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    建立和完善城市規劃層次體系的思考

    admin13年前規劃概念1777

    城市規劃走向規范化、法制化和公眾化,是市場經濟發展的客觀要求。建立和完善城市規劃層次體系,是城市規劃適應社會經濟發展的重要步驟之一。世界上市場經濟國家普遍重視空間規劃體系,從國家一級的國土規劃、區域規劃到各城市的建設管理規劃、區劃,都形成了完善的規劃體系。如德國的空間規劃體系,包括各聯邦州的土地利用空間規劃、聯邦州內大區的空間規劃、跨聯邦州界的空間規劃、各城市編制的城市總體土地利用規劃(F—Plan)和各個城鎮及社區編制的建設規劃圖則(B—Plan)等多個層面。美國規劃體系則分為三個層次:綜合規劃、用地區劃法、基地或總平面詳細規劃。

    近幾年,作為改革開放前沿的深圳,學習香港經驗,根據特區的實際,建立了完整的五層次規劃體系,這些經驗很值得借鑒。全國各城市也相繼開展了總體規劃修編、分區規劃和控制性詳細規劃編制工作。近一個時期,許多城市又開始進行城市設計的編制工作,城市規劃領域呈現出繁榮的局面。從多數大城市來看,規劃編制主要是采用“大二段”方式進行,即總體規劃階段和詳細規劃階段。由于各城市規劃開展的時間方式不同,同時為適應管理工作的迫切需要,出現了市域規劃和市區規劃、分區規劃和控制性詳細規劃、實施性詳細規劃和指導管理型詳細規劃的混合。這種規劃層次的不明確,產生了各層次規劃銜接比較差的問題,使得日常的管理與目標規劃的差距不斷擴大。

    大城市尤其特大城市的最大特征是在國際和國內一定區域內的中心作用,這種區域中心的作用和城市本身規模的巨大化,決定了規劃體系的多層次特點?,F在大多數城市的規劃分為總體規劃與詳細規劃兩個階段,在實際操作上一般分為總體、分區、控規、修規四個層次,其中總體規劃中包含了市域規劃的內容。應該說,這在城市發展和建設管理中發揮了巨大作用。本文提出的層次體系是在現狀基礎上的整理歸納,根本目的不在于劃分層次的多少,而在于分清各個層次規劃的職能作用,更好地適應市場經濟的發展變化。根據以上分析,大城市規劃體系可劃分為:城市總體規劃、城區規劃、分區規劃、控制性詳細規劃(法定區劃)、引導性詳細規劃五個層次。

    下面以天津為例進行分析。

    依據天津的區域地位、城市規模、布局結構、城市歷史文化等特征,考慮天津城市規劃管理和編制的實際狀況和需要,各層次規劃主要為下列內容:

    城市總體規劃

    包括市域范圍,重點是以區域研究和分析為基礎,確定宏觀目標和整體規劃結構,制定發展方向和策略,確定城市規模和總體容量,確定城市綜合交通體系、基礎設施布局和資源配置、生態保護的原則和機制。這個層次要求進行內容齊全的大量專業性研究,作為城市總體規劃的依據和前提。同時要求主動與更高層次的規劃相協調。

    城區總體規劃

    分為三個部分。

    一是主城區總體規劃,主要指中心市區和濱海新區。范圍包括中心市區六個區、新四區、塘沽區、大港區(獨流減河以北)的東西向矩形地帶。這一部分是天津市的核心區域,是天津城市發展的主體。規劃要求明確本部分的范圍和內容深度,制訂系統全面的規劃文件。包括明確主城區發展目標、規劃結構、道路交通體系、市政工程設施系統等內容。

    二是中心市區總體規劃和濱海新區城市總體規劃。本部分是天津總體規劃層次的主體內容,其任務是根據城市總體規劃和主城區規劃的原則定位,研究制訂各區的空間規劃結構,分解落實上層次規劃的各項目標。中心市區的范圍包括外圍組團及楊柳青、咸水沽等城鎮規劃范圍。濱海新區包括塘、漢、大及海河下游工業區等城區范圍。

    三是各區、縣總體規劃,其中各縣城的總體規劃要達到分區規劃的深度。

    以上三部分規劃要求覆蓋全市,作為市域范圍內的分區域規劃層次。

    分區規劃

    分區規劃是宏觀層次向實際管理層次的過渡性規劃。在近期,還要作為規劃設計管理的主要技術依據,從長遠看,分區規劃則是法定區劃的編制依據。這個層次主要在中心市區和塘沽進行,根據不同特點按10平方公里左右規模劃分若干個分區進行編制。中心市區的分區規劃要求包括外環綠化帶、外圍組團及其他有關地區。特別指定地區如風景名勝區、海河下游工業區等規劃也屬本層次內容。

    控制性詳細規劃(法定區劃)

    本層次規劃是規劃體系的核心層次,是保證規劃實施的關鍵。這個層次的規劃分兩個階段進行。

    第一階段是完成覆蓋全市城區的控制性詳細規劃,包括中心市區及各區縣城區范圍。近期可以中心市區和塘沽為主,要求首先編制標準統計區方案,規模1平方公里左右,根據輕重緩急分期進行,待分區規劃完成后,逐步覆蓋全市區。

    第二階段是在完成各城區控制性詳細規劃后,經過一段時間的管理實踐,根據城市發展的需要進行全面修編,并在此基礎上將控制性詳細規劃提升為“法定區劃”,并制訂相應的編制辦法和審批程序,使本層次規劃進人規范化、法制化的軌道。

    引導性詳細規劃

    這個層次的主要工作對象是城市的重點地區、地段和指定的地區、地段的規劃,是為管理服務的引導性規劃C)它是成片開發地區及建筑個體項目管理的技術依據,但本身不具備“開發性”,如各城市開展的CBD、重點街區、風景區等城市設計方案。目前大量的作為實施項目的修建性詳細規劃如居住小區、開發小區等,則應作為開發項目對待,它同一幢單體建筑的設計在性質上是等同的。因此,從規劃管理角度,引導性詳細規劃或城市設計的重點是城市空間規劃設計,更多地考慮城市中人的行為需要,創造和諧、優美的城市空間。它主要是面向管理,而不是直接面向開發商的“公共性規劃”。這里同樣應該強調的是,這個層次的規劃也要求有系統性,并非是隨機地進行編制。它的主要目的是為開發商的開發項目提供管理的參考依據,同時為城市政府的公共性工程提供決策依據。這一層次遠期也要求覆蓋整個市區。

    在市場經濟不斷完善的今天,“城市規劃是一個過程”的特征更為明顯。同樣,城市規劃層次體系也正經歷著不斷更新和完善的過程。規劃層次體系是規劃編制過程的主結構,它必須有大量的高層次的和輔助層次的規劃來支持。城市規劃對象的復雜化,使規劃編制層次并非十分明晰,其中存在著許多重疊、模糊的層面和界限,如各種相對獨立的專項規劃和其他領域的專門規劃等。這要求加強城市規劃研究和城市設計,協同各層次、各種類型的規劃,共同發揮作用。

    作者:鄒積新

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