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    2. 城市規劃與土地利用規劃的沖突與協調

      admin13年前城市規劃論文5200

      城市規劃與土地利用規劃的矛盾由來已久,有城市規劃覆蓋的地方很可能不是建設用地而造成沒有辦法開發建設,同樣是建設用地的地塊沒有城市規劃也不能開發。而事實上很多違法用地也正是由于2個規劃的沖突而造成的,未批先建,以租代征,都是被逼無奈??!

      要2個規劃統一,從機制上講就很難。今年國土資源部的衛片檢查搞的各地雞飛狗跳,是為什么,要如何完善,為什么要完善?我曾惡意地想如果住房和城鄉建設部也搞個衛片航片檢查,讓大家都完善不起來,那么地方上也就必須要規劃二合一了。

      不談了,看下面的文章
      城市規劃與土地利用規劃的沖突與協調
      引言

      伴隨著土地資源的稀缺性日益突出,合理配置土地資源已經成為國家宏觀經濟調控的重要手段。作為城市土地資源配置基本的方式,城市規劃以促進城市土地資源配置的綜合效益最大化為目標,而土地利用則是為了實現土地可持續利用及保證土地資源數量及質量的穩定。因此從合理利用土地資源的角度出發,對城市規劃及土地利用規劃應協調一致,以保證在城市經營及工程項目建設等實際利用環節對土地的合理有效開發。但在現有體系下這兩大規劃的規劃制定及實施,均在各自相應的主管部門指導下完成,這樣兩大規劃在制定的基礎信息來源、審批程序,以及管理措施等方面產生了相應的沖突和矛盾。本文就這一問題進行了全面論述,分別對其產生的原因及其解決途徑做了相應的分析。

      1、土地利用規劃與城市規劃的關系

      在我國目前的規劃體制下,土地利用總體規劃是在一定區域內,根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件,對未來土地的開發、利用、治理在空間上、時間上所做的超前性的計劃和安排,是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經濟措施;土地利用總體規劃是一種專業性規劃,是以合理安排現有的土地資源,確保土地資源的永續利用為目的。城市規劃是指在一定時期內對城市發展的計劃和各項建設的綜合部署,是城市各項建設工程和管理的依據。城市總體規劃是根據一定時期城市的經濟和社會發展目標,確定城市性質、規模和發展方向,合理利用城市土地,協調城市空間功能布局及進行各項建設的綜合部署和合理安排。城市總體規劃是一種區域性、綜合性規劃,它是以城市建設和經濟發展為出發點和歸宿。兩大規劃的側重點不同,但二者的編制都是以國民經濟和社會發展計劃以及各部門的發展規劃為依據,都是將土地作為主要規劃對象,核心內容都是土地資源的合理開發、利用和保護,在實現土地資源的可持續利用和城市的可持續發展這一根本目標上是一致的。

      城市總體規劃和土地利用總體規劃是一定區域內土地利用的局部和整體的關系,在用地上兩大規劃相互聯系、相互指導而又互相制約。脫離了土地利用規劃,不了解土地的供給趨勢,城市規劃難以實施,同樣土地利用總體規劃也必須與城市總體規劃和城鎮體系規劃相結合,不了解區域城市、城鎮、大型設施的發展和布局,土地利用總體規劃也難以編制和充分實施?!冻鞘幸巹澐ā泛汀锻恋毓芾矸ā芬卜謩e規定了城市總體規劃應當和土地利用總體規劃相協調以及城市總體規劃應當與土地利用總體規劃相銜接。因此,兩大規劃在土地利用上應當彼此互相協調、有機銜接、彼此制約和互為補充。

      土地利用總體規劃的基本任務是從國家全局和長遠戰略出發,在保護耕地的前提下協調各類用地需求,統籌安排各類用地的規模和布局,合理安排土地開發和整理,以促進土地資源的充分、高效利用,保障社會經濟的可持續發展。城市規劃的基本任務是對城市各項建設和發展進行綜合部署和具體安排,以保障城市社會經濟的發展。從各自基本任務看,在土地利用上兩者的關系是整體與局部、面與點的關系。土地利用總體規劃是整個區域的規劃,城市只是其中的一部分。新修訂的《土地管理法》規定:“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃,應當與土地利用總體規劃相銜接……”該法還明確規定:“城市規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規劃?!边@就意味著土地利用總體規劃一經批準,城市規劃在用地規模上應當服從土地利用總體規劃。

      2、現行體制下兩大規劃存在的沖突

      2.1、兩大規劃的指導思想及主體目標均不協調

      (1)土地利用總體規劃從土地資源供給出發,以上級下達的非農業建設用地控制指標為前提,是按計劃編制規劃。因此指導思想是“以供給制約和引導需求”,重在控制。而城市規劃從社會、經濟、歷史、產業政策、人文等多種因素綜合分析,按市場經濟條件下城市發展的客觀規律和社會需求編制規劃,因而指導思想是從需要和方便生活出發,重在發展。

      (2)土地利用總體規劃是國家根據國民經濟發展和社會發展的需要以及土地本身的適宜性,對土地資源的開發、利用、整理、復墾、保護等在時間空間上所作的總體安排。城市規劃包括城市總體規劃、分區規劃、詳細規劃,是城市建設的具體規劃。從規劃的內容上看,土地利用總體規劃是國土規劃、區域規劃中對土地利用進行綜合考慮的專業規劃,包括進行土地資源與土地利用現狀分析、進行土地需求預測、確定土地利用的目標和方針、進行土地利用分區、編制規劃方案和實施規劃措施。城市總體規劃是綜合考慮城市經濟社會發展,以規劃范圍內土地資源為載體對城市的總體布局進行全面綜合安排。

      (3)土地利用總體規劃的目標包括規劃期耕地及其他主要農用地保有量,非農業建設用地控制規模及占用耕地數量;土地開發、復墾與整理規模,土地利用布局要求以及提高土地利用率和產出率的主要目標等。城市規劃的目標是確定城市性質、規模和發展方向,確定城市規劃區范圍,擬定分期建設的技術經濟指標等。

      2.2、兩大規劃的統計口徑不一致

      兩大規劃采用的用地基礎數據的統計口徑和統計范圍不一樣,最核心的矛盾就在城市建設用地規模的確定上。土地利用總體規劃的總體指導思想是嚴格控制農用地轉為建設用地,切實保護耕地。因此在全國范圍內開展土地利用總體規劃編制工作期間,原國家土地管理局曾向各省下達了1997~2010年建設占用耕地、補充耕地和凈增耕地等總量動態平衡控制指標,規劃期內年均建設占用耕地指標僅為該控制指標的21%。該指標通過省、市(地)、縣(區)、鄉(鎮)逐級分解,下級確定的控制指標不得超過上級的下達指標。通過如此嚴格地行政手段控制建設占用耕地指標,導致了各地確定的城市建設用地規模偏小,所以土地利用總體規劃實施以來,各地均普遍出現了預支規劃期內建設占用耕地指標的現象。城市規劃確定的建設用地指標,常常是在國家規定的人均用地指標范圍內,結合人口增長和城市社會經濟發展需要來確定的;這兩種推算方法都會不可避免地與土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模有差異。此外在國土資源管理部門統計中工礦用地和特殊用地單獨列為一類,沒有納入城市建設用地,因此,國土部門統計的城市建設用地規模較建設規劃部門的要小。 在人口統計上統計的范圍也有差異,有的以行政區域為界,或指城市所在區鎮的市區人口或指城市現狀建成區的人口。另外,也有以非農業人口為依據確定城市人口規模等。這種差異使得全市城市人口預測結果有所差異。在這種背景下城市規劃“以地定人”與土地利用總體規劃“以人圈地”的不同行為,必然產生不同的矛盾結果。

      2.3、兩大規劃的職能部門差異

      我國許多城市的土地利用管理由兩個不同的部門負責,城市規劃通常由完成,而土地利用總體規劃是由國土資源管理部門來編制實施的。雖然國務院對兩個部門的職責作了分工,但在實際工作中,許多方面又存在著職能交叉。由過去計劃經濟時代土地無償使用轉變到有償使用之后,各部門在土地使用上直接有了經濟利益上的體現,客觀上造成了各部門之間、規劃建設部門與國土資源管理部門之間的矛盾。在用地功能布局、用地規模等關系重大的原則性問題上缺乏交流、信任和支持,使兩種規劃出現相互不一致、脫節甚至沖突的情況。

      2.4、兩大規劃的時間和層次不合理

      在土地利用規劃的原則中,很重要的一個目標是規劃用地應做到“一保吃飯、二保建設、三保環境”。而現在恰恰相反,許多城市先有了城市規劃,后才有土地利用總體規劃。土地利用規劃目標反而要服從城市規劃的要求,這肯定在指導思想上出現不統一,相互矛盾的結果。

      3、兩大規劃相互協調的措施建議

      土地利用總體規劃和城市總體規劃協調和銜接的中心內容是城市的用地展規模和用地擴展方向。其中城市規劃是協調和銜接的重點和核心,城市規劃主要包括人口和用地規模,而人口又在兩者中起決定作用。除此以外,還有城市性質的確定,規劃人均建設用地標準的確定,城鄉結合部的用地安排等。

      3.1、強調部門合作,完善審批制度

      在規劃編制和修編過程中組成規劃編制統一協調小組,加強政府土地管理部門與城市建設規劃部門的協作,做好兩大規劃的銜接工作,兩部門要加強對城市用地的統一管理,嚴格審批制度,真正做到“統一規劃、統一征地、統一開發、統一建設、統一管理”。切實加強兩大規劃實施后的監督檢查,嚴肅查處違法建設和用地案件。綜合考慮和統籌兼顧,避免原來由兩個部門分頭編制而出現的片面強調某一方面的情況,實現兩大規劃在用地指標、布局和保護控制等方面的協調一致。各級的城市建設規劃部門和土地規劃部門,可以考慮成立統一的規劃編制實施管理小組,使兩大規劃在編制和實施過程中的一致性和可操作性。此外,為加強兩大規劃在用地安排上的協調與落實,提高規劃的審批和實施效率,同一級別的兩項規劃的審批部門應該一致,建議采用相同的審批機制。

      3.2、突出土地利用總體規劃的指導地位

      城市發展用地規劃要以土地利用總體規劃確定的用地結構調整為依據,要制定發展用地規模和控制范圍,不得突破土地利用總體規劃對城市發展用地的控制指標。城市建設用地應嚴格控制占用耕地,要充分利用舊城改造、廢棄地和空閑地,對那些倒閉、停產、閑置的企業和單位,通過兼并、重組、調整使用等形式來盤活城市存量土地,通過內涵挖潛,集約化利用來提高土地利用率。城市建設用地必須符合土地用途管制要求。對不合理的用地,要根據土地利用總體規劃和城市總體規劃的要求作局部調整,以求科學、合理的利用土地,任何部門、單位和個人的建設用地都要服從土地利用總體規劃和城市建設總體規劃。

      既要強調土地利用總體規劃對城市總體規劃的指導作用,決定城市總體規劃的城市用地規模,又要充分發揮城市總體規劃對土地利用總體規劃所確定的規模的檢驗和信息反饋作用,補充和完善土地利用總體規劃的有關控制性指標。

      3.3、統一技術規范及完善相關法律體系

      根據原來兩大規劃各自使用的標準,進行協調統一,重新確定一個可供兩大規劃都適用的用地分類標準。應統一規定兩大規劃的規劃期限,以及所采用的有關數據的統計口徑。采用地理信息系統和遙感技術等新技術手段和方法,重新進行用地調查,獲取準確的規劃基礎數據。另外,提高規劃編制隊伍的專業技術水平,縮小兩大規劃編制過程中技術水平差距。通過統一與規劃有關的各種規范、標準、技術手段和編制方法,以達到兩大規劃在基礎數據和規劃指標等方面的協調一致。

      建議進一步修改現行的城市規劃法和土地管理法,修改不適應新時期土地利用要求,以及造成兩大規劃編制方法和程序不一致的環節,如建設用地控制指標的確定等。另外,建議制定國土規劃法,以強化和保障城市國土規劃和區域規劃的編制,從而進一步統領、指導和協調城市總體規劃和土地利用總體規劃的編制和實施工作。

      4、結束語

      城市規劃與土地利用規劃都體現了政府宏觀調控意志,從方法上看屬不同的土地資源配置方式,但其調控對象和實質存在著高度的一致性,二者只有協調才能真正促進城市土地的優化配置和土地管理基本國策的實現。為實現這一目的,在兩大規劃從制定到實施的各個階段都需要在數據來源、編制程序及銜接等方面協調。只有高度協調的城市規劃與土地利用規劃,才能有效的指導我國的城市建設及土地資源利用。

      作者:何鑫

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