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    行政許可與行政審批的區別(轉)

    admin8年前城市規劃論文1291


    行政許可與行政審批的區別?
    2006年7月11日中國醫藥報??






    ?? 一、行政許可的概念及特征

    ?? 行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,準予其從事特定活動的行為。

    它具有以下特點:

    ?? 第一,行政許可是行政機關對經濟和社會事務的管理行為,不包括對民事權利、民事關系的確認。例如,植物新品種權的授予,組織機構代碼、商品條碼的注冊,產 權登記,機動車登記,婚姻登記,戶籍登記,抵押登記等不是行政許可;而城市規劃管理中選址意見書的批準,土地管理中對國有土地使用權出讓的批準是行政許 可。
    ?? 第二,行政許可是行政機關的外部行政管理行為。但外交部門對地方政府外事辦公室護照簽證自辦權等的審批不是行政許可,因為它不是外部行政管理行為。
    ?? 第三,行政許可是行政機關對公民、法人或者其他組織的申請經審查后決定其可以從事有關活動的行為。例如,某人要申請開辦零售藥店,其將有關申請材料提交至 當地藥品監管部門,藥品監管部門再根據《行政許可法》等法律法規的相關規定,經審查后做出其是否可以從事零售藥品經營活動的決定。由此便可知,行政機關采 用檢驗、檢測等手段對市場產品的日常監管不是行政許可。

    ?? 二、可以設定行政許可的事項

    ? 根據《行政許可法》的規定,可以設定行政許可的事項有以下六個方面:
    ?? 1.直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動,需要按照法定條件予以批準的事項;
    ?? 2.有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等,需要賦予特定權利的事項;
    ?? 3.提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業,需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項;
    ?? 4.直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品,需要按照技術標準、技術規范,通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項;
    ?? 5.企業或者其他組織的設立等,需要確定主體資格的事項;
    ?? 6.法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。
    ?? 同時,該法又規定,上述所列六種事項,通過下列方式能夠予以規范的,可以不設行政許可:
    ?? 1.公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;
    ?? 2.市場競爭機制能夠有效調節的;
    ?? 3.行業組織或者中介機構能夠自律管理的;
    ?? 4.行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。
    ?? 三、行政許可的設定權限

    ?《行政許可法》規定,行政許可的設定權限有:法律、行政法規可以設定行政許可,國務院可以采用發布命令的方式設定行政許可,地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定其權限范圍內的行政許可。除此之外,其他規范性文件一律不得設定行政許可。
    ?? 四、行政審批的概念及特征

    ?? 行政審批是指有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審查批準。以下事項為典型的行政審批:

    ??第一、有關行政機關對其他機關人事、財務、外事等事項的審批。每一個行政機關通常都承擔特定的社會管理職能,屬于管 理者;但同時它們也是被管理者,國家對行政機關的人、財、物等實行集中統一管理,由指定的行政機關負責審批、劃撥和監督等項工作,以保障國家財政資金運轉 的效率、人事任用的公正,促進行政機關的協調運轉。例如,每個部門都有自己的部門預算,這些預算是本級財政預算的組成部分,這些預算只有經財政部門批復之 后,才可以執行。財政、外事部門對這些事項的審批,雖然符合行政許可的定義要求,但它行使的不是一種社會管理職能,其對象是特定的行政機關,而不是非特定 的公民、法人或者組織。
    ?? 第二、上級行政機關基于行政隸屬關系對下級行政機關有關請示報告事項的審批。這種審查批準,是一種內部行政法律關系,是行政機關內部上下級領導關系的一種體現,不同于作為外部行政法律關系的行政許可。
    ?? 第三、行政機關對直屬事業單位有關事項的審批。我國的法人組織中有企業、事業單位和國家機關。其中事業單位不同于企業法人,是為發展特定的事業而設立的法 人組織,通常不以營利為目的,致力于發展社會公共事業。如學校、醫院、科研單位和文藝團體等。這種審批權來源于國家出資,來源于資金劃撥,不同于行政機關 對一般性社會事務的管理。
    ? ?五、行政許可與行政審批的區別

    ?? 行政許可與行政審批的區別主要體現在以下幾個方面:
    ?? 第一、行政許可是一種行政法學上的概念,一般更多的是在法律意義上使用;行政審批是一種行政管理學上的概念,更多的是在行政管理意義上使用。
    ?? 第二、行政許可是一種外部行政行為,它不包括有關行政機關,或者直接管理的人事、財務、外事事項的審批;而行政審批則主要是內部行政行為,包括上述審批。
    ?? 第三、二者的救濟途徑有所不同。行政許可是一種具體行政行為,行政相對人如果認為該行政許可侵害了自己的利益,可以以行政復議或者行政訴訟的方式救濟;而對行政審批不服通常不能提出行政復議和行政訴訟。

    鄭州大學法



    行政審批與行政許可?
    西安市人民政府西安市人民政府公報2004年9期??






     當前,在學習貫徹《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱行政許可法)中,不少同志以提請全國人大常委會審議的行政許可法草案說明中解釋的行政許可“就是通常所說的行政審批”為由,認為行政審批就是行政許可,把行政審批與行政許可完全等同起來,這種認識是不對的。
    ?? 行政審批與行政許可,都是一種具體行政行為,它們之間有著十分密切的聯系,但兩者并不完全等同。請看《法學詞典》的解釋:行政審批行為,指國家行政機關審 核并決定是否批準相對一方某種要求的行政活動。如上級國家行政機關對于下級國家行政機關請示報告的審批行為等。行政許可行為,指國家行政機關對不特定的一 般人依法負有不作為義務的事項,在特定條件下,對特定對象解除禁令,允許他作為的行政活動。行政許可法對行政許可的立法界定是“指行政機關根據公民、法人 或者其他組織的申請,經依法審查,準予其從事特定活動的行為?!庇纱丝梢?,行政審批是按審批主體所作的界定,即由行政機關做出的審批行為,面比較寬。而行 政許可的主體是行政機關,對象是公民、法人或者其他組織,內容是準予申請人從事特定活動。因此,行政審批和行政許可不是一種等同關系,而是一種包容與被包 容的關系。那種行政許可“就是通常所說的行政審批”,應理解為便于認識行政許可現象所作的一種通俗解釋。
    ?? 現實中對行政許可的認識有兩種傾向:一種是認為把行政許可的概念解釋得大一些好,這樣行政許可法的適用范圍就廣一些,就能夠規范和解決一些問題;另一種是 認為把行政許可的概念解釋得小一些好,可以把本部門的審批事項排除在外,不受行政許可法的規范和調整。這兩種傾向都不利于正確發揮行政許可法的規范和調整 作用。如果把行政審批行為與行政許可等同起來,實際上執行不了。在行政管理中,如何劃分許可和非許可審批項目,很有必要搞清楚這個問題。根據行政許可法有 關行政許可的定義和特征,立足于對現行審批制度的規范管理、平穩過渡,對行政審批項目區別“許可”和“非許可”兩類管理,是符合行政管理實際的。對許可類 審批項目嚴格按照行政許可法的規定實施;對非許可類審批項目暫不受行政許可法的規范和約束。
    ?? 根據行政許可法對行政許可的立法界定,行政許可有以下特征:一是行政許可是依申請的行政行為。行政相對人提出申請,是頒發行政許可的前提條件;二是行政許 可是一種經依法審查的行政行為。行政許可并不是一經申請即可取得,而要經過行政機關的依法審查,審查的結果是頒發或者不頒發行政許可;三是行政許可是一種 外部管理型行政行為。行政許可法律關系的主體是對外行使行政管理職權的行政機關和受行政機關管理權限約束的相對人,即公民、法人或者其他組織;四是行政許 可是一種授益性行政行為。行政許可是賦予行政相對人某種權利和資格,是一種準予當事人從事某種活動,使其取得利益的行為,因此是授益性行為;五是行政許可 是一種要式行政行為。行政許可除了要遵循法定程序外,還應以正規的文書、格式、日期、印章等形式予以批準。行政機關作出準予行政許可的決定,需要頒發行政 許可證件的,應當向申請人頒發加蓋印章的許可證、執照或其他許可證書。由于行政許可現象十分復雜,有關行政許可的理論和認識還在發展完善之中,實踐中對某 一行政行為是否屬于行政許可,還需要對行政許可行為相近或相似的行為予以識別和鑒別。
    ?? 行政許可法第3條第2款規定:“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批,不適用本法?!备鶕@一規定,內部行 政審批行為不屬于行政許可。在實踐中,內部行政審批包括兩個方面:一是在政府內部,有關行政機關對其他機關(包括行政機關、國家權力機關、司法機關以及政 黨、團體等組織)人事、財務、外事等事項的審批。人事、財政、外事工作等主管部門對其他機關的人事、財務和外事事項的審批,雖然也符合行政許可的一些特 點,但他行使的不是社會管理職能,其對象是特定的國家機關,而不是非特定的公民、法人或者組織。因此,這種審批不屬于行政許可。二是在行政機關內部,上級 行政機關基于行政隸屬關系對下級行政機關或者直屬事業單位有關事項的審批。在日常行政管理工作中,我國各級行政機關經常受理下級行政機關對工作中一些重要 計劃、規劃、決策以及貫徹執行國家法律、法規和國家方針政策中有關請示報告事項的審批,作為有隸屬關系的上級國家機關要予以審查批準。另外,我國的行政部 門有不少還直接管理著一些國家出資興辦的事業單位,也少不了要對這些事業單位的各種事項進行審批。但這種審批是一種內部行政法律關系,是基于行政機關對這 些事業單位的直接隸屬關系,是行政機關內部上下級領導關系的一種體現,不同于作為外部行政法律關系的行政許可。同時,行政機關對下屬事業單位在管理中的有 關事項的審批,其審批權來源于國家出資,也不同于行政機關對一般性社會事務的管理。因此,這些審批不屬于行政許可,不適用行政許可法。但在上級對下級報批 事項的審批中,也有一些是下級行政機關受理的公民、法人或者其他組織的申請,按照管理權限,經同級行政機關審查提出意見后,報上級行政機關審查批準,這種 審批屬于行政許可決定程序中的一個環節,適用于行政許可法。
    ?? 弄清了什么是行政審批和行政許可,就不會把本不具有行政許可性質和特點的審批項目納入行政許可法的調整范圍。如國家稅務總局在貫徹實施行政許可法的準備工 作中,全面清理了稅務行政審批項目,經國務院最終確認,在保留的54項稅務行政審批項目中,其中行政許可項目6項,非許可審批項目48項。對于非許可類的 行政審批項目暫不受行政許可法的約束。這樣確定,有利于正確發揮行政許可法的規范和調整作用,增強行政許可法的執行效果,樹立行政許可法的法律權威。




    淺談稅務非行政許可審批制度
    中顧網?






    2004年《行政許可法》頒布實施之后,在稅務行政執法中出現了稅務行政許可和非行政許可審批兩種概念,部分同志對這兩種概念的認識存在一定的誤區和 分歧。筆者在研究我國行政審批制度改革進程的基礎上,結合自身工作實踐就上述兩種概念的關系及如何正確規定、實施非許可審批做如下探討,僅供大家參考。

    一、行政審批制度改革和《行政許可法》出臺的背景

    1994年我國確定了依法治國的基本方略,1999年將依法治國寫進了憲法,建設社會主義法治國家成為基本目標和原則,從此法治從原來的手段、工具變 成了治國的基本原則和方略。依法治國的核心是轉變政府職能、依法行政,而行政審批是行政機關最重要的職能,因此對現行審批制度進行改革成為必然。2000 年,國務院行政審批改革辦公室(以下簡稱國審辦)開始運作。2001年,國審辦總結了現行審批制度的六大弊端:一是審批范圍不清;二是審批設定權不明確; 三是審批環節多、周期長;四是重審批輕監管,或說只審批不監管;五是審批權尋租收費,或者說搞貪污腐敗;六是只有權利沒有責任,出了事不負責任。因為存在 這六大弊端,就必須痛下決心進行改革。

    判斷審批制度改革的方向和道路是否正確,主要取決于兩個方面,一是通過改革,改變現在管理方式落后的行政機關;二是通過改革機構,使政府走向發展比較 規范的正確道路。2004年3月,國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》,明確提出來今后十年法治建設的基本目標是“推進依法行政,建立法治政府”。 法治政府的涵義主要有六點:一是有限政府;二是透明政府;三是高效政府;四是誠信政府;五是責任政府;六是政府的運作應該是由規則來導向??偨Y過去審批制 度的種種弊端,展望政府的未來發展方向,可以發現《行政許可法》的重要意義正是在于同時滿足了這兩者的要求。2001至2003年,共進行了三輪改革。在 2001和2002年的兩輪行政審批改革中,審批項目邊改邊增,為避免反彈,鞏固改革成果,就必須用法律來作為保障,在這樣的背景下,2004年《行政許 可法》正式頒布實施。

    二、行政許可的概念

    要明確行政許可的概念,首先要明確權利產生的渠道。法學界認為主要有三種渠道:一是與生俱來的,如生存權;二是法律賦予的,特別是憲法,如選舉權和被 選舉權;三是在民事交往中設定的,如商品交易產生的民事權利。上述三種渠道,沒有一種表明權利是行政機關賦予的,也就是說行政許可不是政府機關賦予行政管 理相對人權利的手段,而是保障相對人的權利能得到正常行使和享有所必備的一種管理關系。政府在行使行政許可權力的過程中,其目的是保障公民、法人、其他組 織能夠正常、充分的行使權利,不受不當的限制。這是正確理解行政許可法立法原則的一個基礎性認識。

    基于對權利取得的反思和對行政許可認識的進一步加深,《行政許可法》對行政許可的概念定義為:行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審 查,準予其從事特定活動的行為。行政許可的特征概括為四點:一是外部性。行政許可是行政機關針對相對人的外部管理行為。二是管理性,行政許可是行政機關和 相對人之間的管理行為。三是依申請,在許可過程中,行政機關一直處于被動的地位,不能主動的賦予相對人以行政許可。四是行政許可是行政機關準予公民、法 人、其他組織從事特定活動的行為。對于特定活動,理論界現行比較一致的觀點是從以下三個方面來認識:一是特定活動的主體是行政管理相對人;二是特定活動不 是一次性的行為,而是一系列的活動;三是特定活動本身屬于行政管理相對人的自由和權利,是行政管理相對人能夠完全由自己控制的活動,不需要行政機關的協 助。

    三、行政審批與行政許可的關系

    在行政審批制度的改革過程中,行政許可與行政審批的概念變化經歷了一個前后轉換的變化過程。2001年以前,對行政許可的概念包括行政審批、登記、核 準、認可等,審批只是許可的一種。2001年進行行政審批制度改革時,明確了行政審批就是行政許可。2003年8月,國務院開展貫徹《行政許可法》的準備 工作時,發現有一些行政審批項目按照行政許可的定義在法學理論上不能納入行政許可范圍,得出的結論是行政審批的概念比行政許可的概念大,在行政審批中不僅 包含行政許可,而且包括非許可性審批項目。在此種情況下,國審辦創造了一個新概念:非許可性審批。在清理行政許可項目時,所有的清理工作以行政審批項目為 基礎進行,在其中挑選出行政許可項目、非行政許可審批項目和應取消的項目。目前,我們的實務操作中就分成這兩類,一類是行政許可審批,另一類是非行政許可 審批。

     四、稅務行政許可與非行政許可審批

    明確了行政許可的概念、特征以及行政許可與非行政許可審批的區別后,我們審視一下現行的稅務行政審批項目,探討一下為什么絕大多數稅務行政審批項目不屬于稅務行政許可。

    大體上,稅務行政審批項目共分為四類:第一類是稅款征繳,包括延期繳納、延期申報、核定征收等;第二類是減免稅,這是我們最大的審批項目;第三類是退稅;第四類是征管方式與發票管理。

    按照行政許可的定義,盡管大部分稅務審批事項都具有外部性、管理性和依申請的特征,但在審批之前并不是可以由相對人自主控制的活動,不符合行政許可關 于特定活動的特征,因此大都排除在行政許可范圍之外而成為非許可性審批。例如一般納稅人資格認定,在認定之后,可以抵扣進項稅,能夠開具增值稅專用發票 等,但如果沒有一般納稅人資格認定制度,這些行為仍然不能進行,因為抵扣進項稅款,開具發票等行為仍然要跟稅務機關發生必然的聯系,需要稅務機關的協助。 再如減免稅,不屬于行政許可的原因主要有三點:首先其活動主體是行政管理相對人與稅務機關雙方。根據西方財政學理論,減免稅還有一種稱謂叫“稅式支出”, 其本質相當于財政撥款,是國家對符合政策規定的納稅人進行的一種財政支出,而財政支出是政府從國庫中將支出款項撥付給管理相對人,而不是相對人自己從國庫 拿錢,因此其主體是政府與行政管理相對人雙方而不單是相對人自己;其次減免稅不是一系列的活動,而是一次性的行為;再次減免稅不是行政管理相對人能夠完全 由自己控制的活動,假如沒有稅務機關的審批,不可能由相對人自主決定任何減免稅事項。

    通過對全部稅務行政審批項目的清理,經國務院歷次發布,目前稅務系統共有以下4項為行政許可項目:一是指定企業印制發票,增值稅專用發票的印制由國家 稅務總局指定,普通發票的印制由省級稅務機關指定,與地市以下稅務機關無關;二是印花稅票代售許可,為地稅系統許可項目;三是對發票使用和管理的審批,包 括兩個子項,臨時經營申請使用經營地發票的許可和印制有本單位名稱發票的許可;四是增值稅防偽稅控最高開票限額的審批。對于非行政許可審批項目,由于尚未 得到上級文件明確,筆者根據《國務院關于第四批取消和調整行政審批項目的決定》(國發2007[33]號),結合新《企業所得稅法》的相關規定,對國家稅 務總局2004年下發的《稅務行政許可與非行政許可審批項目表》進行比對和刪定,目前稅務系統共有33項非行政許可審批項目,其中總局直接審批和地稅系統 負責審批的項目共有9項,涉及省以下國稅機關的審批項目共有24項(見附表)。

     五、正確規定、實施非行政許可審批

    (一)正確規定非許可審批。這里之所以提到“規定”非許可審批而非“設定”,主要是由于設定權與規定權是兩種截然不同的概念:設定是對新的權利與義務 關系的創設,本身沒有上位法的依據,具有創設性。規定是在法定權力范圍內,對上位法的實施性和執行性做出的具體規定。對省以下稅務機關而言,對審批或許可 在法理上沒有任何的設定權,而只有規定權,其主要表現就是制定稅收規范性文件。筆者認為,省以下稅務機關制定稅收規范性文件應符合以下四個原則:一是制定 稅收規范性文件的主體應符合法定要求。省以下制定稅收規范性文件的主體包括:省級、市級和縣(區)級稅務機關。各級稅務機關的內設機構和稅務分局(所)無 權制定稅收規范性文件;二是制定稅收規范性文件必須以稅收法律、稅收行政法規和稅務部門規章為依據,在稅收法律、稅收行政法規、稅務部門規章的明確授權范 圍幅度之內或者應符合稅收法律、稅收行政法規、稅務部門規章的立法原則和本意;三是制定的稅收規范性文件,其執行時間應與所依據的上位法相符;四是制定稅 收規范性文件必須遵循法定程序和合法性、合理性、必要性原則。

    (二)正確實施非行政許可審批。對于稅務行政許可的實施,《行政許可法》和總局、省局有關文件都作了明確,而對非許可性審批的實施暫時還沒有專門的規 定,而是散見于個別單行的文件之中。因此,部分稅務機關和稅務干部對非行政許可審批事項的受理、審批、時限以及對納稅人公示等方面重視程度不高,加之對稅 務行政審批的認識不到位,認為是稅務機關的特殊權力,導致違法審批、不按規定程序和時限審批的現象時有發生,甚至發生權錢交易、索賄受賄等違法亂紀案件, 大大提高了發生稅收執法風險的系數。隨著國家法律法規的日趨完善,非行政許可審批的相關規定也必將隨之更加嚴密和規范。而在現階段,筆者認為各級稅務機關 在實施非許可審批時,應本著建設服務型政府和維護民生的原則,合理行政,公正執法,除國家有特殊規定的外,其受理、審查、決定等各環節都要比照行政許可的 有關規定執行,同時把嚴格落實現有審批制度與建立健全行之有效的監管、內控制度相結合,擴大集體審批的權限和范圍,加強對審批權限的監督制約,最大限度避 免因個人和部門審批的局限性帶來的隱患,維護納稅人的合法權益。各級稅務機關的工作人員在實施非行政許可審批的過程中,不應抱著懷疑和敵視的態度審視申請 人,隨意曲解審批條款,變相增加審批難度,甚至以權謀私、以稅謀私,應進一步轉變觀念,以全心全意為人民服務的精神,設身處地的為納稅人著想,為納稅人提 供全面高效優質的稅務服務。



    涉及市局的稅務行政許可和非許可審批項目目錄

    (根據國發[2007]33號整理)

     一、行政許可項目目錄

    序號項目名稱法律依據實施機關

    1指定企業印制發票法律?!抖愂照鞴芊ā?1992年9月4日七屆全國人大常委會第27次會議通過,2001年4月28日九屆全國人大常委會第21次 會議修訂)第22條規定:“增值稅專用發票由國務院稅務主管部門指定的企業印制;其他發票,按照國務院稅務主管部門的規定,分別由省、自治區、直轄市國家 稅務局、地方稅務局指定企業印制。未經前款規定的稅務機關指定,不得印制發票?!痹鲋刀悓S冒l票由國家稅務總局指定;

    其他發票由省級稅務局指定。

    2對發票使用和管理的審批1.申請使用經營地發票?!吨腥A人民共和國發票管理辦法》第三章第十八條“臨時到本省、自治區、直轄市以外從事經營活動的單 位和個人,應當憑所在地稅務機關的證明,向經營地稅務機關申請領購經營地的發票。臨時在本省、自治區、直轄市以內跨市、縣從事經營活動領購發票的辦法,由 省、自治區、直轄市稅務機關規定?!彼诘貐^、縣稅務機關,直屬分局主管稅務機關。

    2.印制有本單位名稱的發票。部門規章?!栋l票管理辦法實施細則》(國稅發[1993]157號)第7條規定:有固定生產經營場所、財務和發票管理制 度健全、發票使用量較大的單位,可以申請印制印有本單位名稱的發票;如統一發票式樣不能滿足業務需要,也可以自行設計本單位的發票式樣,但均需要報縣級以 上稅務機關批準,其中增值稅專用發票由國家稅務總局另定。所在地區、縣稅務機關,直屬分局主管稅務機關。

    3對增值稅防偽稅控系統最高開票限額的審批部門文件?!秶叶悇湛偩株P于加強防偽稅控開票系統最高開票限額管理的通知》(國稅發明電[2001]57 號)規定:為充分發揮金稅工程在稅收征管方面的作用,嚴格防偽稅控系統開票限額的審批管理,使用百萬元版發票的,須省級稅務機關批準;使用十萬元版專用發 票的,須地市級稅務機關審批。2007年9月1日起,全部由縣區級稅務機關審批(國稅函〔2007〕918號)

    4印花稅票代售許可部門規章?!吨腥A人民共和國印花稅暫行條例施行細則》(1988年9月29日財稅[1988]255號)第32條:凡代售印花稅票 者,應先向當地稅務機關提出代售申請,必要時需提供保證人。稅務機關調查核準后,應與代售戶簽訂代售合同,發給代售許可證。當地稅務機關

    二、非許可審批項目目錄

    (刪總局直接審批與地稅系統權限審批后的項目)

    序號項 目 名 稱 設 定 依 據

    1對納稅人延期繳納稅款的審批法律?!吨腥A人民共和國稅收征收管理法》(1992年9月4日七屆全國人大常委會第27次會議通過,2001年4月28 日九屆全國人大常委會第21次會議修訂)第31條規定:納稅人、扣繳義務人按照法律、行政法規的規定確定的期限,繳納或者解繳稅款。納稅人因有特殊困難, 不能按期限繳納稅款的,經省、自治區、直轄市國家稅務局、地方稅務局批準,可以延期繳納稅款,但最長不得超過三個月。

    2對辦理稅務登記(開業、變更和注銷、驗證和換證、停業和復業、外出經營報驗)的核準法律?!吨腥A人民共和國稅收征收管理法》(1992年9月4日七 屆全國人大常委會第27次會議通過,2001年4月28日九屆全國人大常委會第21次會議修訂)第十五條:企業、企業在外地設立的分支機構和從事生產、經 營的事業單位自領取營業執照之日起三十日內,持有關證件,向稅務機關申報辦理稅務登記。稅務機關應當自收到申報之日起三十日內審核并發給稅務登記證件。本 條第一款規定以外的納稅人辦理稅務登記和扣繳義務人辦理扣繳稅款登記的范圍和辦法,由國務院規定。第十六條:從事生產經營的納稅人,稅務登記內容發生變化 的,自工商行政管理機關辦理變更登記之日起三十日內或者在向工商行政管理機關申請辦理注銷登記之前,持有關證件向稅務機關申報辦理變更或者注銷稅務登記。

    行政法規?!吨腥A人民共和國稅收征收管理法實施細則》(2002年9月7日國務院令第362號發布)第十二條從事生產、經營的納稅人......。前 款規定以外的納稅人,除國家機關和個人外,應當自納稅義務發生之日起30日內,持有關證件向所在地的主管稅務機關申報辦理稅務登記。個人所得稅的納稅人辦 理稅務登記的辦法由國務院另行規定。

    第十八條除按照規定不需要發給稅務登記證件的外,納稅人辦理下列事項時,必須持稅務登記證件:(一)開立銀行帳戶;(二)申請減稅、免稅、退稅; (三)申請辦理延期申報、延期繳納稅款;(四)領購發票;(五)申請開具外出經營活動稅收管理證明;(六)辦理停業、歇業;(七)其他有關稅務事項。

    第十九條稅務機關對稅務登記證件實行定期驗證和換證制度。納稅人應當在規定的期限內持有關證件到主管稅務機關辦理驗證或者換證手續。

    第二十一條從事生產、經營的納稅人到外縣(市)臨時從事生產、經營活動的,應當持稅務登記證副本和所在地稅務機關填開的外出經營活動稅收管理證明,向營業地稅務機關報驗登記,接受稅務管理。

    3對納稅人延期申報的核準法律?!吨腥A人民共和國稅收征收管理法》(1992年9月4日七屆全國人大常委會第27次會議通過,2001年4月28日九 屆全國人大常委會第21次會議修訂)第27條規定:納稅人、扣繳義務人不能按期辦理納稅申報或者報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表的,經稅務機關核準,可 以延期申報。

    4對企業匯總繳納增值稅的審批行政法規?!吨腥A人民共和國增值稅暫行條例》(1993年12月13日國務院令第134號發布)第22條規定:總機構和分支機構不在同一縣(市),需由總機構匯總繳納的,需國家稅務總局及其授權稅務機關批準。

    5對辦理扣繳稅款登記的核準行政法規?!吨腥A人民共和國稅收征收管理法實施細則》(2002年9月7日國務院令第362號發布)第13條:“扣繳義務 人應當自扣繳義務發生之日起30日內,向所在地的主管稅務機關申報辦理扣繳稅款登記,領取扣繳稅款登記證件;稅務機關對已辦理稅務登記的扣繳義務人,可以 只在其稅務登記證件上登記扣繳稅款事項,不再發給扣繳稅款登記證件?!?br>
    6對納稅申報方式的核準行政法規?!吨腥A人民共和國稅收征收管理法實施細則》(2002年9月7日國務院令第362號發布)第30條規定:稅務機關應 當建立、健全納稅人自行申報納稅制度。經稅務機關批準,納稅人、扣繳義務人可以采取郵寄、數據電文方式辦理納稅申報或者報送代扣代繳、代收代繳稅款報告 表?!?br>
    7對納稅人變更納稅定額的核準行政法規?!抖愂照鞴芊▽嵤┘殑t》(2002年9月7日國務院令第362號發布)第四十七條第三款規定:“納稅人對稅務機關采取本條規定的方法核定的應納稅額有異議的,應當提供相關證據,經稅務機關認定后,調整應納稅額?!?br>
    8對吸納下崗失業人員達到規定條件的服務型、商貿企業減免稅的審批黨中央文件?!吨泄仓醒?、國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》(中 發[2002]12號)第8、9條規定:對吸納下崗失業人員達到規定條件的服務型、商貿企業,經勞動保障部門認定,稅務機關審核,給予減免稅收優惠;對主 輔分離輔業轉制的經濟實體,經有關部門認定,稅務機關審核,給予免征企業所得稅的優惠。

    部門文件?!秶叶悇湛偩?、勞動和社會保障部關于促進下崗失業人員再就業稅收政策具體實施意見的通知》(國稅發[2002]160號)第6條“對下崗 失業人員從事個體經營的審核程序:下崗失業人員從事個體經營的,領取稅務登記證后,可持下列材料向其當地主管稅務機關申請減免稅”。(根據《財政部國家稅 務總局關于下崗失業人員再就業有關稅收政策問題的通知》財稅[2005]186號,政策審批時間截止到2008年底)

    9對增值稅一般納稅人資格認定的審批部門規章?!对鲋刀愐话慵{稅人申請認定辦法》(國稅發[1994]059號)規定:增值稅一般納稅人資格和即征即退,均需經稅務機關審批或審核。(縣以上)

    10對企業匯總繳納消費稅的審批部門規章?!吨腥A人民共和國消費稅暫行條例實施細則》([93]財法字第038號)第二十五條?!凹{稅人總機構與分支 機構不在同一縣(市)的,應在生產應稅消費品的分支機構所在地繳納消費稅。但經國家稅務總局及所屬稅務分局批準,納稅人分支機構應納消費稅稅款也可由總機 構匯總向總機構所在地主管稅務機關繳納?!?br>
    11對企業技術開發費集中提取的審批部門規章。國家稅務總局《企業技術開發費稅前扣除管理辦法》(國稅發[1999]49號)第四條規定:納稅人要及 時向所在地主管稅務機關提出……申請,所在地主管稅務機關審核無誤后層報省級稅務機關審核確認;集團公司及所屬企業在同一省的,集中提取技術開發費,由總 部所在地省級稅務機關審批;跨地區的,由國家稅務總局審批或授權省級稅務機關審批。

    12外方以優惠利率貸款給我方取得利息免征預提所得稅的審批部門規章?!秶叶悇湛偩株P于外國企業減征免征預提所得稅管理程序的通知》(國稅發 [1993]050號)第二條第三款和《財政部關于我國公司企業購進設備或租賃設備由對方提供貸款的利息征免所得稅問題的通知》((84)財稅字第61 號)規定:外國銀行按優惠利率貸給國家銀行的利息,以及我國公司、企業、事業單位購進技術、設備、商品,由外國銀行提供賣方信貸,我方按不高于對方國家賣 方信貸利率支付的延期付款利息,以及對于我國企業購進設備或以租賃貿易方式租賃設備,我方延期付款的利息和租賃費中所包含利息,如果貸款利率低,經申請, 所在地稅務機關批準,可以免征所得稅。

    13出口貨物免抵退稅審批部門規章:《國家稅務總局關于印發<出口貨物退(免)稅管理辦法>的通知》(國稅發〔1994〕031號)第1 條規定:有出口經營權的企業出口和代理出口的貨物,除另有規定外,可在貨物報關出口并在財務上做銷售后,憑有關憑證按月報送稅務機關批準退還或免征增值稅 和消費稅。

    14外國政府和國際組織無償援助項目在華采購物資免稅審批部門文件?!敦斦?、國家稅務總局、外經貿部關于外國政府和國際組織無償援助項目在華采購物 資免征增值稅問題的通知》(財稅[2002]2號)附件《外國政府和國際組織無償援助項目在華采購物資免征增值稅的暫行辦法》第5條。第5條:“國家稅務 總局接到購貨方和項目單位的免稅采購申請和對外貿易經濟合作部出具的證明材料后,通過供貨方所在地主管稅務部門對免稅申請所購貨物的有關情況進行核實。如 主管稅務部門出具的證明材料與對外貿易經濟合作部出具的證明材料的相關內容相一致,國家稅務總局向供貨方所在地主管稅務機關下發供貨方銷售有關貨物免征增 值稅的文件,同時抄送財政部、對外貿易經濟合作部和購貨方?!?br>
    15外匯借款項目以稅還貸企業名單與限額審批部門文件?!敦斦?、國家稅務總局關于“十五”期間對1994年12月31日前外匯借款項目繼續實行部分 以稅還貸政策的通知》(財企[2002]368號)第2條?!?一)“十五”期間,外匯借款項目所在企業當年應退稅額在下一年度報經批準后辦 理。......(三)省級財政廳(局)、國家稅務局、專員辦對本轄區上一年度外匯借款項目以稅還貸政策的企業名單和退稅還貸限額審核后,于當年7月底前 聯合上報財政部、國家稅務總局審批。

    16民政福利企業增值稅優惠資格認定及退稅、部門文件?!秶叶悇湛偩帧∶裾俊≈袊鴼埣踩寺摵蠒P于促進殘疾人就業稅收優惠政策征管辦法的通知》(國稅發〔2007〕67號),第一條資格認定。第二條減免稅申請及審批。

    17協定國居民申請享受協定待遇的審批部門文件。根據《財政部稅務總局關于執行協定若干條文解釋的通知》([86]財稅協字第015號)規定:締約對 方國家居民(包括個人和法人)取得來源于我國的有關所得時,應在提交居民身份證明時,填報申請享受協定待遇申請表,“經我國當地稅務機關審查確認后”,才 能享受。

    18外商投資企業在優惠期內因不可抗力提前解散免予補稅的的審批部門文件《財政部國家稅務總局關于對外商投資企業征收所得稅若干政策業務問題的通知》 ((87)財稅外字033號)第八條,享受企業所得稅優惠的企業提前解散應當補繳已減免的企業所得稅,但對因自然災害等不可抗力遭受嚴重損失,無法繼續經 營而宣告解散的,經省自治區直轄市稅務局批準,可免予補稅。

    19新發生出口業務企業退稅的審批部門文件:《國家稅務總局關于出口貨物退(免)稅若于問題的通知》(國稅發[2003]139號)第八條規定:新成 立的內外銷銷售額之和超過500萬元且外銷銷售額占全部銷售額的比例超過50%的生產企業,如12個月內不辦理退稅確有困難的,經省國稅局批準,可實行統 一的按月計算辦理免抵退稅的辦法。

    20對企業財產損失企業所得稅稅前扣除的審批部門規章。依據《企業財產損失所得稅前扣除管理辦法》(國家稅務總局令第13號)第七條規定:企業因下列原因發生的財產損失,須經稅務機關審批才能在申報企業所得稅時扣除:……

    21對企業總機構向下屬企業稅前提取總機構管理費的審批部門規章?!吨腥A人民共和國企業所得稅暫行條例實施細則》(94)財法字第003號第25條規定:納稅人按規定支付給總機構的與生產、經營有關的管理費……,經主管稅務機關審核后,準予扣除。

    22國家銀行和金融機構在境外發行債券所得利息符合優惠利率標準免征所得稅審批《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》(國辦發[2004]62號),實施機關省、自治區、直轄市國家稅務局。

    23對企業所得稅減免稅的審批部門規章《企業所得稅減免稅管理辦法》(國稅發[1997]99號)第4條規定:一、地方級企業的減免稅,由各省、自治 區、直轄市和計劃單列市地方稅務局審批或確定。二、中央級企業的減免稅,屬于納稅人遇有風、火、震等嚴重自然災害及國家確定的老、少、邊、窮地區新辦的企 業,年度減免所得稅額達到或超過100萬元的,由國家稅務總局審批;其余企業的減免稅,由各省、自治區、直轄市或計劃單列市國家稅務局審批或確定。

    24對外國政府等在我國設立代表機構給予免稅待遇的審批部門文件?!秶叶悇湛偩株P于加強外國企業常駐代表機構稅收征管有關問題的通知》(國稅發 [1996]165號)第1條規定:外國政府、民間機關等在我國設立的代表機關,需要免稅的,在提供對方稅務當局的證明后,報總局批準。下放至省、自治 區、直轄市國家稅務局實施。

    由于掌握資料有限,僅供各位同仁參考。


    ??

    論非行政許可審批現狀及其規范必要性
    2011-10-28 杭州市人民政府法制辦公室法規處? 徐揚眉?






    ?? “行政許可”法定概念產生前,實務中更多的是運用“行政審批”概念。隨著行政許可事項的剝離,目前,我國行政管理實踐中仍存在大量的非行政許可審批事項。 原因在于我國政府職能轉變尚未完成,市場經濟體制有待完善,配套制度建設仍然滯后,某些領域中根據《行政許可法》的規定清理出來的行政審批項目不可能在實 踐中馬上取消,出于對行政管理真空的擔心,這些事項以非行政許可審批事項的形式得以繼續存在。由于缺乏制度約束,“非行政許可審批”概念在行政管理實務中 廣為應用且較為混論,甚至有成為包囊除行政許可外多種行政管理行為的大籮筐的趨勢,將部門一般行政管理行為納入其中的情況比比皆是。筆者認為,面對這種非 行政許可審批事項管理現狀,法學理論上應當加強對該概念的研究,法律實務上應當加強清理規范。

    ?? 以杭州市為例,市本級非行政審批事項有477項,認定標準較為寬松,各區、縣(市)非行政許可審批事項由于沒有統一的法律規范,地區之間更是不平衡,存在 設定主體混亂、認定標準不一、數目相差懸殊、名稱使用不規范、缺乏必要監管等問題,有關部門正著手開展統一清理規范的工作。本文試圖從目前現狀中存在的問 題著手對規范非行政許可審批的必要性進行論證。首先從國務院和某些城市的相關規定獲取要素,認為非行政許可審批事項的內涵有待進一步界定,然后結合杭州市 情況對目前實踐中問題較多的兩類非行政許可審批事項進行剖析,對其削弱行政許可法律制度實施效果的現狀進行反思,最后總結得出規范非行政許可審批事項的意 義。

    ?? 一、非行政許可審批事項的內涵有待明確界定

    ?? 2002年、2003年、2004年、2007年、2010年國務院先后五次取消和調整行政審批項目[1],從其中目錄中可以看出來國務院歷來將行政許可 項目和非行政許可審批項目都納入行政審批項目中。從字面上看,“非行政許可審批”是相對“行政許可”而言的,后者在《行政許可法》中有明確定義,指行政機 關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,準予其從事特定活動的行為。而對于前者,該法只在條文中通過“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理 的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批,不適用本法”的規定為其留出了法律空間?!缎姓S可法》出臺之初,國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室 主任李玉賦稱有約500多項審批項目屬于內部行政行為,涉及政府多方面的管理事務。這些項目盡管不在該法的調整范圍之內,但卻是政府實施管理的必要措施和 手段,其中有不少審批事項涉密程度高,政治性和政策性強,關系到國家安全和社會政治穩定。這部分項目擬以非行政許可的審批項目,以內部文件的方式予以保 留。[2]在2004年《行政許可法》施行前后,國務院出臺了《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院令第412號)和《國務院辦 公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》(國辦發[2004]62號),分別對兩類審批項目進行了清理規范。其中后者對不符合行政許可法規定的211 項其他行政審批項目暫予保留,并明確這些項目主要是政府的內部管理事項,不屬于行政許可;隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善,今后還將逐步取消或作必要 的調整。其中包含了“非行政許可審批主要是指內部行政審批”的意思,該文件第一次以規范性文件的形式出現了“非行政許可審批”概念,并成為地方政府清理非 行政許可審批項目的重要標準和依據。

    ?? 地方政府在非行政許可審批事項清理規范實踐中,試圖對其概念、種類、設定權限等內容進行界定,如深圳市、成都市都出臺了相關政府規章,杭州市、蘇州市等地 出臺了相關規范性文件。這些政府規章和規范性文件都對非行政許可審批和登記做了類似的定義,即指由行政機關實施但不適用《中華人民共和國行政許可法》的審 批和登記。很多地方政府相繼清理公布了非行政許可審批項目的數量、名稱、實施機關等。從公布的數據來看,各地保留非行政許可審批項目的數量差別較大。杭州 市為477項,[3]深圳市為348項,[4]青島市為共116項,[5]廈門市為128項(另有法定備案項目93項),[6]成都市為137項(另有登 記14項),[7]黑龍江省為189項(其中省級政府及其部門有權實施132項,市級政府及其部門有權實施86項)。[8]

    ?? 從國務院和各地方政府實際公布的非行政許可審批事項來看,大量事項并非行政機關內部行政審批,有些事項甚至完全符合《行政許可法》規定的行政許可事項特 征。以國務院公布的事項為例:資源綜合利用企業(含電廠)認定、民族特需用品生產定點企業認定、暫住證核發、文物系統風險單位安全技術防范工程設計方案審 批和工程驗收、破產企業無法清償的社會保險費欠費核銷、影響古樹名木的建設工程避讓和保護措施審批、廉租住房申請的審核登記、大型醫用設備配置許可證核發 等事項的適用對象明顯不屬于政府的內部管理事項。而學生飲用奶定點生產企業資格認定,漁業污染事故調查鑒定機構資格認定、開辦保安服務企業審批等事項屬于 特殊行業資格、資質和管理事項審批,也符合《行政許可法》第十二條第三項規定的“提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業,需要確定具備特殊信譽、 特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項”的特征。而各地公布的非行政許可審批事項數量差異較大,究其原因,可能存在一些地方沒把垂直管理部門的事項納 入,一些地方沒有將登記、備案事項納入等多方面原因。但最大的原因在于非行政許可審批沒有法定概念和設定權限規定,各地具體認定標準上不一,隨意性較強。 同一事項在有的城市作為非行政許可審批項目,在有的城市卻作為行政許可項目或者不作為審批事項。當然還存在一些地方通過捆綁、合并的“技術處理”方式精簡 行政審批項目等原因。

    ?? 應該說以下幾類事項雖然超越了內部行政審批的范疇,但因其確實不屬于行政許可法調整的范圍,而行政機關審查批準的職能客觀上也不可少,是目前普遍較為認可 的非行政許可審批事項:行政管理中的控制性計劃和規劃的審批;行政機關作為產權人進行資產管理等非行政權性質的審批;行政機關關于民族、宗教等政策性行政 管理事項審批;行政機關根據公民、法人或其他組織的申請,經依法審查,在特定情況下賦予其一定的物質權益或精神利益(即依申請的行政給付、行政獎勵),或 者對法律地位、權利義務和相關的法律事實予以確定、認可、證明、登記并宣告。由于缺乏法定的標準和強制性規范,各地公布的非行政許可審批名目更為繁多,大 大超出了上述種類,在設定和實施非行政許可審批時隨意性很大。這種非行政許可事項在國家法律法規層面上沒有概念界定、在具體規范性文件中與行政許可事項之 間界線不清的情況,客觀上使得從中央到地方部分行政許可事項以非行政許可審批項目的名義,游離于《行政許可法》的適用范圍之外,規避《行政許可法》的監管 制約,使行政許可法的立法目的難以完全實現。同時,也使大量一般行政管理服務事項以非行政許可審批事項之名加強對相對人的行政管制,增加社會管理成本。因 此,迫切需要在法律意義上對非行政許可審批進行更明確的內涵定義,只有厘清非行政許可審批的界限和種類,并針對不同性質的非行政許可審批項目設定不同的規 范要求,宜嚴則嚴、宜簡則簡,才能從根本上規范非行政許可審批,更好地規范行政權的行使、保障公民的合法權利。

    ?? 二、常見非行政許可審批事項屬性有待重新辨識

    ?? 《杭州市人民政府關于非行政許可審批和登記管理的若干意見(試行)》(杭政〔2008〕9號)對非行政許可審批和登記做了籠統定義,即由行政機關實施但不 屬于《中華人民共和國行政許可法》調整的行政審批和登記,列舉了七類事項,其中將各類年檢、備案事項單獨列為一類。筆者認為,在杭州市公布的非行政許可審 批事項中有兩類常見事項的屬性有待重新辨識:

    (一)年檢、備案事項

    ?? 對行政許可年檢的規范一般引用《行政許可法》第六十二條的規定,即行政機關根據法律、行政法規的規定,對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要 設備、設施進行定期檢驗。對檢驗合格的,行政機關應當發給相應的證明文件。該條款將“定期檢驗”作為行政許可監督檢查的一種手段,雖然其是否為排他性條款 問題尚有爭議,但進一步印證了年檢的性質:年檢本身并非一個獨立的行政許可行為,是行政主體基于行政職權依法對公民、法人或者其他組織是否遵守法律、法規 及規章或者是否符合法定條件等的情況進行了解的一種主動監督行為,是會給相對人帶來行政處理后果的一種行政檢查具體行政行為。這同樣適用于對非行政許可審 批事項年檢的性質理解。目前,杭州市477項事項中年檢事項有14項,大多為社會團體、民辦非企業單位登記前置審批與年檢、福利企業資格認定初審(含年 檢)、物業管理企業資質年檢等事項。筆者認為,不論是行政許可事項的年檢還是非行政許可審批事項的年檢都不應再單列為一項非行政許可審批事項。

    ?? 備案,按照字面的意思,就是存檔備查。一般理解為有義務讓行政主管部門知道某件事,但不需要他們的批準同意?!缎姓S可法》施行后,備案已經成為地方立法 中最常用的行政管理手段之一。根據備案的時間要求,可以分為事前備案和事后備案。事前備案要求備案人在開展業務之前將相關材料報備,事后備案要求備案人在 開展業務之后一定期限內將相關材料報備。杭州市477項事項中備案事項有125項,占到1/4以上。以市建委為例,該委共有38項非行政許可審批事項,其 中大部分涉及備案、登記。如工程開工安全生產措施備案、施工圖設計文件審查合格書備案、房地產開發項目轉讓備案、招標文件備案、工程建設項目自行招標備 案、建設工程擔保備案、建設工程勞務分包合同備案、外地企業自行承接建設工程業務登記備案、房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案等。

    ?? 筆者認為,備案本質上是相對人對行政主管部門的一種告知義務,對備案事項的規范應當從兩方面著手:一方面是要防止通過備案變相設定行政許可?!缎姓S可 法》對行政許可事項的設定權限和范圍有了嚴格的規定,而目前對備案的設定權限尚沒有限制,實踐中容易通過設定嚴格的備案程序以及相應的處罰措施來規避《行 政許可法》的適用。比較容易引起爭議的是附處罰措施的事前備案,即對于不按規定事前報備的行為設置相應的處罰措施或者縱然名稱中含有“備案”,但是在具體 規定中,不進行“備案”則禁止從事特定活動,這種名為備案卻是一種事前許可,是以“備案”管理之名行“行政許可”之實,屬于變相設定行政許可;另一方面是 要把備案事項在非行政許可審批事項和一般行政管理事項間進行區分。正是由于備案設定程序的簡便性,行政機關很容易用要求相對人備案取代日常管理服務,備案 事項數量的不斷增加也說明了這一點。

    ?? 因此,要對現有備案事項進行清理,剔除隱性的行政許可事項外,其他大部分備案事項則應當作為部門管理服務事項。仍以市建委為例,2009年由非行政許可事 項調整為部門管理服務事項的備案項目就有四項,分別是杭州市建設新產品(技術)推廣應用項目備案,建設工程質量檢測機構異地設立分支機構備案,建筑業新技 術應用示范工程備案和建設工程項目檔案備案。從設定依據、備案要求等來看這四項備案與其他作為非行政許可審批事項的備案事項并沒有本質區別。因此,從行政 審批制度改革的趨勢來說,今后作為非行政許可審批的備案事項應當大量減少。

    (二)初審事項

    ?? 初審項目是目前非行政許可審批事項的主體之一,杭州市477項事項中初審事項有47項,而到區、縣(市)上報非行政許可審批事項時該類事項的數量又翻了一 番多。根據審核事項性質和法定依據不同可以分為不同情況,現以杭州市安監系統為例予以說明(市安監局7個非行政許可審批事項中有6個屬于初審項目):

    ?? 1、行政許可事項的法定初審項目:核發煙花爆竹安全生產許可證和安全生產評價機構資質許可屬于省級安監部門的行政許可事項,根據《煙花爆竹安全管理條例》 (國務院令第455號)和《安全評價機構管理規定》(國家安監局令第22號),設區的市的安監部門對這兩項許可事項實行初審,杭州市將其作為非行政許可審 批事項。筆者認為,這類初審屬于行政許可的法定實施環節,對其的規范應列入規范行政許可事項范疇,不宜也沒有必要單獨列為非行政許可審批事項。

    ?? 2、行政許可事項的非法定初審項目:核發甲種?;瘜W品經營許可證、危險化學品生產、儲存定點批準書和安全生產培訓中介機構資格認定也屬于省級安監部門行政 許可項目,省級安監部門通過《浙江省危險化學品經營許可證管理實施辦法》(浙安監管?;?006〕156號)等部門規范性文件將初審權授予市級安監部 門。而像非煤礦礦山企業安全生產許可證初審事項并沒有任何文件明確市級初審職責。筆者認為,這類初審沒有通過規章以上層級的文件予以規范,并非行政許可法 定環節,如將其單列,根據行政許可法的規定有增設行政許可環節之嫌。市、區、縣(市)各級管理部門如果實際上負責接收申請材料并簽署審核意見,應當理解為 履行上級交辦事項,屬于內部代理行為,對外應受《行政許可法》調整,不宜層層作為非行政許可審批事項予以單列。

    ?? 3、非行政許可審批事項的初審:這是從2011年初杭州市區、縣(市)非行政許可審批事項清理規范工作中發現的問題。區、縣(市)安監部門負責接收某些市 級安監部門非行政審批事項的申請材料,雖然沒有文件依據規定其對這些項目具有初審權限但事實上其簽署了審核意見,因此將這些初審項目作為非行政許可審批事 項上報。這些市級安監部門非行政審批事項大多屬于前述省級安監部門行政許可事項的初審項目,如危險化學品生產、儲存定點批準書初審,區、縣(市)安監部門 的初審實質上是“初審的初審”。而從事第二類、第三類非藥品類易制毒化學品生產、經營單位備案初審則是“備案的初審”。

    ?? 從安監系統的非行政許可審批事項清理規范工作中,可以看到,層層初審,層層設置審批是導致各級非行政許可審批事項大量增加的重要原因。目前來看,各級初審事項不宜單獨剝離作為非行政許可審批事項,而應當按照初審所對應項目的性質,納入其對應的管理規范中。

    ?? 各類年檢、備案事項和初審事項的屬性爭議就其本質還是要從是否屬于《行政許可法》調整的范疇來理解。作為非行政許可審批事項的條件之一首先應當是“不屬于 《行政許可法》調整的行政審批和登記”,行政許可事項的檢查手段、審查環節本身不能作為非行政許可審批事項應當是明確的。國家如出臺規范制度,除了列舉各 類非行政許可審批事項外,更重要的是對這些事項予以排除。

    ?? 三、規范的意義:防止非行政許可審批事項的膨脹導致審批制度改革成果化為烏有

    ?? 非行政許可審批是作為與行政許可并列的概念,二者各自對應著政府行政管理的特定事項,理論上其范圍沒有交叉?!缎姓S可法》作為行政審批制度改革的階段性 成果,明確了行政許可事項的種類和設定程序,該法施行前各級政府通過清理工作削減了大量行政許可事項,而該法對行政許可事項設定程序的嚴格規定有效控制了 行政許可事項數量的增長。但如前所述,受立法本身局限性和社會發展階段的制約,立法理念和創新制度與社會實踐的要求之間不一定能完全契合,理論上的完美要 求與現實中的務實態度會形成雙重標準?!胺切姓S可審批”的概念正是為不符合行政許可法要求的審批事項繼續存在提供“依據”,既逃避行政許可法的規范,又 以“審批”的形式維護審批事項的權威性。長此以往,行政審批制度改革難以得到實質性進展,只是在各類項目數量上增增減減,此消彼長,行政許可法將被架空。

    ?? 因此,非行政許可審批事項的概念不能游離在制度之外無限應用。地方政府各自規定非行政許可審批和登記事項設定標準,相對比較溫和,甚至在實際執行中任意突 破,缺乏有力約束。國家層面有必要出臺相關規范,從正反兩面嚴格界定現階段非行政許可審批事項范疇,一方面讓應當納入行政許可法調整范疇的事項堅決予以納 入,以行政許可的標準予以清理、規范,讓隱性行政許可事項無處藏身,另一方面讓日常行政監管回歸管理本質,改變以審批代監管,不審批無監管的狀況。

    --------------------------------------------------------------------------------
    [1]詳情參見《國務院關于取消第一批行政審批項目的決定》(國發〔2002〕24號)、《國務院關于取消第二批行政審批項目和改變一批行政審批項目管理 方式的決定》(國發〔2003〕5號)、《國務院關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》(國發〔2004〕16號)、《國務院關于第四批取消和調整行 政審批項目的決定》(國發〔2007〕33號)和《國務院關于第五批取消和下放管理層級行政審批項目的決定》(國發〔2010〕21號)。
    [2]參見《瞭望新聞周刊 》2004年6月14日第24期相關報道。
    [3]參見《杭州市人民政府關于公布全市非行政許可審批事項的通知(杭政函〔2009〕101號)和《杭州市人民政府關于公布調整部分非行政許可審批和登記事項的通知》(杭政函〔2010〕294號)。
    [4] 參見《深圳市人民政府關于發布深圳市非行政許可審批和登記事項清理結果的通知(深府〔2008〕7號)。
    [5] 參見《青島市人民政府關于公布〈青島市第一輪非行政許可審批事項清理方案〉的決定》(青島市人民政府令第202號)。
    [6] 參見《廈門市人民政府關于公布行政審批項目及實施機關的通知》(廈府〔2007〕377號)。
    [7] 參見《成都市人民政府關于公布繼續實施、取消和調整的非行政許可審批和登記項目的決定》(成都市人民政府令第151號)。
    [8] 參見《黑龍江省人民政府關于保留和取消行政審批(許可)事項的決定》(2010年省政府令第1號)



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