土地經濟”和“土地財政”模式將不可持續,經濟發展放緩成為新常 態。我國有可能將面臨“中等收入陷阱”,經濟社會發展的持續性或將受到挑戰。經濟轉型升級進入關鍵期,勞動力成本越來越高、資源環境約束越來越加劇。上海 更多的重工業轉移到周邊省市,上海更加注重創新和服務業發展,這個趨勢在十三五期間還將持續,上海將成為長三角的核心樞紐。上海的很多城市功能將繼續向外 擴散,上海在不少產業領域已經與周邊地區實現了產業鏈一體化,這一趨勢將繼續強化。日益完善的國家高鐵網絡將縮短上海與其他城市之間的空間距離。上海發展 將繼續向超大規?;~進,即使上海正在實施人口規??刂?,也不能改變這一趨勢。上海人口質量和結構將發生變革。一方面良好的教育導致新勞動力的學習能力、 創業創新能力提高,另一方面人口老齡化現象將更加嚴重,引起養老產業、醫療需求的井噴,同時“空穴家庭”情況更加嚴重,或將引發社會問題。上海將更加重視 經濟社會發展的均衡協調。如果社會無法承受持續的高速經濟增長,經濟的增長也無法保持在一個較高的水平。上海未來如何更加重視城市生活品質的提升,在有限 的空間資源下提升市民的生活品質,是一個具有挑戰性的問題。

      上海目前一些重點建設工作都要延續到“十三五”期間:重點建設區域如虹橋商務區建設、世博園和前灘開發、浦江開發、迪士尼、自貿區、臨港建設 等;重大政策和任務如房地產調控,土地財政、政府債務管理和基礎設施建設,基層組織建設,生態環境建設,城鄉一體化推進等。如何增強上海發展的韌性,也是 “十三五”規劃必須關注的問題。

      圍繞一張藍圖想新招

      上?!笆濉钡囊巹澗幹?,更加注重以調整存量資源方式來實現未來經濟增長與社會發展目標。

      上?!笆濉币巹澮怀鰬鹇阅繕藢?。對照四個中心建設藍圖,站在現在位置上,剩下五到六年時間如何補短板,要有哪些舉措,必須弄清楚。上 海的改革任務必須按時完成,“十三五”規劃中每年要列單子、分解任務。幾任總書記對上海提出了高要求,要上海做好科學發展的先行者和排頭兵。浦東綜合配套 改革是一個載體,除了這塊其他領域如何當好排頭兵?除了完成四個中心和社會主義國際化大都市建設外,如何以自貿區建設為抓手,推進行政管理體制改革,建設 與世界接軌的國際化、法制化營商環境,形成可復制、可推廣,也是上?!笆濉逼陂g承擔的國家戰略任務?如何落實習總書記在上海調研講話精神,積極參加絲 綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設,積極參加長江經濟帶建設,發揮龍頭作用,引領長三角世界級城市群建設等,以及如何向具有全球影響力的科技創新中心進軍, 都是“十三五”規劃期間的國家戰略任務。

      目前市發改委正在牽頭推進“十三五”規劃編制,規劃土地資源局正在牽頭制定2020-2040年間上海城市規劃,市政府發展研究中心等多家單 位正在牽頭制定上海2050發展規劃,其他部門還在制定和落地上海主體功能區規劃、新一輪環保三年行動計劃、城鄉一體化規劃等規劃,這些規劃具有內在的緊密聯系,“十三五”規劃必須做到與其他發展規劃的協調與融合。在區縣層面,積極推進多規合一試點,“一張藍圖干到底”。

      市級層面規劃的編制要關注新問題,研究解決問題的新辦法。上?!笆濉钡囊巹澗幹?,更加注重以調整存量資源方式來實現未來經濟增長與社會發 展目標。要對照東京、紐約、巴黎、倫敦等世界上現代國際化大都市、世界城市群中心城市的功能定位來謀劃發展。對接四個中心建設、與絲綢之路經濟帶和海上絲 綢之路建設、推動長江經濟帶建設來謀劃發展。對照信息化和電子商務、移動支付、互聯網金融、文化創意等產業發展新趨勢及其對傳統商業模式、商業地產的影響 影響來謀劃發展。

      中心城區要關注長三角高鐵網絡建設、虹橋商務中心、中國展覽中心建設、自貿區建設對本區發展帶來的機遇與挑戰。要研究中心城區如何發揮在四個 中心建設中的作用。要加強對高端服務業發展、健康養老服務業發展以及網絡教育、國際教育等教育發展新方向的研究。研究上海國際旅游度假區、浦江開發、世博 后續開發、前灘開發、徐匯濱江文化創意產業發展的互動。浦東、黃浦、靜安等中心城區應參照倫敦金融城、東京銀座、紐約第五大道等國際街區的管理模式,借鑒 上海新天地的運營經驗,探索社會參與的街區治理模式,率先改變原來單一的政府管理主體,在陸家嘴、南京西路、外灘、大虹橋等地區嘗試區域管理模式的創新, 吸引國際知名企業、行業商會和機構參與城區管理,實現政、企、社共治。進行綜合執法改革,整合食品安全、檢疫檢驗、城市管理等部門力量,部分權力移交給聯合執法部門,進一步提高執法效能和管理水平。加強人口綜合調控,積極應對低齡人口快速增加、老齡化趨勢加劇、外來常住人口膨脹的人口變化趨勢。加強現代人 居環境建設,持續改善民生保障,建立健全發展成果共享機制,促進更高水平、更高質量的就業。郊區縣應加快新城建設早出形象、早出功能,在強化生態建設的同 時提升公共服務能力,在加快城鎮體系建設、健康推進城市化水平的同時,加快農業規?;?、生態化、現代化步伐,提高農民收入,提升城鄉一體化水平。這些都是 “十三五”規劃必須關注和著力應對的新問題。

      提高規劃實施評估效率

      現有的兩年半一次的中期評估模式要轉變到對主要目標和任務指標的年度跟蹤落實。

      面對深刻變化的世情國情,面對全面深化改革的歷史重任,規劃編制工作必須與時俱進,要在編制內容、體例、方法、形式等方面進行創新。體例上要 簡潔、重點突出,形式上要利用通俗易懂的語言、形式編制規劃,加大圖表、模型等直觀表現形式的分量。方法上,“十三五”規劃提出的約束性指標主要是指應該 由政府發揮力量去完成的,比如說環境保護、資源節約、政府的公共服務,這些都是政府通過公共資源配置可以做的,甚至包括制定科學合理的政策來做到的。

      要重視利益相關者參與,要研究編制規劃的新辦法,使規劃編制過程真正成為匯聚民智、體現民意的過程。開門編規劃,聽取民意,集中民智。

      形式上要多規合一,過去基層規劃過多、過濫的情況比較突出,規劃之間不銜接、不協調甚至相互矛盾的情況也比較突出?!笆濉币巹潓⒗^續推進 市、縣規劃體制改革,探索多規合一,避免造成大量資源浪費。要將經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃、人口發展規劃等融合起來, 從而真正實現新型城鎮化規劃的多規合一、項目銜接、程序銜接。

      要提高規劃實施評估效率。盡管中期評估在發現問題后可以進行糾偏,但這往往滯后于實際,無法把問題解決在初始階段,若不依法把年度的、即時的 檢測與中期評估結合起來,建立完整系統的評價指標體系,中期評估的效果也會打折扣?,F有的兩年半一次的中期評估模式要轉變到對主要目標和任務指標的年度跟 蹤落實。


      規劃最后形成的結果并不是最重要的,程序的合理性對規劃而言是最重要的。為使規劃編制行為納入法制框架,減少規劃編制工作的隨意性,最近國家 發改委剛剛完成了發展規劃法的研究起草工作,目前正在提交國務院法制辦廣泛征求意見。如果國家通過相關法律規定,上?!笆濉币巹澗幹凭蜁兊酶佑蟹?可依。屆時,規劃編制的程序會更加合理,公眾參與、相互銜接協調、前期研究等工作將更加扎實深入,規劃編制的結果肯定也是最好的。

      (作者系上海市人民政府發展研究中心發展處正處級調研員朱詠)
      ?本文來源:東方早報

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