土地利用總體規劃的滯后性問題

一、土地利用規劃的意義和實施情況

土地利用規劃，按照土地管理法，是依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制的土地利用總體規劃。

一個行政區內，不考慮沿海城市的海域圍墾，土地面積是固定的，不多不少。而土地利用規劃的一個作用就是控制在有限、固定的土地上，確定建設用地多少、農用地多少；另一個作用就是規劃控制農用地和建設用地的占補平衡。

第十九條　土地利用總體規劃按照下列原則編制：

（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；這個無非就是在一張行政區域圖上標注下，哪些建設用地、哪些基本農地、哪些一般農業地。

（二）提高土地利用率；這個就要看國土部門如何按照我們總體規劃實施了。

（三）統籌安排各類、各區域用地；這個應該是規劃部門指導規劃設計單位做的事情。

（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；

（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。這個應該或者就是國土部門的殺手锏，指標，萬惡的指標。為什么說土地是爺，因為如果是存量建設用地，一般都是些廢棄的國有資產活著是需要拆遷的舊城區部分，而現在一邊要求做好歷史文化建筑的保護一邊又要開辟新城區，哪里來的土地，就靠指標了，省里給1000，地級市給拿掉點給500，縣級市啞巴吃黃連，到鄉鎮？沒了。要建設，只能靠違法占地，到最后你愛咋咋地，結果還不是處罰了事！

城市的發展有不確定性，一個時期內，城市也許向一個方向發展，土地利用規劃全部按照現狀編制了。但是在高速公路、鐵路、港口等交通設施建設的前提下，城市發展變得有多種選擇，城鄉規劃法明確，不得對確定的規劃區外進行許可，但是因為國土執法的不嚴肅性和執法彈性，導致現在很多項目都在規劃區外，對市政、管線基礎設施建設都會造成不必要浪費，于是新城區的建設讓攤大餅現象從此有了新的定義。

二、土地利用總體規劃滯后于城市總體規劃。

我國開展土地利用總體規劃的時間較遲（到80年代才在我國起步），先后組織開展了兩輪土地利用總體規劃編制和實施工作。但其規劃的理論與方法不完備，因此規劃制定水平低，規劃體系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用總體規劃雖然在控制城市的發展規模與避免城市無規則蔓延上起重要作用，但其以“供給制約和引導需求”的指導思想，由上而下編制，規劃中的主要用地指標也是由上而下分解，沒有充分考慮實際發展的用地需求，脫離實際，存在與城市總體規劃、現狀不一致等矛盾。

1、規劃指標分解不合理。有些地方的規劃上下級規劃脫節，在逐級分解規劃指標的過程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上級規劃指標；規劃指標分解落實的主要依據——基礎數據（各地區歷年用地情況統計、土地后備資源調查數據和產業發展規劃等）不真實、不準確；客觀上社會發展、政策和戰略調整也在一定程度上影響規劃指標分解的準確性。土地利用總體規劃的編制受到耕地指標的限制，所以基本上就是圖上有建筑的就是建設用地，圖上沒有建筑的就是農用地，成片的農用地就作為基本農田、耕地了。這還算規劃么？還不如叫土地利用現狀調查匯總！

2、用地定位不明確。根據土地用途管制的需要，縣級以上土地利用總體規劃確定的各類用地指標，最終要通過鄉級土地利用總體規劃落實到具體地塊，但在一些地方鄉級規劃與這個要求有很大差距。有的規劃建設用地尤其是農村居民點、非農業建設用地沒有落實用地范圍，農用地結構調整的具體范圍多不落實，尤其是對土地開發復墾整理未作充分調查研究，定位落實較差。

3、規劃文本和圖件不夠規范。一是規劃基數和基礎圖件采用不當。有的規劃未按要求采用統一時間的詳查變更數，人為調減耕地基數，增加建設用地面積，并相應更改了現狀圖。二是土地分類和用途分區與新法規定不一致。新法對土地分類和用途分區作了規定，但有的規劃仍使用過去的分類和分區。到現在，規劃部門與國土部門還經常就居住、公建等問題爭吵。

三、如何解決土地利用總體規劃的滯后性。

城市總體規劃除土地使用規劃內容外，還包括了城市體系規劃、城市社會經濟發展戰略等內容，這應成為土地利用規劃的指導，為土地利用規劃確定區域土地利用結構提供宏觀依據。

方案一是將城市總體規劃作為上位規劃，指導各部門各專業的規劃編制工作?？傮w規劃通過規劃人口確定近期、遠期的建設用地規模，土地利用規劃則根據總體規劃確定近期和遠期的建設用地，以此有效的避免土地與規劃的脫節。

方案二是將土地利用規劃并入城市總體規劃中，作為其中一個篇章。受到土地利用規劃審批的權限，提高了總體規劃的嚴肅性和審批門檻，減少規劃調整的隨意性。

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