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    2. 多元利益視角下的城市規劃管理

      admin13年前城市規劃論文873

      中國正處于歷史上前所未有的城市化快速發展時期。進入21世紀以來,中國城市化率平均每年提高1個百分點,每年有1300多萬人口要從農村地區轉移到城市生活、工作和居住。中國城市化和城市建設的快速推進,為城市規劃與管理提供了難得的發展機遇。

      一、中國城市規劃的路徑轉型

      伴隨著政府治理轉型的步伐,中國城市規劃研究正在經歷著從物質空間研究視角向從社會利益和公共政策研究視角的路徑轉型。傳統上,城市規劃被看作是城市物質空間的社會工程設計方案。在此研究路徑下,城市規劃關注的主要問題是如何改善城市物質空間環境,它往往先從一般性的圖解開始,以愿景性的藍圖結束。規劃師把主要精力花在研究空間規律上,認為只要在理論上說清楚空間發展規律,城市規劃就實現了科學化。但在利益博弈的現實面前,規劃師苦心設計并陶醉其中的城市總體空間秩序卻不堪一擊,常常被政治家和企業家“解構”得支離破碎。

      由于空間路徑的城市規劃面臨困境,近年來,從公共政策視角分析和研究城市規劃問題逐漸成為一種新的研究路徑。2005年建設部發布的《城市規劃編制辦法》明確規定:“城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展和建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一?!痹诠舱哐芯柯窂娇磥?,物質空間設計途徑一方面反映了規劃師對于城市發展的良好愿望;另一方面也反襯了規劃師對于社會因素的天真態度。城市是建立在分工基礎上高度復雜的社會共同體,社會成員的利益訴求具有多樣性,不同利益訴求之間可能存在沖突。隨著城市規模的擴大和結構的復雜化,任何一種出于規劃師個人意愿、局限于某一方面考量的城市規劃,由于難以平衡城市多元利益訴求,都注定無力掌握并控制城市發展的實際軌跡。城市社會利益格局的復雜性,客觀要求城市規劃能夠正視多元化的社會利益訴求,經由一定公共選擇過程,對城市建設和發展作出權威性的目標選擇和綜合部署。

      在計劃經濟時期,由于不承認個人利益的合法性,在“舍小家、顧大家”的思想指導下,結果是“國家利益”替代了“公共利益”,政府作為國家利益的代表者,由其做出的城市規劃也就算是代表了公共利益。但是,這種所謂的公共利益是以無視個人利益為前提的,既不能反映公眾的個人意愿,也無法有效回應公眾的集體愿望。隨著市場經濟體制的確立和完善,經濟運行主體不再是單一的公有制主體,各種經濟主體,不論是自然人還是法人,不管是國有企業還是民營企業,都有著追求自身利益最大化的內在動機。于是,什么是公共利益作為一個問題就凸顯出來了。

      在市場經濟體制下,社會利益格局呈多元化發展趨勢。在城市規劃和建設領域,它具體表現為建設主體多元化、社會需求多元化。在此形勢下,城市規劃已經不是城市政府對城市建設和發展的單方面具體安排,城市政府不再是建設行為的唯一主體,而是主要擔負著建設活動管理者的角色。政府投資不再是城市建設投資的主要來源,政府要通過各種政策措施來吸引社會投資。土地使用也不再是政府獨家壟斷,而是以商業開發和城市經營為主。面對這種局面,作為城市公共管理的重要手段之一,城市規劃應當以協調多元社會利益訴求、維護多元利益平衡、促進公共利益最大化為使命。

      二、城市規劃過程中的多元利益博弈

      自20世紀80年代以來,中國經濟以年均10%以上的速度發展,經濟增長率長期保持世界領先水平。伴隨著經濟快速發展,城市建設投資總額逐年增加,城市發展和基礎設施都有了顯著改進。在上世紀80年代,城市居民必須忍受居住面積狹小和通訊、能源使用、公共交通及出行上的極大不便。而今天,舊城改造、新區開發和基礎設施建設,給市民的生活帶來了巨大變化。城市人均居住面積、污水處理率、燃氣普及率、人均擁有道路面積、人均公共綠地面積等各項指標,都有較大幅度的增長。

      然而,社會公眾卻對城市規劃行業提出了很多批評。一些人提出,城市規劃這個行業的職業道德有問題,他們沒有忠誠于規劃行業的職業道德,主要為有權有勢的社會階層服務,規劃部門和規劃師常常與開發商站在一起,而忽略了普通老百姓的利益。城市規劃行業飽受社會非議的現實表明,單純就空間論空間的思維模式已經不能適應城市發展的現實需要。如果人為地剝離城市規劃與社會、經濟、政治的內在聯系,無視其背后的利益博弈和權威性利益分配,城市規劃就難以擺脫“紙上畫畫、墻上掛掛”的困境。因此,科學地編制和實施城市規劃,必須研究多元利益主體及其利益訴求。

      1.城市政府的利益訴求

      規范地講,作為城市公共管理主體,城市政府行為應以促進公共利益為目標導向。實證地看,除公共利益以外,政府也具有自身的利益訴求。在分稅制體制下,好的稅源總是層層上收,城市政府事權和財權不對稱,在財政上面臨很大壓力。為了維持財政運轉,政府不得不在稅收之外尋找新的收入來源。于是,土地批租和城市開發變成了一座金礦。城市政府通過征收農用地,不僅為城市開發提供了新的土地資源,而且可以通過土地使用權出讓獲取豐厚收益,彌補城市財政的拮據局面。

      2.政府官員的利益訴求

      政府官員既是公職人員,同時也是普通社會成員,每個政府官員都代表著三種不同的社會利益。作為公職人員,他們是公共利益的代表,同時,他們也是單位(部門)利益和個人利益的代表。在單位利益和個人利益不相沖突時,公職身份和職業倫理會促使政府官員維護和促進公共利益;當公共利益和單位利益、個人利益發生矛盾時,在缺少外在約束條件下,人們經??吹降氖?,很多人往往不是以公共利益為重,而是以小團體利益和個人利益為重。城市規劃過程中存在的尋租設租、以權謀私等行為,實際上就是以犧牲公共利益為代價,換取單位利益和個人利益。

      3.城市規劃師的利益訴求

      城市規劃師是從事城市規劃業務工作的專業技術人員,他們具有普通社會人、知識分子和規劃專家三種社會身份。首先,規劃師與普通社會成員具有相似的價值觀念和行為準則,他們關注自身工作和收入狀況。其次,規劃師是受過高等教育的知識分子,具有一定的社會責任感,對于弱勢群體具有同情心。再次,規劃師具有自己的專業,他們重視書本知識和權威意見,輕視普通百姓的意見,在道義上同情弱勢群體,但在實際工作中卻往往照章行事。結果是,一些規劃師為了謀求自身利益而依附于強勢利益集團或資本力量。在利益驅動下,少數規劃師喪失了自身尊嚴和科學追求,轉而成為言聽計從、善解人意的“匠人”。

      4.開發商的利益訴求

      開發商是城市發展的投資建設者和財富創造者,他們利用資本優勢提升在城市發展中的話語權力。在他們眼里,規劃師只是有著職業素養和專業技能的從業者,真正決定一塊土地規劃必須經過一定的政治過程和經濟較量。在他們看來,應該由政治家和開發商決定城市規劃,然后再由規劃師在技術上予以論證,在圖紙上予以體現。在實踐中,由于法制建設和監督機制不夠完善,一些開發商以利益回報作為誘餌,游說某些政府官員和規劃師為開發商利益服務,直接影響并損害公共利益。

      5.普通市民的利益訴求

      城市規劃的目的在于維護和促進公共利益。普通市民是城市公共利益的享有者,他們關注城市規劃,并期望借助于城市規劃提升自身福利水平。隨著公民權利意識的覺醒,市民對城市規劃表現出越來越強烈的參與愿望?;诔绦蛎裰骼碚?,既然公共權力的合法性來源于人民,城市規劃不應將普通市民排斥在外。公眾參與城市規劃過程,有利于糾正規劃部門和規劃師濫用職權的現象,更好地保障和維護公共利益。

      三、完善城市規劃管理的制度安排

      在城市規劃過程中,由于不同行動主體具有不同的利益訴求,為了維護多元利益平衡和促進公共利益,必須發展和完善一套公共選擇機制。在公共選擇理論看來,“政治人”與“經濟人”一樣,都有著“自利”的內在動機,政府官員行為和商業活動一樣,也會追求各自的私人利益。塔洛克聲稱,“政府官員不會有系統地追求公共利益最大化,而是會試圖尋求其私人利益極大化”。為了防范政府權力的過度擴張,公共選擇學者主張行政權力要盡可能下放,由具有信息優勢的管理單位決定公共政策,而不是由政客單方面做出決定。

      城市規劃涉及到開發商、市民和政府等多方利益主體的利益調整,是牽涉到多方互動的復雜過程,需要兼顧市民、開發商和政府的利益,建立和完善多方參與的制度安排。城市規劃既不能以政府利益最大化為訴求,也不能一味地偏袒開發商,應在多元利益需求中尋求均衡,保障多元利益和諧并存和共同發展。為了治理城市規劃存在侵害公共利益的現象,需要加強制度建設,完善公共選擇機制。具體來講,它涉及到以下幾個方面:

      首先,推進城市規劃信息公開。只有實行信息公開,將城市規劃管理置于陽光之下,允許社會輿論進行公開的討論和爭辯,才能減少暗箱操作,兼顧老百姓的利益,防止城市規劃只為政府利益和開發商服務?,F在,一些規劃部門的規劃管理過程不透明,公眾不了解具體信息,也就無法參與城市規劃管理。結果是,規劃規劃方案一經公布,就引起公眾質疑?;谡帕紤],與其在規劃出臺后引起各界反彈,不如在政策出臺前充分征求公眾意見。

      第二,擴大和完善公眾參與。只有依靠公眾支持,拓展公眾參與的途徑和渠道,才能保障和促進公共利益,防范和遏制腐敗現象。為此,需要發展各種形式的公眾論壇,讓市民能夠通過合法、有序的渠道表達利益訴求,而不至于只有上街抗議或到政府門前聚集才能引起關注。對于不同層面的城市規劃事項,需要建立不同層次的公眾論壇,避免無關自身利益的公眾也參與進來,導致公共選擇過程復雜化。

      第三,完善城市規劃委員會制度。目前,我國很多城市的規劃修編決策權都集中在書記、市長和規劃專家手里,是少數人閉門造車式的城市規劃。有的城市決策者為了搞“換屆工程”、“形象工程”、“政績工程”,熱衷于修編城市規劃。為了減少城市規劃的隨意性和保障公眾利益,有必要完善城市規劃委員會制度。在城市規劃委員會中,專家、學者、人大代表、政協委員應占相當比例。

      第四,完善首席規劃師制度。發達國家城市規劃普遍設有總規劃師或首席規劃師。首席規劃師制度將某個時期的城市規劃和建設與首席規劃師的個人榮譽緊密聯系在一起,這有利于激發首席規劃師的敬業和創新精神。職業價值觀促使首席規劃師對自身行為承擔責任。在首席規劃師制度下,城市建設項目安排、歷史街區美化、古建筑改造、新城規劃等都必須先經過首席規劃師簽字批準,然后再提交規劃市長或城市規劃委員會批準。

      第五,加強對規劃機構的監督。在城市規劃過程中,規劃機構集準立法權、執行權、自由裁量權和準司法權于一身。規劃管理為開發商提供了“尋租”機會。在開發商提供的利益誘惑下,規劃部門及其官員很容易出現以權謀私行為,從而使城市規劃偏離公共利益。因此,需要加強對規劃機構的監督。主要有三種途徑:一是政治監督。即完善人大監督、司法監督和紀檢監督;二是社會監督。即通過社會輿論、公眾參與監督促使規劃部門依法行政;三是行政監督。即通過監察、審計等內部監督機制,保障規劃管理機構規范化運行。

      在城市規劃管理中,如何協調多元社會群體的不同利益訴求,如何既推動城市發展又保障民生,是牽涉到多方互動的復雜過程,需要建立和完善多方參與的制度安排。城市規劃不是某個部門或個別領導的事情,而是需要專家、市民、發展商、城市決策者和管理者共同參與的活動。如何通過科學、法治、理性、民主和公正的手段來處理城市規劃問題,維護多元利益平衡并保障公共利益,是當前城市治理面臨的一個具有挑戰性的問題。利益平衡不是要消除人們之間的利益差異、沖突和矛盾,也不是回避矛盾和無視社會沖突,而是在正視多元社會利益格局的基礎上,賦予各種社會利益主體以平等的法律地位,保障各種利益群體擁有充分的利益表達權,通過組織集體行動促進多元利益的協調和平衡。(作者單位:中國人民大學公共管理學院副教授楊 宏 山)

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