中國城市化的問題與解決之道
中國城市化的問題與解決之道
中國近30年來的經濟進步，在很大程度上應歸功于打破了對勞動力、資本和商品流動的各種限制，促進了城市化進程。經濟學理論和國際經驗都肯定，城市化對經濟增長意義重大，因為制造業和服務業在城市更有效率，同時，城市還是促進創新和發展復雜技能的主要基地。
因此，中國政府應當推動健康的城市化，城市發展必須基于對基礎設施和公共服務的投資。
應調整城市規模和經濟結構
中國的城市化模式效率不高，包括規模分布不夠合理和專業分工不足。中國目前人口規模在100萬至1200萬的城市的數量不夠多，許多地級市的人口規模僅為有效規模的一半。有研究表明，地級市的人口規模如果翻番，有望使單位員工的實際產出增加20％至35％。
許多城市盡管在制造業上沒有什么比較優勢，當地企業的經營規模也普遍偏小，卻依然對制造業傾注大量心力，而忽略了促進服務業的繁榮。盡管大城市的天然經濟基礎是服務業，中國的許多大城市卻憑借自己的權力和資源，在吸引制造業方面享有不平等的優勢。即使這些城市已到達應更多專注于服務業發展的階段，它們依舊在發掘制造業方面的優勢。
特大城市的天然經濟基礎，是商業服務業和金融業。但在中國，這些產業雖然增長迅速，規模卻依舊較小。廣告業等行業最近才從政府控制下解放出來，而法律和金融服務業等依然處于政府的嚴格管制之中。只有在這些現代服務業得到進一步發展之后，中國才能發展出可以與東京、倫敦和紐約相媲美的超級城市。
應促進城市有效發展
當前，中國新城區建設中執行的若干政策，對城市密度產生了消極影響。中國城市的外圍區域碎片化現象越來越嚴重。未納入城市行政管理的城中村四處延伸，大部分沒有戶口的農民工都借住在那里。城市周邊的建成區又散布在農用土地中間，由于對農業用地轉作其他用途有極其嚴格的配額限制，這些土地的開發很難順利開展。
工業企業正在從中心城區遷置到城市周邊的新型工業園區，周邊新開發的城鎮對土地使用密度缺乏重視。限制市內的建筑密度的做法，也降低了土地利用效率，導致城區的平面延伸。此外，土地利用和基礎設施建設之間缺乏配合，導致通勤時間和成本上升，土地消耗量超過了必要水平。
這樣的平面蔓延和分割開發現象一旦扎下根來，將很難逆轉，由此帶來的基礎設施建設成本、通勤時間和污染程度的上升，會逐漸吞噬城市的生產率。因此，中國需要將這個問題的解決列入緊急議程，加強產權保護，促進土地市場競爭，改進土地利用規劃。
城市邊緣的土地定價是當務之急。目前，城市開發并沒有為征用的農用土地負擔真實成本，相反，城市政府以低價購買農用土地，大幅加價后賣給開發商，從中獲取了大筆利潤。這一套利機會惡化了城市蔓延現象。目前，地方政府面臨的約束主要來自上級的指示，但這些指示的效果有限。更重要的約束應該是加強農村的產權保護，讓農民和村莊獲得的補償能盡可能反映土地的市場價值。
同時，城市土地市場的效率需要提高。開發商目前通過政府組織的土地出讓來獲得城市土地，出讓方式必須保持公開、透明和公正，讓開發商為項目支付包括必要的基礎設施在內的真實成本。此外，還應該讓工業、商業和住房項目的開發商能夠在平等基礎上競價。由此產生更為真實的土地定價，從而制約工業用地的過度開發。更高的土地拍賣價格還可以促使某些工業活動分散到較小的城市，政府應該考慮用稅收優惠等財政刺激手段，來鼓勵國有企業的土地再開發。
改善城市規劃至關重要。即使那些高度尊重市場規律的國家，也對土地市場制定了規劃法規。這些法規限制了地塊的用途，規定了建筑的密度。中國目前對土地利用有總體規劃（一般稱為城市規劃方案），但這樣的規劃需要獲得更強的法律效力，或許可以要求通過地方人大的審批。同樣重要的是，這些規劃應該顯示地塊的容積率的許可范圍，政府可以利用容積率的許可范圍將城市發展引導到預定的位置。例如，靠近公共交通樞紐的地段可以允許更高的容積率，以鼓勵集約化。
應改革城市財政和管理制度
中國的城市過于依賴土地出讓作為收入來源，由任期相對短暫的政府官員來負責城市的長期資產（土地）出售，以此維持經常性支出（以及部分資本性支出），這樣做等于剝奪了未來的市民從這些資產中獲得的收入。
作為公共財政改革的一部分，土地出讓收入應該僅用于資本性支出，長期資產的出售應該與資產的購置相匹配。而且，即使是資本性支出也應該減少對土地出讓的依賴，開發其他來源，例如在中央政府或省級政府的嚴密監督下發行城市債券（若干發展中國家采用了這個辦法），或者由中央劃撥轉移支付。
對住房和商業房產開征從價房產稅將是一大進步。目前，中國的城市財政收入主要來自增值稅和營業稅以及土地出讓收入，它們都鼓勵城市吸引產業而不是吸引居民。對住處征收房產稅不但有利于增加地方收入，還能鼓勵城市接納更多的居民。同時，對商業地產征收房產稅，將更好地反映商業地產需要的交通、排污和電力等公共服務的成本，促使企業節約使用土地和空間。
房產稅將會降低出讓土地對潛在買房人的價值，因此，地方政府從土地出讓中獲得的收入會下降，但是，這將帶來經常性財政收入的有利轉變，從資產出售收入更多地轉向經常性收入。政府還可以將土地出讓期限永久化，以此作為對引入房產稅的補償。
政府官員的激勵機制也需要改革。城市政府的主要職責是給市民提供良好的公共服務，并在私人部門投資之外補充恰當的公共基礎設施投資。但是，長期以來，中國的市長和其他地方官員的業績考核依據，并非其所提供的公共服務的質量，而是所在地區的工業增長速度。即使不進行更積極的制度改革，讓市長更多地對當地市民負責，中央政府也需要更有創造性地設計對地方官員的適當的激勵機制。由于物質基礎設施的效果在建成后很容易就能看到，而社會投資的效果需要很長時間才能完全顯現，所以還應該鼓勵政府官員延長任期。為了實現更恰當的激勵，他們的業績考核還應包含反映長期的財政穩定性的指標。
最后，很關鍵的一點，是要允許較小的城市在更平等的基礎上同大城市競爭。在目前的體制下，層級較低的城市由層級較高的城市主管。這種層級關系應該改革，使得每個城市，不論其規模大小，都應該在明確規定的若干領域內享有完全的自主權，并讓所有的城鎮享有相同的稅基、稅收工具、優惠政策，執行統一的政府間轉移機制，以及承擔相同的支出責任。當然，規模較小的城市需要更長的時間才能充分利用各種財政工具（如市政債券等），因此在過渡時期，可以靠政府間財政補助的機制設計，使它們能與較大的城市平等競爭。
作者：弗農·亨德森（Vernon Henderson）為布朗大學經濟學和城市研究教授。