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    2. 論城市規劃的實施(轉)

      admin10年前城市規劃論文712

      論城市規劃的實施

      來自城市規劃學刊

      1 城市規劃實施的概念
      城市規劃編制的目的是為了實施,即把預定的計劃變為現實。城市規劃的實施是一個綜合性的概念。城市規劃的實施既是政府的工作,也涉及到公民、法人和社會團體的行為。
      1.1 政府實施城市規劃
      城市人民政府依法律授權負責組織編制和實施城市規劃。所以政府在實施城市規劃方面居主導地位。政府實施城市規劃,體現為依職權的主動行為和依申請的控制引導行為。
      1.1.1 主動行為
      政府實施城市規劃的主動行為表現為三個方面:
      (1)政府根據經濟社會發展計劃和城市規劃,制定其他相關的計劃,如近期建設計劃,土地使用計劃、市政公用設施各系統的發展計劃等,以使城市規劃所確定 的目標得以具體落實;政府根據城市總體規劃,進一步組織編制城市分區規劃和詳細規劃,以使城市規劃進一步深化和具體化,從而可以付諸實施操作。
      (2)政府通過財政撥款及信貸等籌資手段,直接投資于某些城市規劃所確定的建設項目,如道路交通設施、供排水設施等市政公用工程設施,以便實現規劃的目標。
      (3)政府根據城市規劃的目標,制定有關政策來引導城市的發展。例如:通過制定產業政策,促使城市產業結構的調整,以體現城市規劃所確定的城市性質和職能。
      1.1.2 控制引導行為
      除了直接的行為以外,城市人民政府及其城市規劃行政主管部門還負有管理城市各項具體建設活動的責任。對于非政府直接安排的建設投資項目,政府規劃主管部 門的工作主要是對建設項目的申請實施控制和引導。從城市規劃實施的角度看,這是依申請的建設管理工作。如:建設項目選址管理,建設用地控制管理,建設工程 規劃管理,以及對建設活動及土地和房屋的用途方式實施監督檢查。
      1.2 公民、法人和社會團體與城市規劃的實施
      經批準的城市規劃是建設和管理城市的綱領,城市規劃的實施,關系到城市的長遠發展和整體利益,也關系到公民、法人和社會團體各方面的根本利益。所以,實施城市規劃既是政府的職責,也是全社會的事情。
      公民、法人和社會團體實施城市規劃的作用體現為以下兩個方面。
      1.2.1 公民、法人和社會團體根據城市規劃的目標,可以主動有所為,如對城市規劃中確定的公益性、公共性項目進行投資,關心并監督城市規劃的實施等。
      1.2.2 公民、法人和社會團體即便是完全出于自身利益的投資、置業等活動,只要遵守城市規劃的規定,服從城市規劃管理,客觀上即有助于城市規劃目標的實現,也就可視為是對城市規劃的實施。
      城市的建設和發展,既要靠政府的公共投資,更要靠商業性的投資,所以城市規劃的實施離不開非公共部門的作用。
      2 城市規劃實施的目的與作用
      2.1 城市規劃實施的目的與公共政策
      城市規劃實施的根本目的是對城市空間資源加以合理配置,使城市經濟、社會活動及建設活動能夠高效、有序、持續地進行。對城市建設和發展加以規劃和實施規 劃管理,是有別于市場自發行為的公共干預行為。這種干預是為了社會公眾的利益,由政府以公共名義來施行某些特定政策。從某種意義上講,制定城市規劃就是制 定城市公共政策,實施城市規劃就是實施公共政策。從實踐的角度看,土地使用方式,客運交通方式等重大的規劃問題無不是公共政策問題。
      在城市發展和建設領域中,要有公共政策來干預市場的自發過程,是基于市場機制的缺陷。對于城市開發和城市土地資源配置而言,市場機制存在著缺陷和低效。對此理論界和實際工作者已有一個較為共同的看法。
      2.2 城市規劃實施的作用
      城市功能與其物質性設施之間總是處于“平衡-不平衡-新的平衡”的動態過程之中。城市的功能會不斷的發展和調整,城市的物質性設施和空間結構需要不斷的 更新和優化。城市規劃的實施,就是為了使城市的功能與物質性設施及空間組織之間不斷趨于平衡。城市規劃實施的作用表現為:
      2.2.1 使城市的發展與經濟發展的要求相適應。城市是經濟活動的主要載體。經濟的結構、規模、發展階段和水平等內涵的不同,對城市的要求也不同;經濟發展是城市發展的主要動力。城市規劃的實施首要目的就是要為經濟發展服務,與經濟發展形成互動的良性循環。
      2.2.2 使城市的發展與城市社會的發展相適應。城市建設的根本目的是為人服務。城市社會由不同的人群和利益集團所組成。適應城市社會的變遷,滿足不同人群的需要及平衡不同利益集團的福利是城市規劃實施所要發揮的作用。
      2.2.3 使城市各項功能不斷優化及保持動態平衡。城市的發展與更新是一個持續不斷的過程,空間拓展要與交通設施的建設相匹配,建筑量的增加要與市政 基礎設施的擴容相結合、居民生活水平的提高要與環境質量的改善相呼應,城市物質財富的積累要與城市人文氛圍的優化相同步。這一切都有賴于通過城市規劃的實 施來加以解決。
      3 城市規劃實施的機制
      城市規劃的實施,需要有一定的手段和作用力,即稱之為城市規劃實施的機制。從中外城市規劃實施的經驗看,城市規劃實施的機制具有多角度、多層面、作用相互補充的特征。
      3.1 城市規劃實施的行政機制
      3.1.1 城市規劃實施與行政權力
      對城市進行規劃,實施規劃管理,涉及對自然規律和社會規律的把握,因此,城市規劃是一門科學性、技術性很強的學科。城市規劃在實踐中又表現為對資源的配 置,涉及社會各方面的利益關系,涉及資源開發利用的價值判斷和對人們行為的規范。所以,現代城市規劃又是城市社會發展過程中的一項重要的社會建制。無論是 對城市發展的有意識、有計劃的主動行為,還是對無數項開發活動的被動控制,都必然聯系到權威的存在及權力的應用。正如一位法國學者所指出的,“人們可以對 城市規劃進行更深入的理論分析,但是為此必須同意將它作為權力行為來研究,以便理清政治管理的決策、意識形態和專業實踐經驗各個范疇之間的關系”。
      縱觀世界各國,城市的建設和管理均是城市政府的一項主要職能,城市規劃無不與行政權力相聯系。
      3.1.2 城市規劃實施與行政機制
      由于城市規劃主要是政府的行為,在城市規劃的實施中,行政機制具有最基本的作用。我國憲法賦予了縣以上地方各級人民政府依法管理本行政區的建設的權力。 城市規劃法更是明確地授予了城市人民政府及其城市規劃行政主管部門在組織編制、審批、實施城市規劃方面的種種權力。所謂城市規劃實施的行政機制,就是城市 人民政府及其城市規劃行政主管部門依據憲法、法律和法規的授權,運用權威性的行政手段,采取命令、指示、規定、計劃、標準、通知、許可等行政方式來實施城 市規劃。
      3.1.3 行政機制的法理基礎
      行政機制的基礎在于政府機關享有的行政行為的羈束權限及自由裁量權限,即政府的行政行為 既有確定性、程序性的一面,又有可以審時度勢,靈活應對客觀事物的一面,可通過個案審定來作出決策,城市規劃行政機構依法享有的羈束權限及自由裁量權限的 存在是規劃實施的行政機制的法理依據。
      3.1.4 行政機制有效的條件
      行政機制發揮作用,產生應有的效力,需要有幾個條件,主要為:
      (1)法律、法規對行政程序和行政權限有明確、完整的授權,使行政行為有法可依、有章可循。
      (2)行政管理事務的主體明確、行政機構的結構完整,有相應的行政決策、管理、執行、操作的層級,從而使行政管理真正落到實處。
      (3)公民、法人和社會團體支持和服從國家行政機關的管理。在出現行政爭議的時候,可以通過法定程序加以解決。
      (4)有國家強制力為后盾,依法的行政行為是具有法律效果的行為,行政行為成立后,行政主體必須有權采取一定的手段,使行政行為的內容得到完全的實現。城市規劃等具體行政行為雖是以規劃行政主體的名義作出,但又是國家意志的體現,因此,需要有國家強制力為保障。
      3.2 城市規劃實施的財政機制
      財政是國家為實現其職能,在參與社會產品分配和再分配過程中與各方面發生的經濟關系。這種分配關系與一般的經濟活動所體現的關系不同,它是以社會和國家 為主體,憑借政治、行政權力而進行的一種強制性分配。因此,也可以說,財政是關于利益分配和資源配置的行政權力和行為。
      財政機制在城市規劃實施中有著重要地位,表現為:
      3.2.1 政府可以按城市規劃的要求,通過公共財政的預算撥款,直接投資興建某些重要的城市設施,特別是城市重大基礎工程設施和大型公共建筑設施。
      3.2.2 政府經必要的程序可發行財政債券來籌集城市建設資金,以加強城市建設。財政債券由國家財政擔保和償還。
      3.2.3 政府可以通過稅收杠桿來促進或限制某些投資和建設活動,以實現城市規劃的目標。如開征建筑稅、投資方向調節稅,或免征部分房產開發項目的營 業稅和交易契稅等。前者是為了限制某些投資和建設活動,抑制過熱的開發,后者是為了擴大房地產市場的需求,促進存量房產的消化。他們都與城市規劃的實施有 關。
      3.3 城市規劃實施的法律機制
      城市規劃實施的法律機制與行政機制相銜接,但有不同的內涵。城市規劃實施的法律機制體現為:
      3.3.1 通過行政法律、法規的制定來為城市規劃行政行為授權和提供實體性、程序性依據,從而為調節社會利益關系,維護經濟、社會、環境的健全發展提 供法定依據。例如:《中華人民共和國城市規劃法》規定:“縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門主管本行政區域內的城市規劃工作?!薄吨腥A人民共和國 地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定,縣級以上的地方各級人民政府“執行國家經濟和發展計劃、預算,管理本行政區事業和財政、民政、公 安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”;“領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”。
      3.3.2 公民、法人和社會團體為了 促使城市規劃有效、合理地實施,為了維護自己的合法權利,可以依法對城市規劃行政機關作出的具體行政行為提出行政訴訟。司法程序是城市規劃實施中維護公 民、法人和社會團體利益的最后保障?!吨腥A人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》,以及《中華人民共和國城市規劃法》賦予了公民、法人和 社會團體維護自己的合法權利的法定權力。
      3.3.3 法律機制也是有效成立的行政行為的執行保障。例如,《中華人民共和國城市規劃法》規定,受規劃行政處罰違法建設工程當事人在接到處罰通告后不申請復議,也不向人民法院起訴,又不履行處罰決定的,由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。
      3.4 城市規劃實施的經濟機制
      經濟機制是指平等民事主體之間的民事關系,是以自愿等價交換為原則。城市規劃實施中的經濟機制是對行政機制、財政機制及法律機制的補充,是以市場為導向 的平等民事主體之間的行為。城市人民政府及其城市規劃行政主管部門既是規劃行政主體,同時又享有民事權力。城市規劃實施中經濟機制的引進,是政府部門主動 動用市場力量來促進城市規劃目標的實現。
      根據改革開放以來的實踐,城市規劃實施中經濟機制主要表現為:
      3.4.1 政府依法律規定及城市規劃的控制條件有償出讓國有土地使用權,從而既實現了符合規劃的物業開發,又可為城市建設籌得資金。
      3.4.2 政府借貸,以解決實施城市規劃的資金缺口。借貸是要還本付息的,所以是一種民事的經濟關系。
      3.4.3 城市基礎設施使用的收費,包括各種附加費,通過有償服務來籌集和歸還基礎設施的建設資金,并維持正常運轉。從而使城市規劃確定的基礎設施建設得以實施。
      3.4.4 通過出讓某些城市基礎設施的經營權來加快城市基礎設施建設,包括有償出讓存量基礎設施的經營權,以及采用BOT方式(即讓非政府部門來投資建設,并在一定期限內經營某些城市設施,經營期滿后再將有關設施交返給政府部門)。
      3.5 城市規劃實施的社會機制
      城市規劃實施的社會機制是指公民、法人和社會團體參與城市規劃的制定和實施、服從城市規劃、監督城市規劃的實施的制度安排和作用力量。城市規劃實施的社會機制體現為以下幾個方面:
      3.5.1 公眾參與城市規劃的制定,有了解情況反映意見的正常渠道。
      3.5.2 人民政協等社會團體在制定城市規劃和監督城市規劃實施方面的有組織行為。
      3.5.3 新聞媒體對城市規劃制定和實施的報道和監督。
      3.5.4 城市規劃行政管理做到政務公開,并有健全的信訪、申訴受理和復議機構及程序。
      城市規劃實施的社會機制在城市規劃體系中具有不可替代的作用,需引起高度重視,盡快加以完善。
      4 城市規劃實施的原則
      城市規劃實施是在城市人民政府及其城市規劃行政主管部門主導下的工作,因此,城市規劃實施的原則主要是針對政府部門而言的行政原則。對于什么是城市規劃實施的原則還需進一步研究,并經實踐檢驗。但以下幾條原則顯然是城市規劃行政中必須遵循的原則。
      4.1 行政合法原則
      行政法首要的和基本的原則是行政合法性原則,它是社會主義法制原則在行政管理中的體現和具體化。行政合法性原則的核心是依法行政,其主要內容是:
      4.1.1 任何行政法律關系的主體都必須嚴格執行和遵守法律,在法定范圍依照法律規定辦事。
      4.1.2 任何行政法律關系的主體都不能夠享有不受行政法調節的特權,權利的享受和義務的免除都必須有明文的法律依據。
      4.1.3 國家行政機關進行行政管理必須有明文法律依據,一般來說,一個國家的法律對行政機關行為的規定與行政相對人的規定不一樣,對于行政機構來 說,只有法律規定能為的行為,才能為之,即“法無授權不得行、法有授權必須行”。而對于行政相對人來說,只要法律不禁止的行為都可以為之,只有法律明文禁 止的行為才不能為式。因為,行政權力是一種公共權力,它以影響公民的權益為特征。為了防止行政機關行使權力時侵犯公民的合法權益,就必須對行政權力的使用 范圍加以設定。
      4.1.4 任何違反行政法律規范的行為都是行政違法行為,它自發生之日起就不具有法律效力。一切行政違法主體和個人都必須承擔相應的法律責任。
      4.2 行政合理原則
      如果說行政合法原則解決了行政機關行政行為合法性問題,那么行政合理原則的宗旨在于解決行政機關行政行為的合理性問題。這就是要求行政機關的行政行為在合法的范圍之后還必須做到合理。
      行政合理原則的具體要求是:行政機關在行使自由裁量權時,不僅應事實清楚,在法律、法規規定的條件和范圍內作出行政決定,而且要求這種決定符合立法目的。
      行政合理性原則的存在有其客觀基礎,行政行為固然應該合法,但是,任何法律的內容都是有限的。由于現代國家行政活動呈現多樣性復雜性,特別是像城市規劃 行政這類管理的專業性、技術性因素很多,立法機關沒有可能來制定詳盡的、周密的切實可行的法律規范。為了保證對國家有效管理,行政機關需要享有一定程度的 自由裁量權。行政機關需要有根據具體情況靈活應對復雜局面的行為選擇權。此時,行政機關應在法定的原則指導下,在法律規定的幅度內,運用自由裁量權,采取 適當的措施或作出合適的決定。
      賦予國家行政機關以自由裁量權,以便使國家行政機關將普遍性的法律、法規適用于具體的、個別的法律事實。但必須對自由裁量權利的使用加以必要控制。以防止泛用,所以在現代行政法制的發展中,普遍接受了行政合理的原則。
      行政合理原則的具體要求是:行政主體的行政行為在合法的范圍內還必須合理。例如,在具體的規劃實施管理中,對開發強度的掌握是否達到法定的最高限、而對 日照間距是否采用許可的最低水平反映這一權衡。合理的具體要求是:行政行為要符合客觀規律;行政行為要符合國家和人民的利益;行政行為要有充分的客觀依 據;行政行為要符合正義和公正。
      根據現代行政法的原則,不合理的行政行為屬于不適當的行為,作出不合理行政行為的行政機關必須承擔相應的法律責任。
      4.3 行政效率原則
      遵循依法行政的種種要求并不意味著可以降低行政效率。廉潔、高效是人民群眾對政府的要求,提高行政效率是許多國家行政改革的基本目標。為追求效率,行政 管理機關一般都采用首長負責制。在法律規定的范圍內決策,按法定的程序辦事、遵守操作規則,將大大提高行政效率,有助于避免失誤和不公,并可減少行政爭 議。
      4.4 行政統一原則
      行政統一原則分為三項內容。
      4.4.1 行政權統一
      我國實行人民代表大會制度和權力分工原則,行政權由行政機關統一行使。
      4.4.2 行政法制統一
      行政法制的統一是指行政法律制度的統一。我國行政法律規范由多級主體制定。這就要求各級主體所制定的行政法律規范的內容要相互協調、銜接,不能相互抵觸 和沖突;不同的主體制定不同效力等級的行政法律規范要遵守立法的內在等級秩序。此外,城市規劃的建設管理要與已批準的城市規劃相統一。
      4.4.3 行政行為統一
      行政權力的屬性要求在行政機關內部要下級服從上級,地方服從中央。一個國家的管理是否有效,取決于它的行政行為是否統一。行政統一原則要求政府上下級之間要有良好的信息溝通渠道,要做到政令暢通、令行禁止,此外,公務員的行為要與行政機關一致。
      4.5 行政公開原則
      《中華人民共和國憲法》在總綱中規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事 業,管理社會事務。行政公開原則是社會主義民主與法制原則在行政法上的體現,我國行政公開的原則是:國家行政機關的各種職權行為除法律特別規定的外,應一 律向社會公開。具體要求為:
      4.5.1 行政立法程序、行政決策程序、行政裁決程序和行政訴訟公開。
      4.5.2 一切行政法規、規章和規范性文件必須向社會公開,未經公布者不能發生法律效力,更不能作為行政處理的依據。
      4.5.3 國家行政機關及公務員在進行行政處理時,必須把處理的主體、處理的程序、處理的依據、處理的結果公開,接受相對人的監督,并告知相對人對不服處理的申訴或起訴的時限和方式。
      4.5.4 行政相對人向行政主體了解有關的法律、法規、規章、政策時,行政主體有提供和解釋的義務。
      城市規劃實施中的政務公開及公眾參與的具體制度和程序,應本著行政公開的原則來制定。

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