城鄉統籌發展背景下的新農村規劃體系構建初探——以武漢市為例

黃曉芳 張曉達

[摘 要]針對城鄉統籌發展背景下的新農村規劃體系的構建，以武漢市為例，分析了當前新農村規劃所面臨的一些問題，提出與城鎮規劃相對應、與新農村規劃管理相適應的新農村規劃體系，即“一條主線、多項支撐”的規劃體系，從而促進新農村規劃的規范化、常態化和法制化。

[關鍵詞]城鄉規劃 新農村 規劃體系

自《城鄉規劃法》頒布以來，“鄉”規劃被提升到了與“城”規劃同樣重要的地位。由于歷史原因我國規劃工作的重點一直放在了城鎮規劃上，經過若干年的實踐已形成了一套相對完善的規劃主干體系，即“總體規劃-分區規劃-控制性詳細規劃”。 通過各層次規劃的協調，逐步落實了城市總體規劃的相關要求，有效指導了城鎮的有序發展。近幾年來，中央和地方各級政府不斷加大新農村建設力度，廣大農村地 區的規劃逐步得到重視，雖然已有的這些新農村規劃在一定程度上對新農村建設起到了一定的指導作用，但由于缺乏全局性、系統性的考慮，難免存在局限性，在規 劃實施過程中也出現了一些難以協調的矛盾。因此如何在農村地區構建思路清晰且行之有效的規劃體系，確保新農村規劃的邏輯性、科學性和可操作性，從而保障新 農村建設的穩步推進是當前新農村規劃建設面臨的主要問題。

1 當前新農村規劃存在的主要問題

1.1 新農村規劃重點輕面，缺少區域統籌

長期以來，大多數農村地區的規劃得不到足夠重視，面對“突如其來”的新農村建設，規劃任務十分繁重。由于農村地區點多面廣，歷史遺留問題較多，新農村建設難以全面展開，大多數地區都是采取突出重點、以點帶面的辦法，即以縣或鎮為單位選取幾個典型村開展示范建設活動。以武漢市為例，為使農民增收致富、改善農村環境，2005年，武漢市開始實施“家園建設行動計劃”，計劃每年選取部分建制村作為“創建村”，開展“四通四改一化一場一室”（即路通、水通、電通、信息網絡通，改水、改廁、改圈、改垃圾堆放形式，綠化，建設集稻場、文化活動場等于一體的村多用途活動場，建設集村“兩委會”工作室、村衛生室、村民活動室等于一體的村多用途活動室）等11大項24小 項建設工作。為了指導村莊建設，各個村開始編制村莊建設規劃，以指導具體的建設。由于規劃具有很強的針對性，在規劃中只能就村論村，將建設重點放在了最急 需建設項目的布局安排上，因此難以對相鄰地區的建設進行協調，更不能對區域性的農村各類設施建設作出統籌安排。在新農村建設過程中，由于村莊規劃缺少宏觀 統籌，造成了很多不必要的浪費，如某市曾將村莊集中遷并點選定在規劃好的高速鐵路線上，導致村莊建設不久就因高速鐵路的建設而被迫拆遷，造成了資源的嚴重 浪費，從而阻礙了該市農村經濟的發展。

1.2 新農村規劃重村莊建設輕產業發展，難以兼顧長遠發展

新農村規劃不僅僅是單一的村莊建設，它還涉及農村地區空間系統的變遷、農村與城鎮之間的相互作用、農村的產業發展等現實問題。一些地方從自身理解的“規劃”出發，把本應全盤考慮、綜合協調的規劃活動變成了拆舊房、建新房、修馬路、鋪管子等簡單的建設行為，而對長期影響農村地區的農田水利生產設施、現代農業的建設和發展等問題沒有給予足夠的重視導致農村建設無法健康、持續的發展，使規劃實施缺乏后勁，規劃效果大打折扣。

1.3 新農村規劃大多自下而上地開展，缺少系統的上位規劃的指導

新農村規劃大多是自下而上開展的，村莊建設規劃的編制往往是從新農村建設示范村試點開始，后來隨著新農村建設層面的擴大，才開始編制鎮域或縣市域的村鎮體系規劃。這種自下而上的規劃編制方式是對新農村規劃中存在的諸如缺乏上位規劃指導等問題的一種被動補救，而非主動應對。2005年武漢市開始實施“家園建設行動計劃”，對先行實施建設的村進行村莊建設規劃編制，編制過程中對哪些村莊予以保留，哪些予以集并等問題缺少上位規劃的指導。2007年武漢全市各鎮(鄉)組織編制鎮(鄉)域村莊布局規劃，但同樣在規劃中缺少上位規劃的指導。隨后武漢市又組織開展全市區新農村建設空間規劃，對全市農村地區的公共服務設施、基礎設施、村鎮布局、人口的統籌等系統性、全局性的問題進行統籌安排解決新農村規劃系統性不足問題。

1.4 新農村規劃的實施機制尚未確立，上位規劃的編制缺乏主動性

《城鄉規劃法》雖然明確了鄉規劃和村規劃，但對編制規劃的地域劃定權是否必須賦予地方政府沒有做出明確規定。此外，對區域協調性質的“縣(市)域村鎮體系規劃”及“鎮(鄉)域村莊體系規劃，《城鄉規劃法》沒有規定進行單獨編制，只是將這兩個規劃作為縣城(城市)總 體規劃或鎮總體規劃中的一個章節內容，令其缺乏具體的條款說明，且相應的管理權限也不清晰。因此規劃行政主管部門往往難以實施統一的管理和綜合協調，對在 協調范疇內屬于縣域鎮村體系規劃的區域建設行為及各類資源的保護也心有余而力不足。目前許多地方都在開展縣域村鎮體系規劃和鎮域村莊布局規劃的編制工作， 雖然對編制縣域鎮村體系規劃和鎮(鄉)域村莊體系規劃的實施效果比較擔憂，但一些地方仍在努力探索解決其實施問題的方法，對解決新農村規劃尤其是縣域村鎮體系規劃和鎮域村莊布局規劃的實施保障機制，開展的相關編制工作十分關心。

2 構建基于城鄉一體的新農村規劃體系

2.1 應將新農村規劃納入城鄉一體的規劃體系中

《城鄉規劃法》的實施為鄉規劃、村規劃納入城鄉一體的規劃體系提供了法律依據。目前新農村規劃的實踐仍處在探索階段：①在《城鄉規劃法》中城、鎮、鄉、村規劃依然是單獨編制，沒有實質性的融合鄉、村規劃，如何納入城鄉一體化的規劃體系中，也沒有權威結論；②從農村地區的建設與管理角度看，由于規劃依據的缺失，農村地區的建設和管理必須以法律為依據編制并審批新農村規劃；③從 城鎮化發展的整體高度看，為解決農村地區的落后問題，營造其良好的生活環境，必然要系統地研究農村地區的產業發展問題、資源問題、人口問題、公共服務設施 和基礎設施布局問題。因此將新農村規劃納入城鄉一體化的規劃體系中是十分必要和緊迫的，這有利于發揮城鄉規劃在城鄉經濟社會發展一體化過程中的基礎性作 用，更好地保障新農村建設工作的有序開展。

2.2 完善新農村規劃的主干體系

一般來說，各地在編制新農村規劃時，普遍缺乏完善的法定規劃體系，導致新農村規劃上位規劃依據不足，與相鄰城鎮、村莊之間也缺乏必要的協調等問題。因此，在完善新農村規劃體系的同時，如何解決村莊規劃的上位依據不足是極為關鍵的問題。

在新農村規劃編制過程中，應該從區域的角度出發，對相關村鎮進行系統的分析研究，提出一定區域范圍內村鎮協調發展的原則和目標，確定各村鎮發展的重點和相關控制引導指標，從而指導村莊規劃的編制。英國在制定“西南英格蘭鄉村規劃”時就分區域(市域)、次區域(分區)、當地層面3個層次進行編制。前兩個層次尤其是第2個層次通過因地制宜地分析不同鄉村地區的功能差異、面臨問題和發展趨勢，提出各區域發展的模式與目標，以便對當地層次規劃進行正確引導。

武漢市作為我國特大城市，其農村地區的規劃參考了英國村莊規劃這一模式。武漢城市總體規劃將市域分為都市發展區和農業生態區兩個發展功能不同的區域。其中農業生態區約6000km2，是全市新農村建設的空間載體。針對這一地區的發展要求，武漢市相關部門組織編制了“武漢市新農村建設空間規劃”(圖1)， 包括重點研究武漢市遠城區的新農村建設和發展，確定人口、控制用地指標，構建合理的城鄉體系結構，確定城鄉空間的發展布局，提出城鄉各類資源綜合利用與產 業分區，制定生態環境保護框架，對全市遠城區的公共服務設施、市政基礎設施進行統籌安排，實現城鄉統籌發展。以此為基礎，各區根據全市新農村建設空間規劃 分別編制“新農村建設空間分區規劃”(圖2)，進一步明確各個區內的村鎮體系結構，提出村莊布局的基本原則、產業發展與產業布局原則、各類設施的布局原則，實現基礎設施向農村延伸和社會服務事業向農村覆蓋。隨后，各鎮(鄉)開始編制鎮(鄉)域村莊布局規劃，重點是對鎮(鄉)域 內村莊的集并整合、中心村的選址與建設村的產業發展培育和選擇，以及相關基礎設施和公共服務設施的設置與共享作出統籌安排。此后，在此基礎上還開展了村莊 建設規劃，直接指導村莊的各項建設，這樣就形成了一套完善的自上而下的新農村規劃編制體系，從而避免了編制單一村莊規劃所面臨的問題。

對一般縣(市)來說由于其地域范圍相對小于地級市的范圍，故可以通過編制縣(市)村鎮體系規劃來代替上述新農村建設空間規劃，在此基礎上，編制鎮(鄉)域村莊布局規劃和村莊建設規劃，從而組成一個序列完整、層次分明、結構嚴密的新農村法定規劃體系。

2.3 重視新農村規劃的支撐規劃體系

在 新農村規劃編制體系中，除了要完善主干體系外，還應重視以專項規劃為基礎的支撐規劃體系。針對不同農村地區的實際情況，還可以就道路交通、農田水利建設、 歷史名村保護、市政設施、公共服務設施建設等進行相關專項規劃的編制，這些專項規劃將對新農村規劃主干體系進行有效支撐，形成“一條主線、多項支撐”的新體系。這種支撐體系可以貫穿新農村規劃的不同層次，如市級層面、縣級(區級)層面、鎮級層面等層次。以交通專項規劃編制為例，武漢市既編制了全市道路交通規劃，又編制了區級的綜合交通規劃。此外針對中小型水利建設，武漢市還開展了具體的水利建設規劃的編制工作，這些專項規劃是對不同層面的新農村規劃的支撐和保障(圖3)。

3 新農村規劃應重點關注的幾個問題

3.1 加強對新農村規劃特點的研究，客觀對待新農村規劃的指標

城 鄉一體化發展不等同于城鄉一樣化發展，應客觀認識農村規劃與城鎮規劃的差別。城鎮與農村是兩種不同的空間狀態，無論是產業發展，還是生活方式都有明顯的不 同，功能定位的差異也是客觀存在的。城鎮是以非農業生產為主，是經濟增長和財富聚集的中心，而農村以農業為主，是生態安全的重要屏障。因此，在因地制宜的 基礎上，應對用地等相關規劃指標的認識實行區別對待，不能一味地追求“準城鎮”的建設而忽視農村地區固有的特質。

3.2 注重新農村規劃的編制方法，做好相關規劃內容的銜接

目前，我國規劃的形式多樣、種類繁多，如社會經濟發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、行業規劃等。雖然規劃編制的主體都是各級政府，但由于規劃性質的不同，各個部門又對相關規劃進行具體組織，分別編制。盡管對規劃割裂的弊端已有認識，但從大區域來看，談“統一規劃”還為時過早，因此應加強對規劃的協調，統籌好備類規劃內容。

對 于以村莊建設規劃為主的新農村規劃，在規劃統籌方面存在一定的優勢：一是村莊建設規劃的編制單元相對較小，規劃面積不大，其規劃內容包括各類區域規劃、專 業規劃等，具有較強的綜合性，是指導各類建設活動的規劃，與城鎮規劃中的詳細規劃類似；二是農村發展要素相對簡單，規劃內容也相對簡要，因此與其他相關規 劃內容比較，統籌起來較易形成相對綜合的成果?？傊?，新農村規劃能夠在規劃方法和規劃成果的內容深度上形成綜合性的規劃特點。

3.3 重視新農村規劃的法律地位，完善規劃審批程序

新農村規劃是以村為空間單元進行編制的，盡管村是村民自治的組織形式，但考慮到村的規劃技術特征和村組織的人力、財力狀況，相關規劃法規定村莊規劃由鎮(鄉)政府組織編制，報縣(市)政府審批。目前多數鎮(鄉)機構中的“七站八所”里沒有規劃管理機構，縣(市)級規劃行政主管部門的傳統管理范圍又沒有涉及農村地區，導致規劃實施失效。因此，具有立法權的各級政府出臺規劃條例，對村規劃的編制、審批、實施、監管等程序做出規定，有利于新農村規劃走向規范化、常態化和法制化。

4 結語

為避免新農村規劃出現就村論村的局限性，建立一套完善的新農村規劃體系是十分必要的。概括來說新農村規劃體系由“一條主線、多項支撐”組成。其中“一條主線”是由市、區新農村空間規劃(或市域、區域鎮村體系規劃)、鎮域村莊布局規劃、村莊建設規劃組成的新農村規劃主線，由宏觀、中觀、微觀等不同層次的規劃新形成的，一套完善的規劃體系；“多項支撐”是指通過各類專項規劃、相關研究、標準制定等規劃工作進行協調，保障新農村規劃的系統性和科學性。將新農村建設納入城鄉統籌發展的大局中考慮，并從城鎮化發展的整體高度來思考和推進，只有建立完善的新農村規劃體系，才能保障規劃的合理性和可操作性。

參考文獻

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作者簡介

黃曉芳，武漢市規劃設計研究院，教授級高級規劃師

張曉達，武漢市規劃設計研究院副院長，高級工程師