經過20余年的實踐與探索，風景名勝區規劃和管理水平得到了較大的提高，但是基于其特殊性、復雜性和多樣性而產生的一些深層次問題也凸現出來，困擾著當前 風景名勝區規劃和管理。本文將從問題和原因出發，在規劃和管理的定位定性、分類指導、具體舉措等方面探討改善風景名勝區規劃和管理的對策。

一、規劃和管理面臨的主要問題

（一）現實與理想的相悖

國外國家公園概念的引入對我國風景名勝區規劃和管理的理論研究與實踐產生了深刻影響，最深遠的是將風景名勝區看作是與國外(主要是美國)國家公園等同的概 念。我國風景名勝區中有一類像武陵源、九寨溝、黃龍等自然景觀突出的風景名勝區與美國國家公園極為相似的事實在一定程度上證明了這種看法，使得這種觀點在 國內已釀成了相當普遍的思潮。在許多時候，人們不自覺地為我國風景名勝區構筑了一個理想的評價體系。然而，受發展旅游業促進地方經濟繁榮的利益驅動。在許 多地方出現了將風景名勝區完全作為旅游區開發建設的趨勢，過度開發風景名勝資源，而忽視和降低對資源和環境的保護。結果導致資源惡化嚴重、建設性破壞頻 繁、管理體制混亂、保護資金短缺、規劃方法落后、管理政策缺乏等等。以理想的國家公園制度和理論方法去審視我國風景名勝區的現實世界，似乎有太多的難題構 成了難以逾越的鴻溝。

（二）統一與多頭的尷尬

實行統一規劃和管理是我國政府管理風景名勝區事業的基本點和一貫堅持的政策。在實際上作中。雖然有些風景名勝區管理機構在一定程度上做到了統一規劃和管 理，但多頭規劃、多頭審批、重疊交叉管理的現象還普遍存在，甚至有的導致管理失靈，使風景名勝區規劃和管理處于極為尷尬的境地。風景區的村鎮規劃與風景區 規劃由不同部門審批，風景區規劃難以控制村鎮的發展，一些在核心景區中違反風景區規劃的村鎮建設都有著合法的審批手續，一旦需要拆遷，政府將要付出高額的 經濟補償。在含有自然保護區、森林公園的風景區中，按國家和林業部規定分別要編制各自的規劃并報相應的主管部門審批。由于管理機構的不統一和部門利益，常 出現屬地開發建設。有些風景區將旅游規劃代替風景名勝區規劃。將景區建設項目作為旅游項目報批，造成風景區建設的混亂，影響景區的景觀風貌。

（三）規劃與實施的背離

?? 規劃是搞好風景名勝區保護和管理的依據和手段。我國大部分風景名勝區，尤其是國家重點風景名勝區都先后編制了風景名勝區規劃。但是在具體管理中，不按規劃 或違反規劃的現象經常發生，違章建設隨處可見。規劃是一套，實施又是另一套。自1980年代初以西湖、桂林為代表的城市風景區受到違規高層建筑的破 壞，1990年代初大搞開發區、旅游度假區，風景區內建了大批的賓館、培訓中心和別墅，到近幾年來一些風景區超載開發，建設失控，人口增加，城市化、商業 化、人工化現象嚴重，使一些景區處于“瀕?！睜顟B。

（四）保護與利用的兩難

?? 我國對風景名勝區的管理在財政政策上實行的是地方政府承擔的體制，由于風景名勝區所處地方的政府財政大都無法承擔，這意味著必須通過利用來實現對資源的保 護和管理。有開發利用就有影響，只要這些影響限制在可以接受的程度內，保護與利用的協調是可以實現的。關鍵是在于必須要建立相對協調的評價方法和標準。由 于風景名勝區的復雜性和發展歷史較短，目前還尚未建立統一而系統的評價方法和標準，所以到風景名勝區具體的實際管理中，保護與利用的協調就十分復雜，難以 把握。對許多開發建設活動的影響評價常常成了一些政府管理者自我決定的事。面對五年一屆任期和多元施政目標的政府管理者，在保護的長遠利益和短期的利用利 益之間，更容易受到短期利益的驅動。加之還要處理與農業、林業、村鎮和城市建設之間的矛盾，管理部門在財力和精力上都顯得無能為力，只好任其發展。結果在 風景名勝區出現了不發展不破壞、小發展小破壞、大發展大破壞的兩難局面。

（五）所有與占有的神離

?? 我國風景名勝資源國家所有主要是通過國家、省、地方三級政府的共同管理來實現的，其中具體的日常事務管理由地方政府主持。由于分工側重點不同，各級政府很 容易從自身利益出發，在管理重點和方式上出現傾向性。國家、省、兩級政府會從宏觀角度更多地強調保護和監督，主張保護下的合理開發。作為風景名勝資源相對 的占有者，地方政府會從地方角度側重于利用和建設，追求的是開發中的保護。加之管理中不可避免的認識上的偏差和矛盾的影響，常常會導致所有與占有的神離： 上級忙于保護和調控，下級忙于開發和發展。當前國家、省兩級政府就加強風景名勝區管理頻頻頒布文件和開展檢查活動?？墒窃诠芾碇邪l生的長官意志式、急功近 利式、盲目鋪位式和殺雞取卵、竭澤而漁式的開發仍然屢見不鮮。顯然這就是所有與占有神離的具體表現。

二、導致問題的主要原因

?? 出現上述問題的原因是多方面的。除了違法違規操作外，主要還是缺乏準確認識、法規政策不協調、規劃和管理不完善等原因所導致的。

（一） 缺乏對我國風景名勝區的準確認識

1、 風景名勝區的法定意義

?? 《風景名勝區管理暫行條例》中開宗明義提出：“凡具有觀賞、文化或科學價值，自然景物、人文景物比較集中，環境優美，具有一定規模和范圍，可供人們游覽、 休息或進行科學活動的地區，應當劃為風景名勝區?！边@個定義非常準確地界定了風景名勝區同國家公園、自然保護區和一般意義的旅游區等概念的差異。也決定了 風景名勝區所特有的不同功能交叉、共生的特點。

2、與國外國家公園的差別

? ?我國風景名勝區的特殊性主要表現在三個方面：(1)空間類型的多樣性。以國家重點風景名勝區為例，目前177處國家重點風景名勝區無論在規模 上，還是在構成上千差萬別。既有自然風光為主、空間上獨立成區的黃果樹、九寨溝，又有包含在城市之中的岳麓山、白云山，更有城景交融的桂林漓江、杭州西湖 和大區域包含城鎮的三江并流、太湖等。(2)自然與人文景觀交融帶來的人居因素的復雜性。復雜的居民社會構成是我國風景名勝區普通存在的客觀現實。 1990年末對國家重點風景名勝區的調查表明：被調查的52個風景區，平均人口密度是當時大陸30個省市平均人口密度的2，27倍。許多風景區還是我同人 口增長的高峰地區。(3)土地產權形式多種性導致利益主體多元性。風景名勝區土地與風景名勝資源在用途上不存在完全對應關系。地域上形成多個產權使用者， 包括政府、部門、集體、個人對風景名勝區土地進行利用的狀況。風景名勝區內權屬復雜，利益多元錯綜。上述這些特殊性是我們無法仿效美國國家公園政策的重要 原因，也給風景名勝區的統一定位、保護－開發模式的提出、法規的制定和管理機構的設置帶來極大的閑難。

3、與一般旅游區的不同

?? 風景名勝區與一般意義上的旅游區有著兩個根本的 ?不同點。(1)兩者法定定位和區劃界定完全不同。相對具有明確的法定定位和區劃界限的是風景名勝區。一般旅游區只是為了在大空間旅游活動組織 中便于促銷和運作，人為劃出的對旅游點區域分布給予一定相關組合的模糊地域概念，目前在法律上還沒有法定地位以及確定的模式和地理區劃界限。(2)兩者經 濟學涵義截然不同。風景名勝區本質上是一項資源保護型的社會公益事業，不是一類經濟產業，不以追求和獲取最大經濟效益為目的。一般旅游區是為了發展旅游業 而專門設立的，旅游業作為一類新興經濟產業，追求和獲取最大經濟效益是其最主要的目的。長期以來，混淆風景名勝區與一般旅游區之間的差別是導致許多風景名 勝區過度開發和保護工作面臨困境的主要原因之一。

　綜上所述，簡單地將風景名勝區看作是與國外的國家公園等同的概念，或者視為一般的旅游區。任意提高或降低風景名勝區的“設防標準”，無疑將會導致政策的 偏差，并觸發風景名勝區內各利益主體的沖突與資源和環境的惡化。管理好我國風景名勝區現實可行的方法。只能是立足于中國的實際情況，在吸取國外先進的國家 公園的管理方法和理論的同時，構筑我國風景名勝區自身的管理體制和規劃理論。通過分類指導，提出有針對性的解決方案，應當是制定其管理體制和政策的基本出 發點。這種分類既要包括風景名勝區之間的分類，也要包括風景名勝區內部的不同功能分類。同時，發揮風景名勝區的旅游功能作用必須控制在資源和環境可允許承 載的容量內，對資源的保護和利用必須與居民社會有序而合理的發展統籌考慮，對多因素的協調發展必須通過土地利用協調等綜合空間規劃來實現。

（二）相關法規政策銜接和協調不夠

?? 風景名勝區管理中實現統一管理的難點主要是規劃和管理權屬存在重疊交叉，其主要原因在于相關法規政策的銜接和協調不夠。尤以與自然保護區、城市和村莊集鎮 之間的相關法規政策銜接和協調不夠表現得最為突出。與自然保護區主要反映在權屬管理上。與城市和村莊集鎮重點反映在規劃及其管理上。

1、 兩個《條例》的矛盾

?? 同樣作為國務院行政法規的＜<中華人民共和國自然保護區條例>＞的第二十二條明確規定：自然保護區管理機構統一管理自然保護區。當風景名勝區 與自然保護區相互重疊交叉時，兩者的規劃和管理權限在各自的＜＜條例＞>中都沒有界定。盡管在實際工作中可以通過具體的規劃加強兩者的協調，但在權 屬管理中常出現各自為政的局面。

2、兩個“規劃”的協調不夠

?? 根據《城市規劃法》，風景名勝區與城市規劃區重疊地區的規劃必須服從城市規劃管理。建設部有關文件中也明確規定，城市規劃區與風景名勝區重疊地區，風景名 勝區規劃與城市總體規劃必須相一致?！比欢?，在實際工作中因具體情況不同常常會出現不同結果，從而給控制風景名勝區的城市化現象帶來難度。其中最突出的情 形是：當審批風景名勝區規劃的政府是審批城市規劃的上級政府時，仍然要求風景名勝區規劃與城市總體規劃必須相一致，經常會因城市規劃從地方政府的局部利益 出發和缺乏協調而引發與風景名勝區規劃的矛盾。事實上許多包含了一些縣城和城鎮的大型和特大型風景名勝區中出現的破壞性建設往往來自于縣城和城鎮的過度開 發建設。如桂林漓江風景名勝區中的陽朔縣城和三江并流風景名勝區中的小城市，缺乏協調而過度的城市經濟建設正在嚴重削弱乃至于破壞風景名勝資源。

3、兩個《條例》的銜接不夠

?? 同樣作為國務院行政法規的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定，除城市規劃區內的村莊、集鎮外，其他地區村莊、集鎮規劃的編制和監督實施權在鄉級政府，審 批權在縣級政府。對于風景名勝區內的村莊、集鎮規劃的管理沒有做出銜接和協調的相應規定。一些風景區中，當地土地、村鎮建設部門依據自身的職責，隨意批土 地、批村鎮建設項目，在一定程度上導致了許多合法但不合理的商業化、人工化建設。如武陵源、九華山、黃果樹等風景名勝區內影響景觀的建筑越建越多。不少就 是合法的村莊、集鎮建設的結果。

（三）管理機構和體制存在硬傷

?? 當前風景名勝區管理機構和體制存在的硬傷有三處：一是除政府型管理機構外，大部分風景名勝區設立的管理機構缺乏法律地位，是事業單位性質卻行使政府職能。 二是規劃管理和監督缺乏程序化，常常出現事后論成敗的尷尬局面。三是管理機構政企不分，行政管理與經營管理混同，致使統一管理職能弱化。風景名勝區上下內 外的諸多矛盾，很多都源于政企不分的經營管理方式。政企不分使景區管理機構混同于一般經營機構，失去了從社會公共利益出發嚴格公平執法的地位，客觀上削弱 了管理機構的行政管理職能。事實上，許多破壞核心景區景觀效果和美學價值的人工建筑物和經營設施，就是景區管理機構直屬的經營性企事業單位自己規劃、自己 批準、自己建造的。政企不分還使地方政府將風景名勝區管理機構完全等同一個企業，下達產值任務、限定上繳款項、攤派各種費用、征收各種稅費，或從門票設定 收費項目分成。

（四）規劃內容和方法不完善

?? 受以前規劃實踐的局限。許多風景名勝區總體規劃指導性、原則性的內容和規定多，強制性、具體化的內容和規定少。加上大多數風景區涉及居民和當地社會經濟發 展的內在要求，以及受風景區投資不穩定的影響等，使得風景區總體規劃內容較為龐雜，缺乏規范性和操作性，編制審批周期長，實施難度比較大。有的風景名勝區 規劃還不能充分根據風景區的特性要求來確定其基本內容。同時，風景名勝區規劃技術內容占據了大量篇幅，嚴重缺乏政策內容。規劃也缺乏科學研究的依據，不少 規劃尚停留在依主觀編制的階段。如我國風景區缺少對生態環境的長期監測和科學研究，一些生態環境脆弱的風景區的保護規劃普遍未能建立在科學研究的基礎上。

?? 在大量的風景名勝區規劃中，“堵”的方法多，“疏”的方法少。關于保護與利用協調的方法和標準，一般只是從“堵”的角度提出了諸如景區容量限制、不同區域 要禁止或限制的建設和活動等設防內容；對于允許建設的設施和活動，也僅僅是確定了諸如“應有序控制各項建設與設施，并應與風景環境相協調”等十分概念化的 標準。有關合理組織移民和轉產、適宜開發建設內容的形式和標準、以周邊小城鎮建設與旅游業發展相結合吸引景區移民等疏導性內容比較缺乏。事實上“疏”比 “堵”更有效，“堵”是被動的，可以解決一時，“疏”卻是積極的，可以解決長遠。

?? 《風景名勝區規劃規范》偏于總體規劃內容，使風景名勝區詳細規劃至今缺乏規范的內容和方法。加之有些規劃人員不能充分根據風景名勝區的性質、特點和規律來 編制規劃設計方案，往往簡單套用城市規劃和園林設計方法，注重人工建設，使得詳細規劃與總體規劃脫節。規劃實施不到位，進一步助長了破壞性建設的蔓延，以 致常常出現風景區內的建筑物主體化、人口城市廣場化、環境花園化、游人中心集市化的建設敗筆。

三、改善規劃和管理的對策

?? 近來我國一些學者提出一種一攬子解決包括風景名勝區在內的各類資源保護區管理的方案，即由國務院在行政體制改革過程中，成立中華人民共和國自然文化遺產管 理局。全面負責中國的國家公園和保護區管理事宜。我們且不說這種方案未來實現的可行性有多大，單就涉及到諸多部門(文物、環保、宗教、林業、農業、國土、 建設、旅游等)的業務調整和利益協調以及風景名勝區現存的盤根錯節的產權關系來看，在相當一段時間內實現這種要傷筋動骨的方案的難度是不言而喻的。因此， 筆者認為，現實之舉應是基于國家行政主管部門的改革和調整來改善風景名勝區規劃和管理。為此，應采取以下三方面的對策：

（一）提高規劃定位并明確管理定性

?? 風景名勝區管理的關鍵歸根結底是統一規劃管理，加強統一規劃管理現實可行的方法是提高統一規劃及其管理的法律地位?，F階段除要加快修改《風景名勝區管理暫 行條例》為《風景名勝區管理條例》外，還應借助《城市規劃法》修改為《城鄉規劃法》的契機，將風景名勝區規劃納入城鄉規劃及其管理體系，并增加對風景名勝 區規劃管理的相關規定和對違反規劃行為的處罰條款。同時，在管理中進一步突出風景名勝區行政管理的“警察權”性質。

1、應將風景名勝區規劃納入城鄉規劃體系

?? 根據《風景名勝區管理暫行條例實施辦法》第十七條規定“風景名勝區規劃是切實地保護、合理地開發建設和

科學地管理風景名勝區的綜合部署?！憋L景名勝區規劃不應是某種專項規劃，而是研究特定地域空間的一類綜合規劃。它可以與城市規劃等綜合規劃相提并論。

?? 從研究對象來看，城鄉規劃應該涵蓋人類高度集聚的各類空間。如果說城鎮是人們高度集中居住生產生活且常住人口大于流動人口的一類空間，那么風景名勝區就是 人們高度集中游憩活動且流動人口多于常住人口的一類區域。從內容構成上看，當前國家建設部統管的城鄉規劃主要由城鎮體系規劃、城市規劃、鎮的規劃、鄉村集 鎮規劃以及風景名勝區規劃等組成。將風景名勝區規劃作為城鄉規劃五大內容之一，可以體現統籌城鄉規劃、統籌部門工作的要求。

?? 目前我國有城市663座，國家重點、省級、市級風景名勝區677個，從兩者的空間分布來看，風景名勝區集中分布的地區基本上也就是我國人口相對集中、城鎮 相對密集的地區。風景名勝區作為歷史上保存下來的人與自然協調發展的典型地域單元，是城鎮風景游憩和文化活動的“大庭園”，是地區優良生態環境的重要基質 和地方文化的保有地，承擔了文化與環境資源保護、游覽、休憩、科學文化活動、生態調節等多種公共社會服務功能。風景名勝區應該是城鄉居民點游憩和文化功能 在一定意義的延伸，是人居環境的組成部分。同時，風景名勝區還是統籌城鄉的結合點。由于我國風景名勝區絕大部分屬于經濟相對不發達的農村地區，相對發達的 城鎮能通過吸納風景名勝區內居民就業和提供廣大的客源市場促進風景名勝區的農民致富和經濟社會發展。而風景名勝區內城鎮和村莊集鎮的合理布局與建設也有利 于風景名勝區的有效保護和合理發展。

?? 由此可見，城鎮和村莊集鎮與風景名勝區的協調發展關系到統籌城鄉、統籌人與自然、統籌區域城鎮建設與文化和環境資源保護以及統籌經濟社會等多方面。兩者的 協調首先應體現在規劃的協調。將風景名勝區規劃納入城鄉規劃體系是確保城鎮和村莊集鎮與風景名勝區協調發展的重要舉措是城鄉統籌的重要內容，也是實現科學 發展觀的具體表現。因此應通過《城市規劃法》的修改，將風景名勝區規劃納入城鄉規劃體系。

2、妥善梳理與相關規劃的關系

?? 受相關法律、法規和規劃編制內容的局限，目前風景名勝區規劃與城鄉規劃體系中的城鎮體系規劃城市規劃、鎮的規劃和村莊集鎮規劃的關系不很明確，相互之間既 有銜接又有交叉。但隨著相關法律、法規的完善和城鄉規劃編制的改進，風景名勝區規劃在城鄉規劃體系中的定位應體現在以下幾個方面：

?? (1)總體上講，經過改進后的城鎮體系規劃要統籌協調城市、鎮、村莊和集鎮以及風景名勝區等空間的綜合布局和相應的基礎設施布局，指導風景名勝區規劃、城 市規劃、鎮的規劃和村莊集鎮規劃。具體地說，全國城鎮體系規劃應指導全國風景名勝區規劃的編制，省域或跨省域城鎮體系規劃應指導其所轄地區的同家、省、市 縣各級風景名勝區規劃的編制。

?? (2)風景名勝區規劃與其涉及的相關城市規劃的關系，有的是相互銜接，有的是彼此依據。當風景名勝區包含在城市規劃區內時，由審批城市規劃的上級政府審批 的風景名勝區規劃應作為城市規劃編制的依據；由審批城市規劃的同級政府審批的風景名勝區規劃應與城市規劃相互銜接；由審批城市規劃的下級政府審批的風景名 勝區規劃的編制應以城市規劃為依據。但風景名勝區規劃可以納入城市規劃區統一規劃管理。當城市規劃區包含在風景名勝區內和兩者相互交叉時，同級政府審批的 風景名勝區規劃與城市規劃應相互銜接。上級政府審批的風景名勝區規劃或城市規劃應是下級政府審批的城市規劃或風景名勝區規劃編制的依據，如國家審批的國家 重點風景名勝區規劃應作為省市兩級政府審批的城市規劃編制的依據。而國家審批的城市規劃應是省市兩級政府審批的風景名勝區規劃編制的依據。

?? (3)除市縣級風景名勝區規劃與相關鎮的規劃應相互銜接外，國家重點和省級風景名勝區規劃均應作為相關鎮的規劃的編制依據。國家、省、市級風景名勝區規劃對相關村莊、集鎮規劃的編制都應是指導作用。

3、突出風景名勝區行政管理的“警察權”性質

?? 根據《風景名勝區管理暫行條例》。風景名勝區管理是一種行政性管理，而不是一般的管理行為，其管理權實為行政權，具有“警察權”的性質，其基本功能是外部 行政行為。受歷史原因的影響，過去將外部行政行為內部行政化，希圖按類似經濟管理或企業管理的方式來解決風景名勝區的保護問題，實際上是不可能的。因此， 在風景名勝區管理中應突出行政管理的“警察權”性質，建立真正適應于行政管理的體制和機制。

?? (1)管理機構政企分開，建立明確的行政主體。風景名勝區管理機構必須實行政企分開的改革，還原明確的行政主體，建立行政意義上的管理機構。為此，管理機 構要堅持以嚴格保護風景名勝資源為中心。集中抓好風景名勝區規劃實施與監督、土地利用和生態保護、景區特許經營許可、景區門票管理與游人數量的調控、景區 生命線工程和骨干路網的監控、風景名勝資源監測和科研活動的組織開展等方面的工作。景區內基建項目設計施工、基礎設施維護保養、物業管理、環境衛生、交通 服務、景區保安，可委托專門機構完成；賓館、飯店、商店、通訊、文化藝術表演等，屬企業經營范疇，在科學界定授權經營的前提條件和監管標準的基礎公開招 標，擇優授權經營。只有這樣，才能樹立風景名勝區管理機構的行政管理權威，才能有助于解決風景名勝區管理機構與旅游、森林公園、農民等之間的利益矛盾。

?? (2)切實加強規劃行政管理，統管一切開發建設活動。風景名勝區的各級主管部門和管理機構都要把規劃管理作為第一抓手，在做好規劃編制和審批的同時，應在 管理機構內建立或完善強有力的規劃行政管理單位。依法實施規劃行政權。由于許多保護問題與開發建設活動密切相關，所以規劃管理重點又在于加強對開發建設活 動的管理。規劃行政管理單位要把風景名勝區內的一切開發建設活動納入到規劃的統一管理范疇，從建設規劃管理上杜絕對資源和環境的建設性破壞。

(3)運用多種行政手段，強化行政監督和處罰力度。風景名勝區管理機構在管理中應充分運用多種具體的行政手段，如行政征收、行政許可、行政監督、行政處 罰、行政強制和行政給付等，有效地發揮自身行政的職能。尤其要依據相關法規和具體實際，制定適用于行政所轄范圍內的行政監督和處罰規章，有針對性地強化行 政監督和處罰力度。同時還要充分發揮新聞媒體和社會各界的輿論監督作用，不斷提高行政能力。

（二）實行分類管理指導

?? 目前風景名勝區實行分類管理指導可以按開發利用政策、管理模式、職能結構和內部梯度控制四種分類實行規劃和管理指導。

1、按開發利用政策分類管理

　按開發利用指導政策的差別，風景名勝區可以分為過度開發型、已開發利用型和待開發型三類實行政策管理指導。過度開發型風景名勝區指我國許多已列入世界遺 產保護名錄的風景名勝區和一些開發歷史較早已有較大開發程度的國家重點風景名勝區。如黃山、廬山、泰山。這類風景區，相對其環境和景觀而言，景區內的接待 設施已趨于飽和狀態。今后的利用方向主要是在挖掘現有接待設施能力的基礎上，進行?！败洝狈窄h境的改善，限制或禁止風景區內“硬”服務設施的建設。對已 破壞景觀和環境的人工設施要限時拆除或遷出。我國大部分風景區屬于已開發利用型風景名勝區，它們大都是近十幾年來著手開發利用的風景區，如安徽的齊云山、 河北的嶂石巖等。對于這類風景區，要制定一系列控制政策加以引導，通過規劃控制建立合理的接待規模，完善基礎設施，達到保護與利用的和諧。待開發型風景名 勝區是指地處我國欠發達地區尚待開發的風景區，如青海湖、云南的九鄉等。在保護資源和建立管理機構的前提下，要制定一系列鼓威其開發建設的政策，加快其建 設步伐，尤其在政策和資金上要給予足夠的扶持。

2、按管理模式分類管理

?? 按管理模式的不同，風景名勝區可以分城市型、景區集中型和景區分散型三類實行機構建制管理指導。城市型風景名勝區指地處城市規劃區內的風景名勝區，如杭州 西湖、南京鐘山等。在管理上應由城市政府直接管理，成立城市政府領導下的風景名勝區管委會或管理局(處)或相近職能的管理部門如風景園林局、園林文物局， 實行協調或統一管理。景區集中型風景名勝區是指空間上相對獨立、景區連片的風景名勝區，在我國風景名勝區體系中。是數量最多的一類風景名勝區，也是我國風 景名勝區典型空間形態的代表。這類風景名勝區必須建立管理機構實行區內統一管理。按其內部組成因素復雜程度的不同，又可進一步分為簡單型和復雜型兩類分別 建立相應的管理機構。簡單型風景名勝區如黃山、泰山、石林等，可設立地方政府領導下的管委會或管理局(處)。復雜型風景名勝區如武陵源，南岳衡山、井岡山 等，應建立管理力度較強的一級人民政府對景區實行統一管理。景區分散型風景名勝區是指景區分散且不連成片、空間上跨幾個市縣或地區的大型風景名勝區，因其 空間上不統一，地域行政關系極為復雜，不便設立一個管理機構實行統一管理，可以采用“分片而治”的管理模式，即根據各景區特點和所在地區政府的要求，分別 建立管理機構實行分片統一管理。

3、按職能結構分類管理

?? 按風景名勝區職能結構的多寡可分單一型、復合型和綜合型三類實行規劃編制管理指導。單一型結構風景名勝區是指內容簡單、功能單一的風景名勝區，如一些面積 較小的城市型風景名勝區廣州白云山、揚州蜀崗瘦西湖等。其規劃的基本內容只需包括保護和游覽及其管理等。內容和功能均較豐富而很少或幾乎沒有居民社會因素 的風景名勝區是復合型風景名勝區，如天山、博斯騰湖等。其規劃的基本內容應主要包括保護、游覽及其服務設施、用地、基礎設施和管理等。綜合型風景名勝區包 含有相當規模居民社會，內容和功能均較復雜，我國許多大型風景名勝區屬于此類，其規劃的基本內容應該是綜合的，除要包括復合型風景名勝區規劃的基本內容， 還應包括有關居民社會的調整、協調和發展等內容。

4、按內部梯度控制分類管理

根據風景名勝區內不同區域保護要求和利用強度的差別，風景名勝區可分為核心景區、一般景區、限制建設區和區外開發區四類進行梯度控制管理。核心景區是風景 名勝資源價值最高、集中分布和保護要求最嚴的區域。除按規劃可以修建必要的游覽設施外，禁止一切經濟開發和接待設施建設。必要的游覽設施建設要使風景資源 保持在科學美學價值不受影響的限度內。對進入的游人要根據容量進行控制和限制。嚴禁居民人口的增加，已有的居民和多余的建筑等設施要逐步遷出,確保核心景 區的純潔性。一般景區是其他風景名勝資源集中分布和保護要求較嚴的區域。在以保護為主的前提下，根據規劃可進行一些與景點和游覽有關的建設等，區內已有的 違章建筑和已破壞資源的建筑要逐步拆除。限制建設區是指規劃所確定的區內控制區和服務點，是保護景區和直接為游覽提供必要服務的緩沖地區。對區內的經濟活 動和建設項目要進行限制，通過嚴格的規劃論證和審批、建設審查報批、施工監督和驗收等程序，使經濟活動和建設對資源與環境的影響被限制在最小的程度。區外 開發區一般位于風景名勝區外圍，在統一規劃的指導下，可以與周邊小城鎮相結合積極地開發旅游服務產業。發展第三產業，促進地區經濟發展。

（三）改善規劃和管理的具體舉措

1、建立選址意見書分級審批制度

根據國家有關法律和國家建設部的有關法規以及有? 關省市建設審批的經驗，風景名勝區內的各項建設，應實? 行“兩書兩證”規劃管理。即選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和環境影響報告書制度。建立? 風景名勝區建設選址意見書分級審批制度，對于一些重大和特殊的建設項目的選址意見書要提高核發的行政級別和門檻，通過選址意見書分級審批制度嚴格控制風景名勝區的規劃實施與管理。

2、規劃內容強制化、政策化和具體化

?? 風景名勝區規劃必須規定強制性的規劃內容。尤其要設置強制性保護規定和內容。除了技術內容外，在規劃實施中還要增加落實技術內容所必須的公共政策，沒有公 共政策作為支撐，規劃的技術內容是不能實現的。因風景名勝區資源和環境保護多以面為主，設施布置宜采用點狀和島狀的空間形態，所以詳細規劃對開發建設的控 制必須具體化，應采用定位、定性、定量、定形、定質和定時的綜合控制手段，規定開發建設的合理位置、允許建設的用地性質、建筑容量、風格形態、標準質量和 實施建設的時期。

　3、推行規劃專家和機構相結合的審查制度

?? 多年以來，風景名勝區規劃專家審查制度對提高我國風景名勝區規劃編制水平發揮了積極作用，但是由于審查時間的限制。使得參加審查的專家在難以較詳細地了解 被審查風景名勝區的全面情況的條件下所做出審查結果大打折扣。因此為了彌補專家審查制度的不足，應該首先對國家重點風景名勝區推行規劃專家和機構相結合的 審查制度。在通過規劃專家初審后，再交由政府部門指定的專業咨詢機構進行詳細審查。

　4、加強風景名勝區管理干部培訓

?? 各級風景名勝區主管部門要高度重視和支持風景名勝區管理干部和工作人員培訓工作，多渠道培訓專門人才。開展崗位培訓，特別要加強風景名勝區保護知識與專業 技術教育。重要的或業務性強的崗位，應實行持證上崗制度。按照科學發展觀的要求，建立風景名勝區領導干部任職資格制度和保護景區的月標考核責任制，推進管 理干部培訓工作的開展和風景名勝區管理水平的提高。

??5、制定風景名勝資源的特許經營政策

為了防止和扭轉風景名勝區經營管理混亂，實行風景名勝區特許經營制度成了一項勢在必行的重要舉措。應加強與特許經營相關的政策研究，科學地確定對景區開發 項目和經營項目授權經營的前提條件和監督標準，特許經營的收費及其管理標準，以及實行公開招標和擇優授權經營的程序規則等。

6、制定景區移民與周邊小城鎮的發展政策

合理建設周邊旅游小城鎮是吸引居民外遷而實現對風景資源保護的一種有效方法。為了協調保護資源的全民利益與發展致富的集體利益，應加強有關景區移民與周邊 旅游小城鎮發展的指導政策研究。尤其要研究制定旅游小城鎮的選址標準、建設資金渠道和優惠政策等，以促進核心景區居民搬遷與周邊旅游小城鎮的合理建設，實 現風景區的可持續利用和地方經濟的長遠發展。

7、研究農村土地制度改革后的應對政策

風景名勝區的土地產權主要有兩種：森林、水體、城鎮等土地的國有和廣大農村地區土地的集體所有。其中多年來各方關注的農村土地制度的改革對風景名勝區的土 地產權和保護與利用的影響至關重要。為了應對農村土地制度改革后對風景名勝區保護、利用和管理帶來的巨大影響，加強風景名勝資源的公共資源性質與其土地產 權關系研究，制定風景名勝資源保護、開發、利用和管理等方面的應對政策是十分必要和迫切的。