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    2. 巴西阿根廷秘魯國土資源情況(轉)

      admin9年前1421

      南美三國的城市化發展、國土資源管理以及改革措施情況
      巴西、阿根廷、秘魯都實行土地私有制。巴西土地制度的最 大特點是土地高度集中。據統計,巴西占地1000公頃以上的農戶僅占農戶總數的1%,但他們卻占有全國45.1%的土地面積;占地10公頃以下的農戶數占 總農戶數的49.7%,但這部分農戶卻只占有2.3%的土地面積。戰后,巴西由于農村內部巨大的“推力”,經歷了空前的農村人口向城市遷移過程,成為戰后 發展中國家中城市化發展速度最快和目前發展中國家中城市化水平最高的國家之一。巴西城市化率由1960年的56%,提高到1980年的 67.6%,2000年為81.2%。
      20世紀90年代,隨著新自由主義政策的推行,阿根廷經歷了一個土地集中化過程。其間,大農場進一步擴 大,中等農場被逐步吞并,而50公頃以下的小型和微型農場則基本保留下來。這個過程中,政府默許大農場主吞并中型農場,但對小農戶則提供了支持。秘魯則規 定,在國土資源產權方面,外國人,無論是自然人還是法人,與秘魯人擁有同樣的權利,但在距邊界50公里的范圍內,外國人不能購買、也不能擁有礦山、土地、 森林、水資源、燃料和能源等資源,但部長會議以最高法令通過的許可除外。秘魯不允許剝奪任何人的產權,除事關國家安全或通過法律認可的公共需要之外,但事 先要給予補償。
      巴西、阿根廷、秘魯三國在經濟發展過程中,國土資源管理方面存在以下四方面問題:
      1.建房用地、城市規劃等沒有考 慮低收入人群的要求。巴西貧困人口多數集中于城市。國際上采用基尼系數來衡量收入差距,以0.4為警戒線。巴西的基尼系數由1960年的0.5上升到 1995年的0.6?,F在全國人均國民生產總值達到3500美元以上,但貧困人口仍占全國人口的34%,其中還有14%的人口未解決溫飽。2000年,巴 西有4600萬人生活在貧困線以下,即月收入低于80雷亞爾(35美元)。據巴西應用經濟研究所介紹,目前在農村的貧困人口有1500萬;城市貧民窟里有 80%的人收入在最低工資標準以下。低收入人群很難在城市獲得建房用地和住房,但又不能退回農村,就非法強占城市公有土地(如山頭、城鄉結合部的公地)和 私人土地,搭建簡陋住房,搞違章建筑,滿足其住房需要。貧民窟的房地產商及非法交易的黑市也隨之發展起來。
      2.高度城市建設用地利用率和低度 的農地利用率并存。20世紀70年代以前,巴西大力推行工業優先發展政策,以圖民族獨立和國家強大。在傳統工業部門沒有得到改造的情況下,在少數大中城市 集中大量資金、人力、物力進行大規模工業化建設,城市化程度迅速提高,出現了所謂的“過度城市化”。到20世紀90年代初,其城市化率已達到75%。但在 重城市和工業的同時,卻極度輕視農村經濟和農業的發展,致使農村和農業發展資金嚴重不足,影響了土地資源的開墾和改良。據統計,巴西全國可耕地面積7億公 頃,但用于種植業的土地僅5000萬公頃,僅占可耕地面積的7%左右。
      3.土地占有制度的不合理,進一步導致土地利用率的下降。巴西占農戶總 數1%的大莊園主占有了全國登記注冊土地面積的45.1%。產業結構的畸形發展,一方面造成大批無地和少地的農民涌入城市,導致農村勞動力嚴重不足;另一 方面,城市的發展,使土地價格不斷上升。1978年,大莊園主占有的3.55億公頃土地中,2.8億公頃為可進行經濟性開發的土地,其中只有1.35億公 頃用于牧業和種植業,剩下的1.45億公頃未進行任何形式的開發,占51.79%。
      巴西實行大地產土地制度,絕大部分土地一直為少數大地主所控制,而廣大農民只能在僅夠維持生活的小塊土地上耕作或作為無地勞動力在大莊園內干活。巴西戰后一直沒有進行過徹底的土地改革,這種極不平等的土地占有制 一直沒有發生多大變化。2003年,巴西的土地占有結構是:面積低于10公頃的農戶占全部農戶的49.7%,他們的土地占全部土地的2.3%;而面積超過 2000公頃的農戶只占農戶總數的0.8%,但他們擁有的土地占全部土地的31.6%。全國大部分良田掌握在大莊園主手里,其規模最大的可以達到幾萬、十 幾萬公頃,土地占有嚴重不平等。
      在現代化過程中,隨著商品農業、出口農業的發展,巴西出現了以大中型農業企業為主的“企業集中過程”,這類企 業主要是大地產主,一部分是外資企業。國家重視出口農業,忽視面向國內市場的小農,對創匯農業的優惠政策和補貼也大都落入這類大企業手中。農村中小農戶和 無地農民處境艱難,形成大量無地農民向城市的流動遷移。由于他們在農村喪失了土地,因此這種流動是單向的,不可能再回流農村。這種流動雖然推動了工業的發 展,但因超過城市工業發展提供的就業機會,一些人就由農村的無地農民轉而成為城市的公開失業或隱蔽失業的貧困群體?,F在,巴西農村仍有1000多萬無地農 民,這是農村一些人口致貧的原因。
      4.濫砍亂伐森林造成嚴重的生態破壞和水土流失。亞馬遜熱帶雨林大面積被毀,僅1988年前的15年中,毀林面積就達25萬平方公里,約占巴西境內亞馬遜熱帶雨林面積的5%。巴西平均每年每公頃土地流失土壤達25噸。
      為了改變土地占有和利用的不合理現狀,巴西、阿根廷、秘魯政府也采取了一系列改革對策和措施:
      (1)實行土地制度改革,改變土地占有關系。1964年11月30日,巴西頒布了《土地法》,規定“政府有權依照法律條款通過公正賠償征收農村地產”, 對荒蕪土地進行征收,并將征收的土地有償分配給無地和少地的農民。當地產主不執行土地的社會職能時,政府有權按照法律征收其土地,并將征收的土地有償分配 給需要土地的農業生產者。上世紀70年代中期以來,南美各國深入地進行了土地改革,進一步改善和調整了土地所有制結構,促進了傳統大地產制的解體。以前土 地占有高度集中的大莊園與小農戶并存的雙重結構,逐步被以由現代資本主義農業企業與農民個體小生產為特點的新的雙重結構所取代。土地改革使部分農民分得了 土地,有些國家通過擴大“農業疆界”,也部分緩解了無地和少地農民的土地要求,調動了農民的生產積極性。但是,應該看到,該時期的土改仍沒有解決固有體制 的矛盾,得利者仍是大、中地產者,并沒有使農民擺脫貧困的命運。據統計,20世紀70年代末,南美國家所征收的大地產土地僅占應征收的15%,土改的受益 者占應受益者的22%。
      (2)采用多種手段,促進土地利用率和生產率的提高。首先,巴西于1979年頒布《農業土地稅法》,對不同利用狀況的 土地確定不同的稅率,以迫使地產主提高土地的使用效率和效益。其次,通過移民墾植和允許居住在巴西的外國人、外資企業購買巴西農村土地等措施來促進土地開 墾。
      (3)采取有限措施,改善生態環境。在上世紀70年代末期,巴西政府頒布法令,嚴禁亂砍濫伐森林,同時注意人工造林。此后也逐步制定了各種環保計劃和政策,對保護生態平衡產生了一定效果。
      (4)建立農業保護區,強化資源管理。巴西政府為實現資源的可持續利用,根據資源特點,對全國進行區域劃分,規定不同區域種植不同作物,合理開發利用。 同時還劃定若干資源保護區,在保護區內不許進行任何形式的開發。比如,要求較為干燥的塞拉多平原南部地區的農場主將其20%的土地永久地保持原樣,規定亞馬遜熱帶雨林地區嚴禁開發利用。全國共設立了5500萬公頃的保護區。
      (5)鼓勵農民保護土地資源。巴西政府鼓勵農民建設水土保持等水利設施 和工程,種植綠肥作物,進行土壤改良和土壤培肥,并為從事這一項目的農民提供貸款等幫助。還利用世界銀行提供的貸款實行“提高小農生活質量”計劃,進行小 流域綜合治理。阿根廷應用免耕直播法,是其中一種效益很高的農業新技術。使用這種新技術,既能提高農業產量,又能有效地保護土地的自然環境。


       

       巴西、阿根廷、秘魯給我們的啟示是:失去了土地的農民如果在城里沒有穩定的職業和收入,沒有納入社會保障體系,將成為一 大社會問題。在現在這個階段,在城市化還不夠的情況下,制度設計要考慮這一問題,這既有制度方面的因素(如戶籍制度),也有發展方面的問題(就業容量不 夠)。城市化太快也不行,我們要在保持穩定的前提下,讓農民在“雙向流動”中逐步選擇,同時隨著經濟的發展逐步完善各項制度。這是保持社會穩定一個非常重 要的因素。
      1.正確的經濟發展道路(政策)和適當的經濟發展速度,對于實現耕地有效保護、土地合理利用和農業可持續發展具有十分重要的作用。要準確理解城鎮化的內涵,合理把握好城鎮化進度,使城鎮化的速度與經濟社會發展的實際水平協調起來。
      就城市化水平而言,巴西同經濟發達國家之間的差距已經很小,已屬于高度城市化國家,但就工業化水平和整個社會經濟的發展水平而言,巴西是無法與這些國 家相比擬的。這說明,巴西城市化相對于工業化和整個社會經濟發展水平而言是過度的。在巴西,由于越來越多的人口集中于少數大城市,也產生了城市人口過度集 中的問題。例如,上世紀70年代,圣保羅和里約熱內盧集中了全國工業就業勞動力的50%。這兩大城市的人口已占到巴西全國人口的38%左右。城市化的過度 發展和城市人口的過度集中,已使巴西染上了以城市人文、生態環境惡化為特征的“城市病”。
      推進城鎮化是促進我國經濟快速增長、優化經濟結 構、提高人民生活水平的基本途徑,也是解決我國“三農”問題的根本出路。我國正處在城鎮化加快發展的重要時期,為了促進城鎮化的健康發展,必須認識到,城 鎮化是一個重大的經濟社會結構轉型過程,不僅表現為農村人口轉化為城市人口的過程,同時也是城市功能不斷發展完善的過程。我國實現城市化將是一個比較長的 歷史過程,要延續到2020年以后,不能急于求成。推進城鎮化關鍵是逐步形成合理的城鎮體系,促使大中小城市和小城鎮協調發展。不能將城鎮化片面理解為發 展大城市,也不能簡單化為遍地開花發展小城鎮。要有重點地發展縣域中心小城鎮,積極發展中小城市,完善區域性中心城市功能,發揮大城市的輻射帶動作用,引 導城鎮密集區有序發展。城鎮化的進程是不平衡的,各地區不可能齊頭并進。城鎮化率不宜作為各地發展指標互相攀比。
      2.合理的土地制度,是實現農地有效利用的基礎。巴西極不合理的土地制度,嚴重影響著土地利用率的提高。保持農民土地承包經營權的穩定,使農民在城鄉之間能夠“雙向”流動,對城鎮化的健康發展至關重要。
      巴西的經驗教訓提醒我們,城鎮化能否健康發展,與農村的土地制度有很大關系。巴西大量農民因土地被大地產主所兼并而破產,不得不流入城市,但被排擠出 土地的農民數量遠遠超過了城市就業能力的增長。一些人進了城,沒有工作,又無法退回農村,從而就變為城市貧民,形成大量的貧民窟,成為一大社會問題。
      我國的基本國情決定了在相當長的時期內,土地是農民最基本的生活保障。外出打工的農民,大多處于不穩定狀態,在家鄉有一塊地,仍然是農民維持生計的最 后一道防線。在農民到城鎮落戶未取得穩定的就業、收入保障以前,要保留這部分農民的土地承包權,讓農民在城鄉之間“雙向”流動,有助于防止大量的無地農民 集中于城市,形成貧民窟,產生嚴重的社會問題。有承包地作為農村人口向城鎮轉移中應對不確定性及各種風險的生存保障,使農民進得了城,回得了鄉,就不會既 失業又失地,變成沒有回旋余地的社會問題。不能剝奪農民的土地承包經營權,只有農民向城鎮轉移后,有了就業、收入、住房等生活保障,自身感到有條件放棄承 包地了,才允許自愿放棄,這樣既不束縛農民進城的手腳,又能使城鎮化健康發展。不論是擴大農地規模還是推動農業產業化經營,都不能制造無地農民。
      應當明確,在目前的發展階段,土地作為農民生存保障資料的功能將在很長時期內不可能改變,要充分認識農村土地使用權流轉和集中的長期性。農民土地承包 經營權的流轉要堅持依法、自愿、有償的原則,不能拔苗助長。農村勞動力在城鄉之間“雙向流動”的特點在相當長的時期內也不可能改變,從而穩定農民土地承包 經營權的政策也就不可動搖。
      3.貧困問題是保護土地生態環境、提高土地質量的重大障礙因子。在巴西等國,生態環境的破壞在很大程度上是貧困 階層為解決自身溫飽問題而導致的。不解決農村貧困問題,對土地資源的掠奪性經營就難以避免。城市化并不能自動解決農民問題,關鍵還是為農民進城就業創造更 多的機會,為農民進得來、留得住創造更好的制度環境。巴西的情況表明,并不是農村人口進了城就解決了農民問題,進城農民就不了業,沒有社會保障,只不過是 由農村的貧困人口變為城市的貧困人口。
      在中國,若城鎮化率按年均增加1個百分點計算,2020年城鎮化率將達到57%,城鎮總人口8.28 億,比2002年增加3.26億(包括城鎮人口自然增長0.37億)。這意味著從現在到2020年,將有2.89億農村人口向城鎮人口轉化。中國農村人口 向城鎮轉移數量之大,是世界上任何一個國家所沒有過的。要形成城市對農村發展的帶動機制,關鍵是為農民進城創造更多的就業機會,使農民在城里有長期穩定生 存的手段,只有這樣,城鎮化水平才可能扎實地提高。要在注意發展高新技術產業的同時,充分利用國內外市場,繼續重視發展傳統工業,大力發展勞動密集型產 業,發展多種服務業,促進中小企業發展,充分發揮其在解決農村勞動力就業的作用。
      4.要調整城市建設的思路,在城鎮規劃、住房建設等方面關注城鎮低收入群眾和進城就業的普通農民工。
      巴西的情況表明,農村人口進城,除了就業之外,較大的問題是安居問題。巴西由于在一個時期內對農村流入城市找就業、生活出路的人口的居住問題置之度 外,缺乏安排,導致這些人除露宿風餐外,迫于無奈,在城市邊沿占用公有土地和山頭,自行搭建簡陋住房,形成一片片與政府公共管理和當地社區分離的貧民窟, 釀成的社會問題越積越多。待到一定時期,政府改換政策,想要資助這些低收入人群,改善社會治安,除去種種犯罪毒瘤時,已是困難重重。
      在集體 所有制的情況下,農民再不濟都能夠在地里刨到食,而在土地實行私有化的許多國家,失去了土地的農民,只能蝸居城市,形成貧民窟。阿根廷和巴西,他們國家的 農民人均耕地在10公頃(150畝)以上,在土地私有化后還是不可避免地掉進了“拉美陷阱”。如果實行土地私有化,人均耕地只有他們百分之一的中國,有什 么辦法能夠避免同樣的后果。
      我國也有相當一部分人,將是長期拖家帶口在城鎮就業生活的低收入群體,城市應當對他們的居住問題有制度性的安 排,防止那種貧民窟及眾多社會問題的發生。這就需要從現在起就在城鎮規劃、住房建設、公共服務、社區管理上關注城鎮低收入群眾和進城就業的普通農民工。城 市政府應把在城市有固定工作和住所的進城農民視同常住人口對待,把外來人口對住房、就學、醫療等設施的需求納入城市建設規劃,讓一部分外來人口逐步融入城 市,這樣既有利于城市各種服務業的發展,也有利于城市社會的和諧。

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