一、國際上村鎮建設的具體經驗

村鎮如同大城市一樣，也是人類活動空間集中的結果，是一個相對獨立的經濟實體或經濟區域；也是一個社會實體，是人口聚居點；是政治文化活動的中心區域。它具備政治、經濟、社會服務三大功能。 但是，村鎮與城市的功能有著很大區別，從聚居區來看，城市是從事非農生產活動人口的聚居區，而村鎮是從事農業生產活動和非農業生產活動的共居區，個人或家 庭從事多種職業的兼業勞動者或兼業戶比重較大；從服務對象來看，城市的服務對象以城市居民為主，而村鎮以農村居民為主；農民到城市的次數很少，而村鎮是農 民常去的地方、生活的處所；農村與城市的聯系方式是間接的，而村鎮本身就包含了農村。

每個村鎮的功能不是天然的、自發的，它是受各種因素影響而逐漸形成的，如村鎮的地理位置、交通運輸條件、基礎設施狀況、產業結構、人口結構等等。國外非常重視依據各地特點因地制宜地進行村鎮建設，總的來看，更多的出于資源聚集的規模效應，把村鎮定位為分擔大城市人口的聚居地，大力加強了村鎮的公共服務設施建設，使其承擔了重要的社會服務功能而非經濟生產功能。在這一過程中，韓國、日本、德國等國家城市化進程中的村鎮建設實踐，為我國提供了值得借鑒的經驗。

（一）村莊供給水

為了加快農村改水步伐，促進農村改水事業的可持續發展，可以借鑒德國、法國等發達國家的先進經驗。歷史以來，德國一直十分重視水資源保護，控制污染物排放，1995年污水處理率達99％，水體質量良好。其成功的主要經驗可以概括如下：

1、立法確立水是共有資源，必須受到每個人的保護，建立了完善的水系監控系統，一旦污染，有關部門立即得到報告，迅速采取措施。2、十分注重供水水質，水處理工藝完善、技術先進，除了混凝、沉淀、過濾等常規處理外，還要進行約50天的慢濾，對任何可能發生的水資源水質變化有足夠充分的準備。3、將制、售水分別獨立經營管理，責任明確，因此各供水公司特別重視對管網系統的建設、管理，查漏、檢修及時，全德國漏水率小于5％，為歐洲最低。4、德國的供水事業發展來源于3部分資金：其一是地方政府、法人公司、私人投資；其二水費收入；其三是向用戶分攤的建設費用。由于這些多元的投資形式及優惠的補償政策，德國供水事業得以穩步發展。5、德國的水價由兩部分組成：一部分為計量水價，隨供水成本的變化波動，按用水量收??；另一部分為基礎價，固定不變，按戶收取，主要補償管網鋪設以及進戶設施等的投資費用。德國的水價由企業自己確定，但受到監事會的監督，要求供水企業在核算水價時除考慮經濟因素外，也應考慮社會因素。除此之外，每年企業將財務報表公之于眾，接受大眾的監督。6、德國供水企業有充分的經營自主權，同時各種協會和聯合會為供水企業溝通信息，幫助解決問題。7、德國的職業教育相當發達，為供水企業造就了大批技術精湛的工作人員。

1990年法國對全國水資源污染調查結果表明，在約1500萬農村人口中僅有58％的人飲用凈化站的水，但到目前已有99％的人都用上了安全衛生的自來水，這與近年來法國水務管理的改進是密不可分的。在法國，水被視為國家資源，國家具有專營權，所以水廠永遠是公有化，私人企業只有在各級政府特許的條件下，采取招標方式，獲得投資、經營和使用權力。政府對水廠的設備、施工、服務以及水價都作了詳細規定，這樣既引進了私營企業先進的商業化管理理念，又可以有效地保證水質，為民眾提供優質服務。法國政府還非常注重水資源的整合性管理，一是統籌考慮農業、工業、運輸、娛樂、家庭等方面的用水；二是注重環境保護，在水源選取、管道的鋪設以及污水的排放等方面都必須有環境評價報告；三是注重廢水的重新利用；四是注重風險的防范（包括水災、旱災和污染）。法國水費使用有兩條重要規定：一是水的利潤必須再用于水務發展；二是所有的使用者和污染者必須付費。所以在所收取的水費中，43％為制水成本；38％作為污水處理費用；13％作為社區水務署管理（其中50％用于新水廠和污水處理廠建設費用，50％為日常開支）；5％為附加增值稅；1％為國家水資源發展基金（每年約有1億歐元），用于邊遠農村地區水廠建設或補貼城鄉差別。具體水價，是在國家宏觀指導下采取民主的對話方式及聽證會制度，通過各流域委員會、供水公司和用戶（代表）協商，確定水費和污染稅費的標準，并由水管局負責向用戶收取。

（二）村莊排水和污水處理

生產生活污水處理系統是大部分農村社區型基礎設施建設的薄弱環節，也是對農村居住環境形成威脅的因素之一。

1、生活污水處理。

在德國，幾乎所有村鎮都建有排污系統，可以分為兩種：一是混流式，即所有污水全部匯入同一管道網進行處理；二是分流式，即生活污水和工廠廢水與雨水等分管道匯集，分別處理。絕大多數村鎮采用生化處理工藝處理污水。

澳大利亞科學和工業研究組織(CSIRO)的專家于最近幾年提出一種“非爾脫”高效、持續性污水灌溉新技術，其目的主要是利用污水進行作物灌溉，通過灌溉土地處理后，再用地下暗管將其匯集和排出。該系統一方面可以滿足作物對水分和養分的要求，同時降低污水中的氮、磷等元素的含量，使之達到污水排放標準。其特點是過濾后的污水都匯集到地下暗管排水系統中，并設有水泵，可以控制排水暗管以上的地下水位以及處理后污水的排出量。“非而脫”系統對生活污水的處理效果好，運行費用低，特別適用于土地資源豐富、可以輪作休耕的地區，或是以種植牧草為主的地區。該系統實質上是以土地處理系統為基礎，結合污水灌溉農作物。

韓國農村的居民居住分散，興建集中處理的污水系統造價太高，小型和簡易的污水處理系統適合在農村應用。因此，研究了一種濕地污水處理系統，使污水中的污染物質經濕地過濾后或被土壤吸收，或被微生物轉變成無害物。這種方法實質上也是一種土地-植物系統，需要的能源少，維護的成本低。至今已廣泛用于歐洲、北美、澳大利亞和新西蘭等。濕地上多種植蘆葦、香蒲和燈心草等，對病原體的去除效果好。但其缺點是需要大量土地，并要解決土壤和水中的充分供氧問題及受氣溫和植物生長季節的影響等。一般來說，利用濕地處理后的污水灌溉水稻，可取得更好的凈化效果。

日本從1977年實行農村污水處理計劃以來，至1996年底已建成約2000座小型污水處理廠。日本農村污水處理協會設計、推廣的污水處理裝置體積小、成本低、操作運行簡單，十分適用于農村。一般每1000人農村人口可建立一個污水處理廠，最大的廠可處理10000人左右的污水。日本農村污水處理協會采用的是生物接觸氧化法，屬于淹沒式生物濾池類。 生物濾池是由池體、濾料、布水裝置和排水系統四部分組成。濾料是生物膜的載體，對凈化作用的影響較大。常用的濾料有沙子、碎石、卵石、爐渣、陶粒、紅杉板 條以及用聚酯纖維制成的纖維球等。處理后的污水水質穩定，大多灌溉水稻或果園，或將其排入灌排渠道，稀釋后再灌溉農作物。污水中分離出來的污泥經脫水、濃 縮和改良后，運至農田作肥料。生物膜法所需要的設備簡單，能源消耗低，成本和維護費用低，而處理污水的效率高，是今后發展的一個方向。

2、農村廁所建設。

據聯合國提供的一份資料，印度有7億人家里沒有廁所，其中大部分在農村。印度政府已經意識到露天大小便對人體健康和經濟發展的危害，早在1999年就開始實施農村廁所工程，改變人們露天大小便的習慣。印度政府于2003-2004財年就投資16.5億盧比幫助農民修廁所，2004-2005財年又投資36億盧比。最近，為了加大推動農村廁所工程的力度，印度財政部計劃在今年將投資增加到63億盧比(約折合1.3億美元)，以實現在2010年每個農村家庭都有廁所的目標。為使農村居民能夠參與修建廁所、鼓勵村民使用廁所，印度中央政府提供了修建廁所60%的費用，地方政府提供20％，剩余的由村民家庭自己出錢和出工。此外，印度政府還推出了“潔凈村莊獎”，對廁所修得好、處理潔凈水最好的村民委員會獎勵20萬到40萬盧比，對以上工作做得好的街區則獎勵100萬到200萬盧比，對最好的行政區獎勵300萬到500萬盧比。除了物質獎勵，印度還加強對農民的教育，幫他們破除家中有廁所不吉利的迷信思想。

3、農業生產污水。

除了工業和生活污染，近年來，人們也開始思考農業生產活動本身造成的水源污染問題，即硝酸鹽污染，這是由于氮肥過量使用和集約化飼養場糞水管理不善造成的。預防水資源免受硝酸鹽污染是農業環保工作中需要優先考慮的問題，因為即使現在采取措施也要4－5年后才能收到治理效果10。荷蘭對農村污染非常重視，現在主要采取了限制畜禽飼養數量和密度的辦法進行治理，效果正在逐步顯現出來。由此產生的農村人口就業問題通過新的措施來解決，如政府大力推動農村旅游業的發展，一方面為城市人口提供了美好優雅的休閑場所，同時也增加了就業機會，提高了農民收入。

法國1990年全國水資源污染調查結果顯示，在農村有30％的抽樣結果不符合衛生標準；在受硝酸鹽水源危害的人中，有60％居住在農村。為此，1991年法國農業部長在全國水利會議上強調，解決水源污染需要政府、公共部門、社會團體、農民以及工業等各方面共同努力才能從根本上解決。法國政府和各地區都相繼成立了水資源領導辦公室，專門負責有關各項政策的協調工作，還制定了一些必要的法規條例，以限制硝酸鹽污染。種植業方面在保障農業高產的前提下，相應減少氮肥用量，嚴格控制土壤的含氮量。為了解決農藥殘留污染環境問題，法國明令禁止使用劇毒農藥，向農戶倡議嚴格按照規定劑量和使用期限使用農藥，積極開發生物防治病蟲害技術等。針對畜牧業對水源的污染，法國圍繞加強家畜糞便的管理提出了許多具體措施。對于集約化飼養場，提高貯糞池的貯存能力是解決糞水外流污染水源的關鍵，給貯糞池加蓋，挖排水溝可以起到防止外部水流入糞池的作用。法國政府針對污染較嚴重的集約化飼養場修訂了畜舍修建條例，條例中對貯糞池容量、貯存時間及飲水設備等都有具體規定。達不到要求的需要改建，政府補貼一部份改建費用。1990年法國用于預防農村環境污染的費用達8000萬法郎，繼之數年的財政預算對農村環保也給予優先考慮。

（三）村落和住宅建設

20世紀80年代以來，聯邦德國的土地整理職能逐步擴大，在改善農業生產經營條件、合理開發和利用土地資源、保護鄉村自然環境和景觀、促進鄉村基礎設施建設等方面發揮了重要的作用，越來越多的鄉鎮通過土地整理來實施村莊發展計劃或保證其發展目標的實現。德國的村落更新規劃，在政府的資助、村民的積極參與下，從經濟、生態、美學、歷史文化諸方面著眼，為改善農村的生產條件和生活質量，美化農村環境，加強村民對家園感的認同，保障村落健康持續地發展提供了良好的工作框架，對我國村落的更新發展具有借鑒意義。

其他歐洲國家對農村住宅的要求也不斷提高：既要保證建筑的經濟性、實用與舒適性，另一方面還要能反映民族特征和傳統的農村風情。荷蘭對農村面貌的改變非常重視，早在50年代就開始了大規模的土地整治運動，自然小村基本消失，取而代之的是一個個規劃整齊，建筑雅致的小城鎮。奧地利為了完成農村住宅規劃，組織了關于農村住宅問題的專門研討會，并吸收包括高等院校建筑系學生在內的專門人才，進行獨立式農村住宅的標準設計，并確定住宅設計的基本要求。這些要求考慮到國家農業生產整體化，同時使住宅能得到最大限度的舒適環境，并體現出住宅的新型風貌。

近年來奧地利、德國、瑞土等國的建筑公司專門制造供建造農村標準住宅用的成套預制構件，主要是為了適應新生宅區用地的限制和加快住宅建造進度。采用成套預制構件建造的裝配式農村住宅，可以在較短時間內建成。農村住宅主要的結構形式，是雙斜屋面中布置著閣樓的單層住房。底層的房間總面積為75－112平方米，閣樓層為38-81平方米。一幢標準住宅的造價，包括成套建筑預制構件及其他材料和入工費用，在德國是20萬至30多萬馬克。德國有數十家建筑公司從事農村住宅成套預制構件的生產，并在全國各地區負責住宅的安裝和建造。他們提供多種形式的住宅目錄供用戶選擇。在波蘭， 有一種獨特的獨立式農村住宅。這種住宅不是整個封閉在一起，而是建成兩個單獨的部分，其間用插入的、敞開式樓梯過道加以聯接。在住宅中設有兩個廚房和兩個 出入口，可供不同年齡的兩代家庭居住，也可供不同的兩個家庭居住。除此以外，還設有專供老年人或病人居住可單獨進出的房間。

（四）垃圾收集與清運

隨著各國工業化、城市化的發展，和人類物質生活水平的提高，不僅垃圾的數量劇增，而且垃圾的內容也發生了重大變化，處理的難度也越來越大。垃圾不僅有礙觀瞻，更重要的是占用大量土地，污染生活環境，危害人類健康。

國外一些農村的固體廢物得到有效收集、處理，村莊環境衛生狀況良好，顯得十分干凈，很少有四處飄散的白色垃圾。前蘇聯的莫斯科有三座規模巨大的垃圾處理場，其中一家用垃圾生產農用肥料。而英國的垃圾發電也很有特色，該國在農村設立了數百座垃圾處置場，所產生的甲烷用于發電，并入全國電網，其電力約占全國電力的5％19。德國薩克森州的林格鎮居民的環保意識非常高。每家門口都放著五顏六色的垃圾分類桶，有紙張、玻璃、金屬、有機物等七八種之多。每周，承包全鎮垃圾回收的環保公司會把垃圾分類運走，在垃圾處理廠進行再處理，無法再利用的則用于焚燒發電。很多家庭還會自己處理垃圾，如把生物垃圾制成肥料種花，在自家小院建立生物循環系統，用太陽能發電，用沼氣作燃料，用布袋竹籃代替塑料袋等。在德國教科書中，孩子們可學的農村環保知識也非常豐富。

（五）其它公共服務設施

位于印度西南角的喀拉拉邦，“貧窮”程度居世界前列，人均收人低于印度平均水平。但是，它卻有非常寶貴的文化公共服務設施的建設經驗?？Π钊丝?span style="font-family: Times New Roman;">3千多萬，農村人口占80％，人口密度在全國排第二，每平方公里有750人。全邦有9千多間圖書館，1萬2千多間閱覽室。這就是說，每個鄉大約有人口2萬5千人，圖書館8間，閱覽室10間。鄉村圖書館在喀邦已有60多年的歷史，1989年，喀邦議會通過議案，正式承認它為喀邦的公共圖書館，聯邦和地方政府每年撥款添置圖書，管理人員大多是義務的。 圖書館經常與各類合作社和學術、農科機構合辦工作坊、培訓班，內容涉及農業、畜牧、能源、母嬰健康等；圖書館的活動多姿多彩，有征文比賽、話劇創作表演、 體育競技活動、草藥醫治班等；圖書館同時設立信息中心，邀請醫生、工程師、地區發展官員等參與，協助小組成員挖井、養蘑菇、種菜、改善食水供應、搞小型水 利設施等。印度的鄉村圖書館成為了知識文化傳播和再生產的支點，為村民尋求發展、移風易俗，弱勢社群得以凝聚發展的空間。

2000 年，澳大利亞有14萬多家家庭農場，擁有電腦的農場已49%，英特網用戶比例也從1998年的11 %上升到20%。澳洲農民通過英特網了解市場供求信息，以決定自己的農牧比例及結構，減少了生產的盲目性，1999年澳洲農業的增長率為7. 5%，增幅比其他行業快。為使農民盡快掌握英特網使用技能，澳洲政府專門編印了“澳大利亞農民英特網指南”?！爸改稀睘檗r民接通英特網提供了所需的全部信息。這本“指南”是根據1996 年以來政府在1000個邊遠家庭農場進行的英特網應用實驗編寫的。它幫助農民使用英特網的多種功能，包括電子郵件、全球網址，新聞欄目、交友窗口，以及怎樣建立自己的網址等，并包含了 500個經常更新的瀏覽網址，突出了農業方面的內容，如氣象、商品價格、產品信息、銀行交易、商業服務、家政服務和家庭購物等。為了加快信息產業在農業領域里的開發，澳洲政府已委托一家通訊公司對邊遠地區的農民提供“雙向衛星系統”服務。這種新技術不需要電話線和調制解調器即可將用戶的需求傳送到英特網上。

歷史上的韓國與中國有著相似的國情，城鄉發展不均衡，出現較為嚴重的社會問題。為改善農村的生產和生活條件，促進農業發展，增加農民收入，縮小城鄉差距，韓國總統樸正熙于1970年倡導以“勤勉、自助、協同”為基本精神的建設新農村運動。它保障了韓國農村在公共物品提供上的有效需求，有許多地方值得我們加以借鑒。韓國新村運動的主要內容可以概括為：(一)實現農村社會發展。改善環境與農村排污系統、修建衛生供水系統、公共澡堂、公用水井及洗衣房；進行房屋屋頂改造、房屋維修和村莊重建工作；增加公共設施建設投資，如大力發展農村電網、設置公用電話等。(二)實現農村經濟發展。增加農業生產基礎設施的建設，主要包括道路興修與擴展、修筑小規模灌溉工程和水壩、水塘和排灌渠；增加農民收入的主要措施有推廣經濟作物、發展專業化生產區以及建立各種新村工廠等。

二、國際村鎮建設和管理的主要經驗和啟示

（一）建設目標要與農村發展的核心目標相聯系

世界上眾多國家和地區的經驗證明，以經濟發展為前提，促進村鎮基礎設施建設，配合文化素質與民主建設的鄉村統一發展才是可行之策。 在村鎮建設過程中，必須堅持“人與自然和諧發展”這一理念，圍繞改善“人”的生存和發展狀況這一問題，注意到不同地區具有其獨特的特點，轉變政府角色，從 當地需求出發，通過制定科學規劃引導鄉村發展，實行分類分區指導，加大鄉村基礎設施和公共服務設施投資建設力度；應當加大工業反哺農業，城市反哺農村的力 度；力求充分發揮鄉村社區主導性，利用家庭親緣關系組建農民自己的利益集團，反映農民自身的利益訴求；注重民眾的精神啟蒙，實現民眾的自我管理和組織。

（二）有整體的長遠的規劃和預算安排，在計劃、實施、評估全過程充分吸收民眾的參與

在50年代德國政府實施的《土地整治法》中，也明確要求要進行相關村鎮規劃，改善農民生活和生態環境。德國的建設規劃分層次進行，聯邦制定區域規劃，各州制定國土區域規劃，另外還有各種專業規劃，規劃從上到下呈金字塔形，形成完整的體系。

并且，在制定規劃和預算安排時，民眾的參與是非常重要的。根本來說，農村發展視角下村鎮建設的重點是“賦權”，這意味著在村鎮建設活動全過程中參與權力和決策權力的再分配。因此，關鍵是要推行一套能讓農民自己有能力、有條件、有可能發展自己、保護自己的機制和措施，讓農民/市民參與進來，組織起來，對當地公用事業建設產生認同感和擁有感，才能保證村鎮的可持續發展。

（三）應加大政府對村鎮基礎設施的投資力度，并積極吸收商業部門的參與

埃及政府承擔對了小城鎮和農村基礎設施的投資，飲用水、衛生、電力、運輸和通信系統等，而對具體生產項目則鼓勵私營部門進行投資。又如德國在二戰后，通過公共財政和采取發行債券、實施信息貸款等形式加大對農村道路、水利、農民住房、自來水等基礎設施的投入力度。日本在進入城市化中后期，則由中央政府和地方政府財政撥款、貸款等形式，加強農村地區的交通、通信、衛生、教育、文化設施的建設，大力提高農村的福利水平，對山區農民實行直接補助。2001年的補助總額達到740億日元。這些措施既緩解了城鄉矛盾，又促進了城鄉間的均衡發展。而拉美國家正是由于土地改革的后續工作（如在基礎設施方面對農民的支持）沒有跟上，農戶生產力仍然低下，而且墾殖區附近沒有合適的學校供農家子女上學，至于醫療更談不上了。許多農民無法忍受分得土地后的貧困，干脆賣掉土地，重新成為無地者，流入城市淪為貧民。這是拉美國家“城市過度化”、城市貧民窟大量涌現，兩級分化嚴重的重要原因之一。

（四）注重當地民眾的能力建設，強化居民的自我管理和組織

韓國政府大力倡導、支持新村運動，但具體上什么項目，完全由農民自己選擇。每個村選出新村建設指導者，進入新村培訓學院接受培訓后，負責組織大家的行動，里長（即村長）只管服務。指導者不拿報酬，但政府給予精神和物質獎勵。這些新村運動的領袖根植于本村落，對新村運動的開展具有很大的影響力，有著以點帶面的作用。而拉美國家在上世紀50年代開始大規模的墾殖計劃，如墨西哥，這一計劃的主要內容是建造水壩，擴大灌溉面積。其他國家則是砍伐森林造田。拉美國家的墾殖計劃對農村生產力的提高無疑有推動作用，但是由于農民缺乏代表自身利益的組織，大多數沒有得到政府發給的土地證，開墾出來的土地最終落入大公司之手，所以對緩解農村貧困來說作用不大。

◆作者：左停魯靜芳（中國農業大學人文與發展學院）?2007年3期?城鄉建設