鄉村規劃的若干法律問題研究
鄉村規劃的若干法律問題研究
鄉村規劃指對鄉村建設在用地布局、建設要求等方面的部署與安排。其對規范農村土地利用，提高鄉村建設質量以及統籌城鄉協調發展具有重要意義。對鄉村規劃的法律性質主要涉及兩個層面:一是行為意義上鄉村規劃的法律性質;二是結果意義上鄉村規劃的法律性質。而鄉村規劃的法律救濟則主要包括申訴、控告權，申請復議，訴訟權及規劃保障請求權。對鄉村規劃的法律規范體系則是指國家現行的有關鄉村規劃的制度，實施以及修改等方面的法律規范的總稱。只有全面地把握鄉村規劃制度，明確鄉村規劃與其他規劃制度的聯系與區別，在憲法、法律、法規以及規章等層面上加以規范，從而推動我國鄉村規劃制度的發展與完善。
2008年1月1日施行的《城鄉規劃法》將鄉村規劃納入調整范圍，改變了以往《城市規劃法》與《村莊和集鎮規劃建設管理條例》分別對城鎮規劃和鄉村規劃進行規制，城鎮規劃與鄉村規劃二元分立的狀態?！冻青l規劃法》將鄉村規劃分為鄉規劃和村莊規劃，與城鎮體系規劃、城市規劃以及鎮規劃并列統稱為城鄉規劃，并就鄉村規劃的制定、實施、修改、監督檢查以及法律責任等問題做出了規定，為系統研究鄉村規劃提供了法律依據。本文將依據《城鄉規劃法》的相關規定，對鄉村規劃的法律性質、法律救濟與規范體系等法律問題進行分析與探討。
一、鄉村規劃的概念與發展
鄉村規劃指國家結合經濟和社會發展情況，對一定時期內鄉村住宅、基礎設施等各項建設在用地布局、建設要求等方面的部署、安排。
鄉村規劃是隨著城市規劃而逐漸產生、發展起來的。城市規劃起源于19世紀末西方國家解決城市貧困問題的過程中，為解決由于人口激增及貧困而出現的各類問題，英國自19世紀起開展了公共衛生改良運動，學者提出了“田園城市”的口號，出現了以空間規劃為主的社會改革方案，但起初的改良運動還停留在學者及民間組織主張和呼吁的層面。1909年，英國制定了《住房與城市規劃諸法》（The Housing，TownPlanning，etcAct），授予了地方政府編制和用于控制新住宅區發展規劃的權力[1].自此，城市規劃從以往作為民間團體的倡議性活動發展成為政府的一項職權，走向了法制化的道路。1932年英國《住房與城市規劃諸法》修改為《城鄉規劃法》，把鄉村土地納入了規劃范圍;1947年修改的《城鄉規劃法》將城鄉用地作為整體，對城鄉土地進行統一規劃。鄉村規劃作為一項制度正式納入了法律的調整范圍。
基于城市與鄉村在空間用地布局方面的協調性和不可分割性，各國規劃法一般是在不斷發展與完善城市規劃的基礎上，將鄉村規劃納入調整范圍，形成覆蓋城鄉的規劃法典，以統籌城鄉發展，更好地發揮規劃的作用。如德國的《建設法典》、新加坡的《規劃法令》、韓國的《國土建設綜合規劃法》以及馬來西亞的《城鄉規劃法》等，為統合城市土地與鄉村土地，確立了不同層級的規劃，形成統一的城鄉規劃體系。
我國的鄉村規劃建設管理工作始于改革開放初期。1982年，當時的城鄉建設環境保護部下設了鄉村建設管理局，負責指導和協調全國農房建設工作，省級建設行政主管部門也成立了鄉村建設處[2].但是這一階段的鄉村規劃管理工作缺乏法律的規范，只停留在政策性的行政管理層面。直到1993年國務院發布《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，以行政法規的形式規定了鄉村規劃建設問題，鄉村規劃制度在我國才有了法律依據，開始走上制度化、規范化。
由于《村莊和集鎮規劃建設管理條例》是國務院發布的行政法規，與1990年實施《城市規劃法》相比，前者的效力位階低，且其對鄉村規劃的制定、實施、修改等方面的規定較為原則、籠統，這就造成了鄉村規劃和城市規劃脫節、分立，鄉村規劃可操作性差的局面。為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善居住環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展，2007年10月28日全國人民代表大會常務委員會審議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》。
二、鄉村規劃的法律性質
對鄉村規劃的法律性質進行探討涉及到兩個層面:行為意義上的鄉村規劃和結果意義上的鄉村規劃。前者指鄉村規劃的制定主體依據法定程序編制、確定、實施鄉村規劃的過程，即鄉村規劃行為;后者指鄉村規劃制定主體所編制、確定的文本形式的鄉村規劃，即鄉村規劃的內容。
（一）行為意義上鄉村規劃的法律性質
行為意義上鄉村規劃的法律性質指鄉村規劃在法律上屬于何種類型的行為。作為一種新興的規劃類別，學界少有對鄉村規劃行為法律性質的專門探討，而是將鄉村規劃（或城市規劃）作為行政規劃的一個下屬概念，著重研究行政規劃的法律性質。對于行政規劃的法律性質，目前學界有行政立法行為說[3]、具體行政行為說[4]以及具體區分說[5]等幾種觀點。
由于行政規劃的領域非常廣泛，其在制定主體、內容、程序等方面也存在著差異，學者們從不同的角度出發論述行政規劃的性質，因而得出不同的結論。但是涉及到鄉村規劃這一具體類型，筆者認為應在學界已有研究成果的基礎上，結合鄉村規劃的編制、確定以及實施過程對其法律性質加以考量。
首先是鄉村規劃的編制、確定過程。我國《城鄉規劃法》第二十二條規定鄉村規劃的組織編制機關為鄉鎮人民政府，并由鄉鎮人民政府的上一級政府審批確定?？梢?，我國鄉村規劃采政府部門組織編制、審批確定的模式，是政府部門的職權之一。與此相對應的是，西方一些國家采用由代表市民利益的非政府組織確定規劃的模式。如在美國，地方市鎮設立的獨立于行政部門的城市規劃委員會享有規劃的確定權[6].
我國《城鄉規劃法》對鄉村規劃編制、確定程序的規定決定了鄉村規劃的編制審批為政府行政行為。因為政府編制、確定規劃的過程是單方行為，不針對特定的對象，其結果是鄉村規劃內容的確定，且規劃編制、確定主體為鄉鎮人民政府與縣級人民政府，這就排除了鄉村規劃歸屬于行政立法行為與具體行政行為的可能性。因此，鄉村規劃的編制、確定過程屬于抽象行政行為，即行政機關制定和發布普遍性行為規范的行為。
此外，應強調的是，《城鄉規劃法》第二十二條亦規定在村莊規劃報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。這一規定打破了單純由政府部門審批確定城鄉規劃的狀況，使村莊規劃的確定具有了民間性，突破了城鄉規劃固化為政府行政職權而忽視公眾意愿的局限。因此，村莊規劃的編制、確定從作為純粹的抽象行政行為的公權屬性向私權自治屬性過渡。
其次是鄉村規劃的實施過程?！冻青l規劃法》第四十一條第一款規定在鄉村規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設的，由建設單位或個人提出申請，并由市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證。通過頒發許可證的方式賦予相對人在規劃區內使用土地或進行建設的行為屬于行政許可行為，即在法律一般禁止的情況下，行政主體根據行政相對人的申請，通過頒發許可證或執照等形式，依法賦予特定相對人從事某種活動或實施某種行為的權利和資格的行為。此外，鄉村規劃的實施還包括對違反鄉村規劃的，有權行政部門可以采取行政處罰及行政強制等具體行政行為。因此，鄉村規劃的實施過程實際上是政府行使職權從事具體行政行為的過程。
（二）結果意義上鄉村規劃的法律性質
鄉村規劃方案只有經過特定的程序，由有權主體批準以后，才能正式生效。生效的鄉村規劃表現形式為規劃文本、圖紙以及附件。規劃文本是對規劃的各項目標和內容提出規定性要求的文件;圖紙用圖像表達現狀和規劃設計的內容，其表達的內容及要求與規劃文本一致;附件主要包括對規劃文本或圖紙做出具體解釋的規劃說明書和基礎資料匯編（以下統稱鄉村規劃文本）[7].
結果意義上鄉村規劃法律性質的探討涉及到鄉村規劃的內容與形式兩個層面，即鄉村規劃內容的法律性質與鄉村規劃文本的法律性質。
首先，鄉村規劃內容的法律性質指鄉村規劃中做出的各種規定性要求的法律性質。由于鄉村規劃要對農村住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產和生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求等做出具體安排，這實際上是限制農村土地所有權人、使用權人使用土地進行建設的自由。對于鄉村規劃的這一屬性，有學者認為屬于公用限制，即為滿足特定的公益事業的需要而對特定的財產權賦予公法上的限制。更進一步分析，此種限制可以細化為使用管制和密度管制，前者是對土地用途的限制性規定，后者是對建筑物高度、建筑物容積率、基地面積等方面的限制性要求。
其次，鄉村規劃文本的法律性質是指其屬于何種性質的文件，具有怎樣的法律效力。結合《立法法》的規定，因為鄉村規劃由縣級人民政府批準確定的，這就排除了其成為地方性法規和地方政府規章的可能性。但是依據《城鄉規劃法》第七條與第九條，鄉村規劃一經批準公布，則成為鄉村建設和規劃管理的依據，任何單位都應當服從規劃的管理。因此，鄉村規劃文本屬于沒有立法權的行政機關制定的行政規范性文件，即行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的具有普遍約束力的規范性文件。
鄉村規劃的法律救濟
鄉村規劃的法律救濟指因鄉村規劃的制定、實施以及修改等行為違法或不當而受到侵害的主體向行政機關或法院申請撤銷、變更該行為，并請求彌補因該行為所產生損害的制度。因鄉村規劃體現為一系列制定、實施以及修改等過程，且不同階段的行為過程其法律性質不同，所以鄉村規劃的法律救濟在不同階段亦存在差異。筆者將根據鄉村規劃的不同階段對其法律救濟進行相應的分析和探討。
?。ㄒ唬┼l村規劃制定的法律救濟———申訴、控告權
鄉村規劃的制定屬于抽象行政行為，這就排除了對鄉村規劃的制定行為提起行政復議和行政訴訟的救濟途徑，因為我國《行政復議法》與《行政訴訟法》都排除對抽象行政行為的審查。但是《憲法》第四十一條第一款規定公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。結合《城鄉規劃法》第五十八條的規定，對于依法應當編制鄉村規劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改鄉村規劃的，公民可以向上級人民政府提出申訴控告或者檢舉，由上級人民政府責令改正。
（二）鄉村規劃實施的法律救濟———申請復議、訴訟權
鄉村規劃的實施具體包括鄉村規劃行政許可、鄉村規劃行政處罰及鄉村規劃行政強制等具體行政行為。如公民合法權益受到鄉村規劃實施行為的侵害，其可以依法申請行政復議或提起行政訴訟，請求撤銷或變更相應行為并彌補對其造成的損失。
再者，如果公民認為鄉村規劃實施行為所依據的鄉村規劃文本不合法時，依據《行政復議法》第七條，可以在對鄉村規劃實施行為申請行政復議的同時，一并向行政復議機關提出對鄉村規劃文本進行審查。因為鄉村規劃文本為縣級人民政府制定的規范性文件，屬于行政復議可審查的內容。
?。ㄈ┼l村規劃修改的法律救濟———規劃保障請求權
規劃保障請求權指基于對城鄉規劃的信賴而從事相關具體行為的公民，因規劃的變更而導致合法權益受到損害的，請求行政機關彌補因此造成的損失的權利。規劃保障請求權的理論依據為信賴保護原則，即為維護法律穩定、政府誠信以及保障公民基本權利，政府對其行為應守信用，對個人或組織對政府行為的正當信賴必須予以合理保護，以使其免受不可預計的不利后果[8].
我國正處于經濟、社會快速發展的時期，經法定程序制定的鄉村規劃會在經濟、社會發展過程中因具體情況的改變而產生修改的必要性。如果任意修改鄉村規劃會削弱其權威性，甚至會造成鄉村規劃喪失作用。因此《城鄉規劃法》明確限定了修改鄉村規劃的程序，即依照鄉村規劃的制定、審批程序進行修改。這就維護了鄉村規劃的穩定性，有利于保障鄉村規劃的規范作用。即使依法對城鄉規劃進行修改，信賴原規劃并且已采取相應行為的公民其合法權益亦存在受到侵害的可能性。此種情形下，合法權益受到侵害的公民可行使規劃保障請求權，請求行政機關補償損失。
我國《城鄉規劃法》并未明確規定規劃保障請求權，而是概括性地宣示:對于因規劃修改而受到損失的利害關系人，應當依法給予補償。具體到鄉村規劃，第五十條規定在鄉村建設規劃許可證發放后，因依法修改鄉村規劃給被許可人合法權益造成損害的，應當依法給予補償。但該規定沒有明確補償是由行政機關主動給予還是由當事人提出請求，此外對補償數額、補償金的負擔以及補償爭議解決等程序問題亦沒有做出規定。因此，對于行政機關未主動補償因修改規劃而造成的損失時，應賦予公民規劃保障請求權。此外，應進一步明確補償數額的確定方式以及補償爭議的訴訟解決方式。對于補償金的負擔，可以借鑒日本《都市計劃法》第75條有關城市計劃事業受益人負擔金制度的規定，由規劃事業受益人承擔。
四、鄉村規劃的法律規范體系
鄉村規劃的法律規范體系指國家現行的有關鄉村規劃的制定、實施以及修改等方面的法律規范的總稱。鄉村規劃作為一項制度，在憲法、法律、法規以及規章層面都有相應的規范對其加以規定。研究鄉村規劃的法律規范體系有利于系統、全面地把握鄉村規劃制度，明確鄉村規劃與其他規劃制度的聯系與區別，從而推動鄉村規劃制度的發展與完善。
（一）鄉村規劃法律規范體系的構成
首先是憲法層面上，《憲法》第十六條第五款規定:“一切使用土地的組織和個人必須合理的利用土地?！钡诎耸艞l關于國務院行使的職權中規定:“領導和管理經濟工作和城鄉建設?！钡谝话倭闫邨l規定:“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域的……城鄉建設事業……等行政工作……”憲法的這些規定提出了公民合理利用土地的義務，并且授予政府管理城鄉建設的權力，也構成鄉村規劃對公民使用土地進行建設加以限制的憲法依據。
其次是法律層面上，《城鄉規劃法》系統規定了鄉村規劃的制定、實施、修改程序，并明確了相應的法律責任，構成鄉村規劃制度的主要法律依據?！锻恋毓芾矸ā返谌隆巴恋乩每傮w規劃”以及第五章“建設用地”對鄉村規劃的建設用地規劃和用地程序做出了限定。這些規定與《城鄉規劃法》中有關鄉村規劃的內容共同構成法律層面上的鄉村規劃體系。
再次是行政法規與部門規章層面上，《城鄉規劃法》頒布后，《村莊和集鎮規劃建設管理條例》并未廢止，依舊具有效力。在鄉村規劃領域，《城鄉規劃法》未加以規定的則適用《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。2008年1月30日建設部關于貫徹實施《城鄉規劃法》的指導意見作為部門規章構成鄉村規劃法律規范體系的內容。
最后是地方性法規和地方政府規章層面上，如各地城鄉規劃條例以及實施城鄉規劃法辦法、實施《村莊和集鎮規劃建設管理條例》辦法等。
?。ǘ┼l村規劃與土地利用總體規劃———《城鄉規劃法》與《土地管理法》的競合分析
《土地管理法》規定國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，并且明確鄉村規劃應當與土地利用總體規劃相銜接?！冻青l規劃法》亦規定鄉村規劃的編制應與土地利用總體規劃相銜接。上述規定在法律規范層面界定了鄉村規劃與土地利用總體規劃的關系，即城鄉規劃的編制要符合土地利用總體規劃的要求。細究之，土地利用總體規劃是以土地為對象，界定農用地、建設用地和未利用地的范圍。鄉村規劃則主要以鄉村建設用地為對象，合理安排建設用地內的建設活動。因此，從一定意義上可以說土地利用總體規劃是鄉村規劃的前提。對于兩者內容沖突的情形，應認定土地利用總體規劃效力優先于鄉村規劃。
（三）鄉村規劃與城鎮規劃———《城鄉規劃法》內部的二元分立
《城鄉規劃法》一改《城市規劃法》只規定城市規劃的狀況，將鄉村規劃與城鎮規劃并列納入了調整范圍。對此，學界給予高度評價，認為這一變化改變了城鄉分割的規劃管理制度，有利于城鄉統籌規劃、協調發展[9].在肯定《城鄉規劃法》涵蓋鄉村規劃具有積極意義的同時，筆者認為其宣示性意義要大于實際作用。因為《城鄉規劃法》依舊沿革了將城鎮與鄉村分立的做法，就城鎮與鄉村分別制定城鎮規劃與鄉村規劃，而不是就一定區域內的城鎮和鄉村統一編制城鄉規劃。對此，筆者認為應該借鑒我國臺灣地區的經驗，即制定綜合開發計劃，將都市土地與非都市土地納入同一個管制系統，以此達到協調城鄉空間布局的目的[10].
?。ㄋ模┼l村規劃與村莊、集鎮規劃———《城鄉規劃法》與《村莊和集鎮規劃建設管理條例》競合分析
《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第三條規定，村莊、集鎮規劃中的城鎮指鄉級人民政府所在地和縣級人民政府確認由集市發展而成的作為農村一定區域經濟、文化和生活服務中心的非建制鎮。該界定與1989年《城市規劃法》對城市的界定相對應，即區別于按行政建制設立的直轄市、市、鎮?？梢?，村莊、集鎮規劃與鄉村規劃在概念上相同，都指城市以外的鄉村規劃區域的規劃。因此，依據上位法優于下位法的原則，有關鄉村規劃問題，《城鄉規劃法》有規定的，應該優先適用其規定。但是應當指出的是，《城鄉規劃法》規定鄉規劃、村莊規劃的區域由縣級以上人民政府確定，規劃區以外的區域不適用《城鄉規劃法》;而《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定村莊、集鎮規劃區為村莊、集鎮建成區和因村莊、集鎮建設發展需要實行規劃控制的區域?？梢?，村莊、集鎮規劃區的范圍要廣于鄉規劃、村莊規劃的范圍。對于鄉規劃、村莊規劃之外的村莊、集鎮區域依舊適用《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。
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注釋:
[1]李德華.城市規劃原理[M].北京:中國建筑工業出版社，2001·583
[2] 建設部政策法規司，國務院法制辦農業資源環保司，編·城鄉規劃與建設法規知識讀本[M]·北京:知識產權出版社，2007·24
[3] [德]平特納·德國普通行政法[M].朱林，譯·北京:中國政法大學出版社，1999·159
[4] [日]南博方，著.日本行政法[M]·楊建順，周作彩，譯北京:中國人民大學出版社，1999·62
[5] [德]漢斯·J·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾·行政法:第2卷[M]·高家偉，譯·北京:商務印書館，2002·181
[6] 劉飛，主編·城市規劃行政法[M]·北京:北京大學出版社，2007·87
[7]劉飛，主編·城市規劃行政法[M]·北京:北京大學出版社，2007·112-113
[8]羅豪才，湛中樂，主編·行政法學[M]·北京:北京大學出版社，2006·281
[9]黃建初·《城鄉規劃法》的立法背景和立法目的[J]·城鄉建設，2007，（12）·
[10]辛晚教，廖淑榮·臺灣地區都市計劃體制的發展變遷與展望[J]·城市發展研究，2000，（6）· （中國政法大學教授·符啟林）