農村居民點用地問題與整理模式探討——以濟寧市為例

作者：張海真

摘要：農村居民點整理是土地綜合整治的重要組成部分，也是土地利用規劃的重要內容。農村居民點整理的實施，對于實現城鄉統籌發展，改善農村居住環 境，促進新農村建設，提高土地節約集約利用有重要作用。本文以濟寧市農村居民點為例，分析居民點用地利用現狀及存在的問題，結合整理潛力，依據區域自然地 理狀況提出四種整理模式，對于當前的土地綜合整治和新農村建設有一定的指導意義。

關鍵詞：農村居民點,用地問題,整理模式,濟寧市

農村居民點整理是土地綜合整治的重要組成部分，也是土地利用規劃的重要內容。通過對村莊進行整治，提高土地節約集約利用，改善農村生產生活環 境，促進城鄉統籌發展。本文從土地利用規劃和管理的實際角度著手，根據濟寧市農村居民點用地現狀，對濟寧市居民點用地開發利用進行分析研究。

1. 研究區概況

濟寧市位于山東省西南部，地處魯蘇豫皖四省結合部，是連接華東與華北、沿海與中原的重要通道，素以“孔孟之鄉，禮儀之邦”而著稱，是東方儒家文 化和華夏文化的發祥地，山東省重要的對外開放城市、工業中心城市之一。全市總人口830萬，總土地面積1119427公頃，人均耕地面積1.09畝，是山 東省重要的農業大市和經濟大市。

2. 濟寧市農村居民點用地現狀及問題分析

2.1農村居民點用地現狀分析

濟寧市現有農村居民點6385個，2009年第二次土地資源調查數據顯示，全市農村居民點用地面積為85676公頃，占土地總面積的7.7%， 人均居民點用地119.86平方米，符合國家《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第四級人均100-120平方米的標準。從各縣市區來看(圖1)，鄒城市、嘉 祥縣和金鄉縣居民點總面積較大，分別為10404公頃、10394公頃、9137公頃，最小的是兗州市和微山縣。從人均居民點面積看，任城區、微山縣最 小，分別為94.57平方米、84.76平方米，梁山縣、魚臺縣、金鄉縣人均居民點面積較大，均超過130平方米，其中金鄉縣人均居民點面積高于國家最高 上限(人均150平方米)，這些地區應是農村居民點用地整理的重點對象。此外，從濟寧市人均居民點分布情況來看，居民點用地分布不均勻，地形因素在這里起 了決定作用，人均居民點用地大的地方主要集中在平原地區，而山區和丘陵地區人均居民點用地較少。西部地區居民點用地大，存在超標現象，東部山地人均居民點 用地較少。

2.2問題提出

2.2.1人均居民點用地面積分布不均，居民點用地有一定整理潛力

全市人均居民點用地面積雖然低于國家控制標準上限150㎡，集約節約用地水平居全省前列，但從實際調研過程來看，濟寧市農村居民點仍有較大的整 理潛力空間。全市各縣市區中，魚臺縣、梁山縣、金鄉縣人均居民點面積較大。如果按照國家《村鎮人均建設用地指標》規定的的標準，目前濟寧市居民點用地整理 的理論最大潛力約為12596公頃。

2.2.2閑置用地、一戶多宅現象明顯，土地利用率低

閑置用地、一戶多宅是目前農村居民點普遍存在的問題。據調查，目前全市閑置用地的數量為 48741.32畝。一戶多宅的現象多是由于隨著農民經濟收入的增加，農戶為改善住房條件建新房后，舊宅閑置，再就是部分農民在城鎮建新房后，農村舊房仍 留用，造成房屋長期閑置，村內土地利用率低。如東田莊村隸屬汶上鎮，位于汶上縣城4公里。全村總人口1334人，共347戶，居民點面積22.4公頃，耕 地面積74.67公頃，宅基地標準為一戶3分。 據實地調查，東田莊村村內廢棄坑塘和疏林地較多，這也給村莊規劃帶來了一定難度，宅基地閑置率達到10%左右。村中部宅基地閑置多，周圍閑置少，這說明此 村正向“空心村”演化。

2.2.3農村居民點建筑密度小，容積率低，內部布局混亂

據調查統計，濟寧市農村住房多為一層，且布局混亂，沒有進行有效的村莊規劃，導致農村居民點內部布局混亂，土地利用結構單一，宅基地與公共設施 用地的比例與布局不合理。從比例來看，宅基地占主導地位，閑置用地面積大，達9%，而其他的道路用地、生活附屬設施用地、綠地、公益設施用地等面積偏少。 從布局來看，農村居民點用地內部布局混亂，村莊內部的宅基地、空閑地、生活用地與農用地為主的其它用地相互混雜，缺乏功能分區，生活環境質量差。這種松散 無序的布局，不僅將農用地分割得支離破碎，而且又使非農建設用地不能集聚成片，不利于村莊基礎設施的配套建設和農村居住環境的改善，減緩城鎮化的進程。

2.2.5依法依規用地觀念不強，土地資源浪費嚴重

目前國家對農村建房用地雖然有明確規定,但由于種種原因,農民往往不按村鎮規劃的要求進行建房,農村住宅建設中亂占濫建現象時有發生,影響了村 鎮規劃的實施。農村居民點用地中仍然存在著亂占濫用，越權審批、非法轉讓、少批多占、超標占有宅基地等現象，由此導致的土地浪費仍特別嚴重。

3.整理模式提出

通過上述分析，濟寧市農村居民點整理挖潛潛力巨大。根據《濟寧市城鄉建設用地增減掛鉤規劃》和“濟寧市壓煤村莊搬遷規劃”，預測到2020年通 過村莊合并，可節約土地27.3萬畝。為實現土地的合理利用和優化配置，加強對居民點用地的有效利用，提高居民點用地利用率，結合濟寧市近年來工作實際， 對農村居民點用地提出如下幾種整理模式。

3.1以現有行政村為基點，規劃建設中心村

中心村是嚴格按規劃建設，具有一定規模，具有配套齊全的基礎設施和公共服務設施，是本村的公共活動和管理服務中心，并對周圍農村經濟和社會發展 具有輻射帶動功能的村莊。鼓勵農村人口向建制鎮和中心村遷移，使單個村莊具備一定的規模，產生較大的規模效益，從而更有利于未來的村鎮公用設施建設和經濟 的進一步發展;加快中心村的現代化建設，在嚴格控制其總體用地規模的前提下，積極更新觀念，在兼顧環境質量和社會經濟效益的同時，創造以人為本的舒適、安 全的居住環境。如兗州市在新農村建設中采取小村并大村，建設中心村的做法，，取得了明顯成效。新兗鎮寨子中心村包括前寨、后寨、倪村、喬村、于橋等五個行 政村，原來既分散又相對集中，村莊建設無序，基礎設施落后，是典型的“空心村”。五個村積極行動，聯合建設寨子中心村，中心村共建設小康樓580棟，投資 220萬元建設了中心村辦公大樓，實現了五村合署辦公。在建設過程中，本著邊建設邊整理的原則，加強了對舊村的復墾利用，先后節約整理出土地380畝，利 用整理出的土地，已發展了30個養殖戶、6家民營企業，增加了村集體和農民收入，實現了土地資源的可持續利用。目前實現了道路、供水、燃氣、電話、有線電 視、綠化美化“七統一”，辦公室、幼兒園、小學、衛生室、文化大院“五公用”，資源共享，節省了投資，減輕了集體和農民負擔。

3.2 城鄉結合部農村城鎮化型土地整理模式

在城區周圍、主要城鎮周圍的農村，經濟水平較高，農民的思想觀念更新快，有較強的城鎮化趨勢。在整理這部分農村居民點時應將舊村改造規劃與城鎮 總體規劃結合起來，依據功能分區定位，進行整體搬遷和綜合開發，建設高標準住宅小區，實現社區與城區基礎設施、公共服務的對接融合。這樣可以降低人均用地 面積，提高土地的利用率，節地率可達60%—70%，同時考慮到農村的實際情況，可將生產設施集中化，統一建設曬場、農具堆放地。既綜合利用了土地，又使 得村莊布局合理、美觀、整潔。如任城區李營街道結合濟北新區建設，將城郊9個村莊遷建合并為4個大型社區，節約土地400畝;汶上縣康驛鎮將鎮駐地周圍 57個村合并成14個中心社區，并配套建設社區服務中心，節約土地1.01萬畝，既實現了公共設施資源共享、農民生活質量提高，又為城鎮、園區發展和產業 集聚拓展了新的空間。

3.3在山區和邊遠偏僻之地，實行遷并型整理模式

農村居民點大多是歷史上農民為了方便生產而散居后自然形成的，所以有些村莊的規模較小。隨著農業現代化、鄉村城市化進程的加快，遠離城鎮、分散 零亂的小村既不利于村莊基礎設施建設和公用設施配套，也不利于農業機械化耕作，對于這些村莊或壓覆礦產資源、急需搬遷的村莊進行有機整合，搬遷到自然條件 好、交通便利、適宜定居的區位，按照現代化中心社區建設的標準，集中建設中心村。這種模式建成住宅一般不低于2層樓房，節地率40%-50%?？筛鶕嶋H 情況采取一次性整體搬遷或分期逐步搬遷的策略進行遷并。一般采取就近原則，將距離近、規模小的幾個自然村進行合并或者將小自然村合并到附近的中心村或者行 政村，合并后將原來小自然村的宅基地進行復墾還耕。這樣既增加了耕地面積又方便了管理，同時有利于農村基礎設施建設和公共設施配套。

3.4濱湖地區，實行舊村保護重建

由于微山縣特殊的地理環境，在南四湖周圍分布些許歷史悠久的村莊，盡管規模較小，但考慮到這些古老村莊的旅游價值，最好在保護的基礎上進行重 建，即在原村莊內開展重新規劃，調整挖潛。對老宅基地進行統一調整，優化布局，充分利用閑置地和廢棄地，不斷提高土地利用的集約化水平，并逐步將村莊改造 為基礎設施齊全、景觀優美的生態旅游農村。

4完善配套政策

4.1是用地保障政策。主要是統籌城鄉建設用地，在土地利用計劃安排上優先保障村莊改造工程。

4.2是資金保障政策。農村居民點搬遷整理的資金籌集應本著“誰受益、誰投資”的原則，采取國家、地方政府、村集體、個人、社會等多方籌資：一 是國家投資，對于退宅還耕的整理項目可申請國家項目取得資金支持;二是地方政府財政投資。濟寧市政府、各實施搬遷的縣、鄉鎮可按照“統一調配、統籌使用” 的原則，把土地整治、農業開發等涉地涉農資金充分整合、捆綁使用，用于村莊搬遷整理;三是村級集體投資。在村級集體資金積蓄中拿出一部分，或村級企業盈利 中資助一部分資金;四是村民出一部分。

4.3權屬保障政策。對拆除復耕后的舊村址土地，仍歸原村民所有，涉及土地調整的村莊，都簽訂土地權屬調整協議。同時對農民住宅做好土地登記發證工作。

農村居民點整理是土地綜合整治的重要內容，也是實現城鄉統籌發展、搞好新農村建設、保障耕地占補平衡、增加建設用地的有效手段。根據區域實際情 況選擇合理的整理模式，發展多種融資渠道，逐步完善居民點整理的各項法律法規，切實實現農村居民點整理的社會、經濟、生態效益，緩解土地供需緊張的局面， 促進土地可持續發展，實現人地和諧。

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