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    2. 城市規劃建設實踐的感悟與思考(轉)

      admin11年前城市規劃論文1182

      城市規劃建設實踐的感悟與思考

      南京市市長?季建業

      城市是商品經濟發展的產物,隨著工業化、城鎮化和經濟全球化浪潮的風起云涌,城市規劃和建設也出現了許多共性的問題:一是城市建設遺忘歷史、丟失個性、缺乏 特色,往往千城一面、千城同類;二是在城市加快現代化的同時,出現了環境污染、城市擁堵、公共安全、居民生活環境質量下降等突出矛盾和問題;三是城鎮化進 程中經濟發展了,城市變大了,卻出現了管理失范、社會失衡的現象。作為一市之長,我們是城市的規劃者、建設者、管理者,承載著重大的責任和群眾期望。如何 把握傳承歷史和現代文明的關系,如何把握工業化和城鎮化之間的關系,如何把握城市建設與生態保護的關系,如何把握城市建設與人的發展的關系,如何把握城鎮 化與社會和諧之間的關系,需要我們在實踐中很好地作出回答。我先后擔任過縣級市昆山市、地級市揚州市、省會城市南京市的市長,3個城市層次不同、規模不同、特色不同、發展階段也不相同,我結合在這3個城市的實踐,談一些感悟和思考。

      城市要有“魂”和根。文化是城市的靈魂,每個城市不管規模大小、建城史長短,都有自己血肉相連、代代相傳的文脈,每個城市都有自己的DNA, 都有自己的故事。歷史文化資源是城市文明的內核,是不可再生、不可復制的歷史稟賦、寶貴財富。一個城市缺乏歷史延續和文化底蘊,就不會有強烈的吸引力和永 恒的魅力;一個城市沒有文化的傳承與創新,就不會有可持續發展的活力和創造力。我們看到一些文化古城,要么在戰火中湮滅,要么在領導的無知中倒下,要么在 建設中被破壞。作為現任市長,站在新的歷史交匯點上,站在前人的肩膀上,必須薪火相傳,發揚好、傳承好城市的歷史。我們的做法:一是堅持“三個敬畏”的 理念。就是敬畏歷史、敬畏文化、敬畏先人(對歷史敬畏、對文化崇敬、對先人感恩),以強烈的歷史責任感,小心翼翼,如履薄冰,珍惜歷史遺存,保護好、傳承 好歷史文化。二是堅持保護與利用、改造與復興的方針。保護是前提,利用是關鍵,改造是手段,復興是目的。揚州是古城,在揚州時我們提出堅持“五個保護、五個不”, 即保護古城街巷體系、保護古城建筑風貌、保護古城文物古跡、古樹名木、保護古城遺址、保護古城非物質形態文化;不大拆大建,不破壞街巷體系,不破壞居民生 態,不破壞歷史文脈,不破壞建筑風貌,傳承古代文明,轉換功能,實現古城改造復興。南京是古都,歷史遺存豐富,六朝遺址有孫權墓、南朝陵墓石刻等;明朝文 化有明城墻、明孝陵、明故宮;民國文化有中山像、中山陵、總統府,包括許多近現代建筑;宗教文化有佛祖頂骨舍利盛世重光、玄奘頂骨舍利、金陵刻經處等。我 們強調要整體保護、全面保護、活態保護,實現古都文化與現代文明交相輝映。三是堅持通過城市更新把歷史文化獨特的資源優勢轉化為競爭優勢?,F在一些地方把 歷史文化簡單地當做包袱,在大拆大建中破壞了城市歷史文明;也有地方搞大量的“假古董”, 褻瀆了古代文明。歷史遺存、人文環境、建筑符號、民俗風情、歷史信息都是先人留下的寶貴資源,是城市核心競爭力,破壞了歷史文化,就丟失了城市的個性魅 力。傳承文化是傳承文明,是城市更新的不竭動力。揚州這幾年實施了歷史街區保護工程、文化博覽城建設工程、名城解讀工程、綠楊城郭新揚州工程、蜀崗瘦西湖景區綜合保護工程、城市文明提升工程,成了通過城市更新有效保護古城的一個典范。我們只有把握好城市的特質和文脈,通過規劃布局、建筑風貌、生態建設等,才能更好地傳承歷史文化,使城市可持續發展。

      城市要選擇適合的產業發展路徑。城市是經濟發展的載體,發展是第一要務,是硬道理。產業是城市的肌肉,“強身健體”, 就要先發展產業,產業競爭力是城市競爭力的一個部分。沒有發展,不做大經濟總量,不增強城市實力,城市就沒有地位,也難以更好地解決民生問題,顯而易見, 這是市長要考慮的首要問題。但選擇什么樣的發展路徑、什么樣的發展模式、什么樣的產業,是市長面臨的現實課題。我們認為,發展要依據城市的自然稟賦,依據 城市的產業基礎,依據城市的環境容量,選擇符合國際國內發展趨勢、又適合城市實際的路子,努力做到經濟發展、城市品質提升、環境保護“多贏”。如果不顧資源、不顧環境,有可能一時把經濟搞上去,把城市形象搞上去了,但往往會透支未來,“吃祖宗的飯,斷子孫的糧”。過去昆山是以農業經濟為主,鄉鎮企業發展水平不如江陰、常熟、張家港。上世紀90年 代初,我們選擇了外向型經濟發展之路,一茬一茬堅定不移通過對外開放,集聚了大量的外資,昆山因此成為全國百強縣之首。揚州的歷史文化資源豐富,產業雖有 一定的基礎但缺乏競爭力,交通瓶頸制約明顯,載體建設落后,我們提出不能走人家走過的老路、不能走犧牲環境的彎路、不能走百姓得實惠少的窄路,選擇實施沿 江開發戰略,推動經濟從“運河時代”走向“長江時代”,堅持走經濟發展、環境保護、生活改善的協調之路,選擇了新能源、新光源、新材料“三新”產業。經過多年努力,“三新”產 業已成為揚州新的支柱產業,過去沉睡千年的長江之濱,成了欣欣向榮的開發熱土。南京是國家重要的老工業基地,產業基礎雄厚,科技文化資源豐厚。我們分析情 況后,提出轉型發展、創新發展、跨越發展戰略,突出創新型經濟發展,重點整合科技、教育、人才資源,打造創新平臺和載體,集聚高端產業、高端技術、高端客 戶、高端人才,實施“4 8 8”產業發展規劃,努力在以創新型經濟為特征的新一輪發展中,走在全省、全國前列。每個城市的發展,都要選擇能發揮自身優勢、有城市特色的發展之路,不能千篇一律。

      城市要合理配置資源提升城市能級和競爭力。每個城市類型不同、等級不同、服務半徑不同、功能不同,但都有提升城市能級和競爭力的問題。目前,各個城市都處在 國際化浪潮之中,如何把握全球城鎮化的走向,在國際國內城市競爭中找到自己的定位,讓自己的城市優勢更優、劣勢變優,也是提升自身城市競爭力的問題。城市 能級是城市的現代化程度和輻射影響力,包括基礎設施條件、商務環境、研發能力、生態環境等。如果不按城市的資源、人口、環境、產業來配置功能、優化功能, 就會走入誤區,比如現在有的城市修大馬路、大廣場、大劇院、大型體育中心,功能重復雷同。這并不是不能修,問題是要與城市匹配,否則就會造成浪費。南京是 省會城市,是區域中心城市,也是都市圈的核心城市,到2015年,南京將成為千萬人口、千億元級財政、萬億元級GDP的城市。我們根據這個遠景目標,對城市發展、功能進行定位、配置和布局,在不斷提高城市首位度的同時,提升城市能級,重點是在4個方面加強:一是強化綜合交通功能,二是完善商務服務功能,三是形成高效優質的金融服務、中介服務功能,四是形成高水平的醫療、教育、文化功能。比如南京正在加快空港、海港和鐵路樞紐建設,形成國家綜合性交通樞紐,同時加快市區內軌道交通、公共交通建設?,F在南京通行85公里的地鐵,下一步要投資700億元,再建176公里,到2014年前后形成250公里的通車里程。作為中心城市,要建成一個集聚產業的樞紐、集聚財富的樞紐、集聚人才的樞紐,更好地完善城市功能,增強城市的集聚力、吸引力和輻射力,提升城市能級和首位度。每個城市都要根據城市的性質來配置功能,實現最優化發展。

      城市要有統籌城鄉發展的空間布局。城市的空間布局就是生產力布局,國外有蔓延式發展、田園城市、“精明增長”等規劃理念,實踐下來各有利弊。我們要吸收國際城市規劃成功的理念,根據本地實情,高起點高水平規劃,“先布棋局后落子”。統籌城鄉發展是優化城市生產力布局的重大機遇,改革開放前30年,實現了聯產承包責任制,促進了生產力的極大發展。今后30年 最大的機遇,就是統籌城鄉發展。統籌城鄉發展是生產要素的重組整合,是資源在更大空間的優化配置,我們不能簡單地把城鄉統籌理解為城市支持農村、工業反哺 農業,也不能簡單地理解為可以把農村土地資源為城市所用。要把城鄉作為一個整體,全域統籌,一體規劃,全面協調,在更大空間上優化生產力布局,在更高層次 上推進要素整合,推動城鄉經濟協調發展。在統籌城鄉發展上,我們正在采取的措施:一是整合城區近郊區,優化空間布局。重點是搶抓鐵路南站和紅花機場搬遷的 機遇,整合近郊南部4個區,面積180平方公里。同時對城東地區、江北地區進行整合,加起來超過300平方公里,打破行政地域界限布局,梳理道路、水系、景觀、網絡體系,配置城市功能,打造“新南京”、“大南京”、現代都市新中心。二是明確主體功能區,優化產業布局。對各產業區、城區、居住區、生態保護區、文化教育區等明確定位,明確主城幾個區重點發展軟件、服務外包、總部經濟等現代服務業;近郊四區兩縣重點發展先進制造業,同時推進“農地重整、村鎮重組、要素重組”。三是在郊區規劃建設新城、新鎮、新社區。加快構建“1個主城—3個副城—8個新城—60個新市鎮—1300個新社區”的新型城鎮布局。四是園區化發展,集中集聚集約發展。五是加強功能區的聯系,通過軌道交通建設,強化主城與主城之間、功能區與功能區之間的聯系,使城鄉成為更加緊密的有機整體。為了統籌城鄉發展,優化空間布局,南京提出“五規合一”,就是城市總體規劃、產業布局規劃、交通體系規劃、土地利用規劃、環境保護規劃5個方面統一,形成“城鄉一張圖、全市一盤棋”。在統籌城鄉發展中,不同層次的城市,都要在更高的層面來考慮和優化空間布局。

      城 市要成為宜居城市。城市是居民生活的空間,城是由人集聚形成的,人是城市的主體。城市的規劃、建設、功能包括交通道路配置,都要堅持以人為中心,都要體現 宜居的要求。什么樣的城市是宜居的,我的體會有這樣幾點:一是有良好的發展環境和商務環境。一個宜創業城市才能成為宜居城市。二是要有舒適便利的生活環 境,包括便捷的交通,完善的文化、教育、商業、醫療服務等。三是有不斷改善的居住環境。讓各類居民居住條件都有所改善,同時要精細規劃建設城市天際線、空 間尺度、城市公園、小游園、濱水空間,使城市成為居住的“家園”。 四是要有優美的生態、人文環境,修復生態、水系,讓居民不僅有房子住,更能享受到陽光、享受到自然、享受到清新的空氣、享受到文化、享受到各種公共服務。 五是要有社會和諧穩定的環境。具有公共安全的城市,能促進人的交融、文化的交融、社會的和諧。隨著商品經濟的發展,社會利益多元化,過去鄰里關系密切,“鄰居好賽金寶”?,F在一些地方人情往來淡薄,鄰居不相往來,這就要通過和諧家園、和諧社區的建設,來增強市民對城市的認同感、自豪感和歸屬感。在揚州時,我們倡議每年5月8日開展人大代表與選民見面活動,5月2日開展市民日活動,設網上寄語市長、書記信箱等,拉近了鄰里關系、黨群關系、干群關系。六是堅持以人為本、人性化,使廣大市民不僅成為美好生活的創造者,而且成為美好生活的享受者。2005年揚州獲得了聯合國人居獎,南京在2008年獲得了聯合國人居獎特別榮譽獎。

      國際化、信息化、低碳化、集約化發展,是城市未來發展的4大 著力點。南京是一個特大型城市,我們提出南京新一輪的城市建設,要放在國際城市發展的大背景下來考量,在城市的規劃、功能建設、城市管理,包括歷史文化保 護、生態環境質量、公共交通服務、服務品質等,都要與國際先進城市對標,都要與國際接軌,提高對外開放交流的水平,建設現代化國際性的人文綠都。信息化就 是推進“智慧南京”建設、轉變城市建設發展模式,重點實施智能工業、智能環保、智能交通、智能災害防控、智能農業、智能公共安全、智能醫護、智能物流、智能電網、智能家居等物聯網應用10大 示范工程,把南京建設成為智慧之都。環境問題越來越成為城市居民、政府高度關注的問題,大氣污染、水質危機、垃圾處理、噪聲污染、交通擁堵、災害突發、生 態失衡等環境風險越來越大,環境治理成了城市政府的重大責任,低碳化成了有責任政府的一種選擇。低碳化就要倡導綠色發展理念,包括發展新能源等綠色低碳產 業,推廣循環經濟,發展綠色公交,實施綠色建筑、低能耗建筑、可再生能源建筑,實現倡導綠色消費,建設可持續的城市生態體系。集約化就是促進產業向園區集 中集聚集群發展,人口向社區集中,節約利用土地包括人力資源等,保護生態環境,促進可持續發展。最近我們和新加坡政府合作,聘請專業團隊對南京城市交通、 城市生態環境保護建設專題作規劃提升,邀請國內學者專家對智慧南京做頂層設計,在這方面各個城市都可以大顯身手。

      城 市建設要理性發展。這里強調兩方面:一方面是城市規劃的控制和對規劃執行的控制,這是城市建設理性發展的導向和調控手段;另一方面是制度設計、政策設計, 這是城市理性發展的重要依據。規劃是龍頭,是生產力,也是政府履行職責的重要依據?,F在看來,規劃編制、規劃修編、規劃審批都有程序控制,按理說,城市規 劃都是通過程序規范的,具有法律效力。一旦規劃確定下來,就體現剛性,不能隨意變動?,F在,最大的問題在規劃的執行上缺乏嚴格的控制機制,一些地方違背規 劃的問題產生,一是有權的人,就是領導在違反規劃,“市長一動,規劃重弄”,沒有法律程序。都說“審批一支筆”,如果這支筆掌握在不懂規劃的人手上,熱情越高,事情越糟。二是有錢的人,利益集團在背后起作用,有的規劃遷就利益集團,對規劃執行失控。因此,既要強調規劃的剛性,又要保持規劃的彈性;既要有規劃來控制城市建設,又要有控制機制來保障規劃的執行;既要堅持規劃“審批一支筆”, 又要強調群眾、專家的參與和監督。關于制度設計、政策設計,我們過去考慮得不夠多。政府在城市規劃建設中,經濟政策、環境政策、產業政策、消費政策、人口 政策、就業政策、社會政策、能源政策,對城市發展非常重要,我們要強化制度政策設計。規劃多變、政策多變、制度多變,必然影響城市的建設發展。城市的政策 設計和制度設計,要在國家宏觀政策的指引下,依據各城市實際情況來制定和完善,這樣才能有效地支撐城市規劃建設管理,這還需要我們作出更多的探索。(來源:中國建設報)

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