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    關于城市規劃行政許可若干問題的思考

    admin10年前城市規劃論文753

    關于城市規劃行政許可若干問題的思考

    作者:姚愛國 陳發輝

    摘 要:根據《行政許可法》的規定,現行有效的規劃許可事項主要包括建設項目選址規劃許可、建設用地規劃許可建設工程規劃許可??h級以上的規劃主管部門是法定的規劃許可主體,設區的市所轄區、各類開發區的規劃管理機構及建制鎮政府均不享有規劃許可主體資格。《行政許可法》規定的許可條件和程序、監督與責任等 無條件適用于規劃許可,規劃管理實踐中必須嚴格執行,同時注意找準規劃許可與《行政許可法》的切入點。
    關鍵詞:建筑規劃 城市規劃 規劃設計
    《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)于2004年7月1日起實施,它是我國行政法體系中的一部重要法律?!缎姓?許可法》的頒布施行,對于規范行政許可的設定和實施,保護公民、法人和其它組織的合法權益,維護公共利益和社會秩序,保障和監督行政機關有效實施管理,均 具有十分重要的意義。眾所周知,作為國家宏觀調控和管理城市重要手段的城市規劃許可,是包括中國在內的世界各國行政管理制度的重要內容。因而,《行政許可 法》的實施必將對規劃許可制度產生深遠的影響。筆者結合《行政許可法》的學習和對規劃許可事項的認識,談談對規劃許可幾個問題的理解。

    1、城市規劃行政許可的產生與發展

    我國行政許可制度的產生和發展是政府管理職能變化的結果。建國初期,只有少數幾個領域,如公安、市場管理等實行了許可制度,大多數行業、領域仍實行統一 集中管理或計劃經營,且沿用數十年未變。20世紀80年代后,隨著經濟體制改革的不斷深化和法制化進程的加快,經濟、文化等方面逐步建立起行政許可制度體 系[1]。與其它許可制度一樣,我國規劃許可制度的產生和發展也經歷了一個漫長而曲折的過程。

    (1)受傳統計劃經濟體制的影響,建 國以后相當長的一段時間里,我國并沒有建立起真正意義上的規劃許可制度。建國后,我國社會經濟的管理采用直接控制下達計劃的方法,保證了從戰爭廢墟中建立 起來的新中國經濟的迅速恢復。當時,我國從規劃理論到規劃程序、方法及技術標準都全面學習蘇聯,也因此積累了一些寶貴的經驗[2]。受“大躍進”和人民公 社化運動的影響,1960年11月召開的全國計劃工作會議宣布“三年不搞城市規劃”,從此直至“文化大革命”結束,城市規劃工作都在走“下坡路”。因此, 在建國后相當長的一段時間里,我國并沒有建立起真正意義上的規劃許可制度。1978年4月22日,國家計委、國家建委、財政部頒布的《關于基本建設程序的 若干規定》指出:“凡在城市轄區內選點的,要取得城市規劃部門的同意,并且要有協議文件?!边@可以說是規劃許可制度的雛型。

    (2) 《城市規劃條例》首次以行政法規的形式,對規劃許可制度做出規定。1980年10月,國家建委在北京召開的全國城市規劃會議上提出要“盡快建立我國的城市 規劃法制”。這對后來我國城市規劃工作的改革和發展產生了巨大的推動作用。這次會議以后,城市規劃立法被正式擺上議事日程。1984年1月5日,國務院頒 發了《城市規劃條例》(以下簡稱《條例》)?!稐l例》以行政法規的形式,對建設用地許可、臨時用地許可、建設工程許可及改變地形地貌活動的許可做出了規 定。因而,可以說《條例》的頒布實行是我國規劃許可制度建立和規劃工作開始納入法制軌道的重要標志。實踐證明,它對城市規劃的編制審批和實施管理起到了極 大的推動作用。

    (3)《城市規劃法》在總結經驗的基礎上,對規劃許可制度進行了系統構建。隨著改革開放的深入,1989年12月 26日,七屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了《中華人民共和國城市規劃法》(以下簡稱《城市規劃法》)。這部號稱城市規劃建設管理領域的“第一部法 律”,在總結《城市規劃條例》的經驗基礎上規定了“一書兩證”(《選址意見書》《建設用地規劃許可證》《建設工程規劃許可證》)的規劃許可制度,確立了規 劃管理的實施程序,明確了違反規劃的法律責任。在該法頒布實行后十多年的時間里,建設部還先后制定了若干配套規章及規范性文件,對城市規劃編制單位資質許 可、外商投資城市規劃企業資格許可、注冊城市規劃師執業資格和注冊登記許可等做了規定,構建了完整的規劃許可制度體系。

    2、城市規劃行政許可的適用范圍和設定權限

    行政許可制度關系到社會重大利益,其范圍和設定不當,既可能侵犯公民、法人和其它組織的合法權益,也可能破壞國家法制統一,降低行政效率,導致社會失控 或失去活力[3]。為此,《行政許可法》對行政許可的設定和范圍做了規定。實踐中,必須以此為依據,確定規劃行政許可的適用范圍和設定權限。

    2.1現行法律、法規設定的合法有效的規劃許可事項

    (1)建設項目選址規劃許可。它是規劃部門根據有關法律、法規及城市規劃,對建設項目擬選地址進行審核,以確認其能否在該地址實施的一項行政管理工作, 與建設計劃的落實、建設用地的供應及建設工程的實施具有十分密切的關系[4]?!冻鞘幸巹澐ā返谌畻l規定,建設項目選址規劃許可是通過核發《建設項目選 址意見書》的形式做出的?!?a href="http://www.louisvuittonpursesbag.net/archives/tag/%25e5%25bb%25ba%25e8%25ae%25be%25e9%25a1%25b9%25e7%259b%25ae%25e9%2580%2589%25e5%259d%2580%25e6%2584%258f%25e8%25a7%2581%25e4%25b9%25a6/page">建設項目選址意見書》是發展計劃部門批準可行性研究報告的重要依據。

    應當指出的是,規劃部門就開發區選址核發選址意見書的行為也屬于行政許可,在實踐中不應將其另立一類[5]。

    (2)建設用地規劃許可。它是規劃部門為確定建設用地面積和范圍,提出土地使用規劃要求而實施的行政管理工作。根據《城市規劃法》第三十一條及《城市國 有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》(建設部第22號令,以下簡稱《出讓辦法》)第九條等規定,建設用地規劃管理是通過核發《建設用地規劃許可證》的形式 做出的。未取得該證的,土地管理部門不得供地。

    這里應注意兩個問題。①關于臨時建設用地規劃許可?!吨腥A人民共和國土地管理法》 (以下簡稱《土地管理法》)第五十六條、第五十七條及《出讓辦法》第七條、第十條規定臨時用地須經規劃部門批準(同意)。筆者認為,這里的“臨時建設用地 規劃許可”屬于建設用地規劃許可的一個方面,實踐中可以不將其作為一個獨立的許可種類。②關于建設用地規劃許可的變更與延續。由于客觀情況的多變,實踐中 建設用地規劃許可的內容并不是一成不變的,但變更須經規劃部門批準。建設用地規劃許可均有一定的有效期限,期限屆滿前被許可人擬在期限屆滿后繼續從事相應 活動的,需提出“延續申請”的請求。筆者認為,包括建設用地規劃許可在內的所有行政許可的變更與延續均屬于行政許可實施程序中的正常工作,實踐中將其作為 一個獨立的許可種類的做法是不符合《行政許可法》規定的。臨時建設工程規劃許可及建設工程規劃許可的變更與延續也是同樣道理,這里就不再贅述。

    (3)建設工程規劃許可。它是規劃部門為使各類建設工程符合規劃要求,而對其進行的組織、控制、引導、協調等行政管理活動。根據《城市規劃法》第三十二 條規定,建設工程規劃許可是通過核發《建設工程規劃許可證》的形式做出的。其適用范圍為“新建、擴建、改建建筑物、構筑物、道路、管線和其它工程設施”。 具體地說,這一范圍包括對房屋建筑、人防、防洪、市政管線、鐵路線路和站場、地下鐵路、道路、公路的樞紐和站場、橋梁、公園、城市綠地、行道路、河湖水 系、水源井、圍墻等工程和其它構筑物、城市雕塑、街頭廣告、建筑物外立面的裝修和改造等[6]。

    應當指出的是,現行法律法規中經 常出現“報經規劃部門批準”的規定,如對挖掘城市道路的批準[7]、對改變共有部位的批準、對改變地形地貌的批準[8]、對戶外廣告設施的批準、對住宅室 內裝飾裝修的批準,筆者認為,這些事項符合行政許可的特征,應屬于行政許可。此類許可從總體上屬于“建設工程規劃許可”,實踐中不宜再作細化、予以單獨分 類[5]。

    2.2建設部規章及規范性文件確定的無合法依據、需以國務院決定形式公布的規劃許可事項

    這類許可事項包括城市規劃編制單位資質許可、外商投資城市規劃企業資格許可、注冊城市規劃師執業資格及注冊登記許可。這3類許可事項仍有待國務院決定是否予以保留,故其實施主體及權限、條件和程序、監督與責任,下文不再涉及。

    2.3不屬于規劃許可范圍的審批事項

    《行政許可法》第三條第二款對不屬于行政許可范圍的審批事項做了規定。此外,還有一些本來就不屬于行政許可范圍的事項,法律沒有必要逐一列舉。筆者認為,下列事項不屬于規劃許可。

    (1)城市規劃的審批。它屬于“按照隸屬關系由上級行政機關對下級行政機關有關事項的審批”,非行政許可[9]。

    (2)建設工程設計方案的審批(審查)?!冻鞘幸巹澐ā窙]有對建設工程設計方案的審批(審查)做出規定,但一些地方性法規做了規定,如《江蘇省實施〈城 市規劃法〉辦法》第二十六條、《江蘇省歷史文化名城名鎮保護條例》第二十八條。筆者認為,這些法規規定的“建設工程設計方案的審批(審查)”,同樣非行政許可。理由是:首先,它屬于規劃部門核發《建設工程規劃許可證》的一個階段,而經依法審批(審查)同意的設計方案,屬于《建設工程規劃許可證》的附圖(附 件);其次,它不具備《行政許可法》規定的行政許可的一般特征;再次,對于建設工程的實施,法律已設立了“建設工程規劃許可”,故在此以外再設一道許可既 不現實,也無必要。

    (3)建設工程的驗線核準。建設工程施工前的驗線核準,是各地規劃部門的習慣做法。對此,《城市規劃法》未做規 定,但一些地方性法規做了規定,如《江蘇省實施〈城市規劃法〉辦法》第二十六條。筆者認為它不屬于行政許可,理由是:首先,《城市規劃法》第三十二條規 定,建設單位在取得《建設工程規劃許可證》和其它有關批準文件后,方可申請辦理開工手續,為此,建設項目在開工前,必須先取得建設工程規劃許可,而“驗線 核準”只不過是確保該建設按許可內容實施的一個措施,雖然符合行政許可的一般特征,但納入規劃部門對被許可人實施“監督檢查”的范疇更為合適。其次,在該 事項已經設立許可的前提下,多設立一道許可,不符合《行政許可法》規定的便民和效率原則。

    (4)建設工程的竣工驗收(檢驗認可)。 《城市規劃法》第三十八條規定,規劃部門可以參加城市規劃區內重要建設工程的竣工驗收。這里需要注意兩個問題,一是“可以參加”,二是“重要建設工程”。 照此理解,建設工程的竣工驗收非行政許可。但是,與《城市規劃法》相配套的地方性法規及國務院決定卻有不同規定,前者如《江蘇省實施〈城市規劃法〉辦法》 第三十六條規定:“城市規劃區內建設工程竣工后,城市規劃行政主管部門應對建設工程是否符合城市規劃要求進行檢驗。符合規劃要求的,應出具認可文件”;后 者如《關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》(國辦發[2000]25號文件)第三條規定:“工程竣工后,城鄉規劃行政主管部門未出具認可文件的,有關部門 不得發給房屋產權證明等有關文件”。上述法規和文件中的竣工驗收實際上已經具備了行政許可的一般特征。但是,筆者認為,建設工程的竣工驗收(檢驗認可)不 屬于行政許可其一,它屬于規劃部門對被許可人實施的一種監督檢查措施(理由前文已述);其二,若將其作為一類許可,同樣不符合便民原則和效率原則;其 三,上述法規和文件的規定實際上突破了《城市規劃法》的規定,不符合立法法的要求;其四,“房地產開發項目的竣工驗收”已被列入國務院取消的第一批行政審 批項目之中。而且,根據建設部項目處理情況統計,“住宅小區等群體房地產開發項目綜合驗收”也擬予以取消,改為備案[5]。

    (5)跨區域從事規劃編制任務的備案及城市規劃編制資質年檢。

    (6)外商投資城市規劃服務企業的備案。

    (7)被拆遷房屋的性質認定[10]。

    3、城市規劃行政許可主體及權限

    行政許可機構的設置及其權限范圍會直接影響到行政許可的效力和行政相對人的權益。因而,《行政許可法》設專章對其進行規定,強調“行政許可由具有行政許 可權的行政機關在其法定職權范圍內實施”,并對法律、法規授權的組織、行政機關委托的機關實施行政許可及相對集中或聯合實施行政許可的具體要求做了明確規 定。根據《城市規劃法》第二條、第三條和第九條規定,縣級以上規劃部門主管本行政區域內的城市規劃工作,但其適用范圍只限于“城市規劃區”,即城市市區、 近郊區和嚴格控制區。由此可見,規劃許可的主體設置及權限范圍更具特殊性。

    3.1設區的市所轄區級規劃管理機構不是法定的規劃許可主體

    (1)從城市規劃管理的特殊性看,《城市規劃法》規定的“縣級”不包括設區的市所轄的區。城市規劃是對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間 布局及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理,它是以整個城市為對象的,具有超前性、全局性、整體性等特征。城市規劃必須實行集中統一管理。一個城市只 能有一個規劃主管部門,只能執行一部城市總體規劃。因此,從城市規劃管理的特殊性及《城市規劃法》的立法本意看,《城市規劃法》規定的“縣級”不應當包括 設區的市所轄的區。

    (2)從全國人大法工委的有關答復精神看,《城市規劃法》規定的“縣級”不包括設區的市所轄的區。關于《城市規 劃法》規定的“縣級”是否包括設區的市所轄的區,至今未有專門的立法解釋,但全國人大法工委曾就此向浙江省人大常委會做出答復。浙江省人大常委會在給溫州 市人大常委會的一份復函中指出:“根據全國人大法工委的答復精神,溫州市規劃局下設的規劃分局,不能行使《城市規劃法》規定的‘縣級以上地方人民政府城市 規劃行政主管部門’的職權。我們的意見,根據《行政訴訟法》有關規定精神和上述答復精神,溫州市規劃局在溫州市規劃區內設置的各規劃分局,可以受溫州市規 劃局的委托,以溫州市規劃局的名義行使規劃管理權(包括行政處罰權)”(浙人大法復[1991]19號)[11]。由此可以看出,全國人大法工委理解《城 市規劃法》中的“縣級”不包括設區的市所轄的區。

    (3)從國務院及建設部有關通知精神看,《城市規劃法》規定的“縣級”亦不包括設 區的市所轄的區?!冻鞘幸巹澐ā奉C布施行以后,國務院曾多次就該法實施中出現的問題下發通知,進行了若干部署和安排,這些通知包括1992年1月21日批 轉建設部《關于進一步加強城市規劃工作請示的通知》(國發[1992]3號文件)、1996年5月8日《關于加強城市規劃工作的通知》(國發 [1996]18號文件)、2000年3月13日《關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》(國辦發[2000]25號文件)及2002年5月15日《關于加 強城鄉規劃監督管理的通知》(國發[2002]13號文件)等。上述文件均對城市規劃集中統一管理做出具體規定。如國發[1996]18號文件指出:“城 市規劃應由城市人民政府集中統一管理,不得下放規劃管理權”。再如國發[2002]13號文件規定:“市一級規劃的行政管理權不得下放,擅自下放的要立即 糾正”“設區城市的市轄區原則上不設立區級規劃管理機構,如確有必要,可由市級規劃部門在市轄區設置派出機構”。此外,建設部作為全國城市規劃行政主管部 門,亦對城市規劃集中統一管理和城市規劃行政主管部門的設置做出若干明確規定。

    3.2城市各類開發區、大學城、科技園、度假區設立的規劃管理機構均不是法定的規劃許可主體

    改革開放以來,在我國城鄉建設取得飛快發展、城鄉面貌發生顯著變化的同時,一些地方出現了擅自設立開發區、招商城、大學城、科技園、旅游度假區,以及下 放規劃管理權等現象,影響了城鄉建設的健康發展。國務院先后發布了國發[1992]3號、國發[1996]18號、國辦發[2000]25號及國發 [2002]13號等文件,強調城市規劃區及其邊緣地帶的各類開發區、大學城、科技園及度假區等規劃建設,必須納入城市的統一規劃和管理,已下放的規劃管 理權要立即糾正。從上述規定看,城市的各類開發區、大學城、科技園、度假區設立的規劃管理機構亦不是法定的規劃許可主體。

    3.3縣(市)規劃部門對設區的市規劃區范圍內屬于該縣(市)管轄的區域不具備規劃許可權

    《城市規劃法》約束的地域范圍為“城市規劃區”。受傳統行政體制的影響,我國行政區劃中“市縣同城”現象較為普遍。因而,設區的市的城市規劃區極有可能 涵括縣(市)人民政府所在地的鎮及其周邊的一定區域。根據“城市規劃區”的概念及其界定,上述區域亦必須納入城市統一規劃。對此,《城市規劃法》未做明確 規定,但一些地方性法規已做規定。如《江蘇省實施〈城市規劃法〉辦法》第二條第二款規定:“設市的城市規劃區范圍內的建制鎮(含縣人民政府所在地的鎮), 不再另行劃定城市規劃區?!钡诙艞l第三款規定:“設區的市的城市規劃區中屬于縣(市)人民政府管轄的地區,由當地縣(市)人民政府城市規劃行政主管部 門報設區的市城市規劃行政主管部門審定同意后核發?!毙枰鹱⒁獾氖?,該款實際上有兩層含義,一是由設區的市規劃部門“審定同意”,二是縣(市)規劃部 門“核發”?!皩彾ㄍ狻迸c“核發”均應屬于行政許可。根據《城市規劃法》第三十二條的規定,只有一個許可,因而地方性法規的類似規定實際上是增加了一道 行政許可,筆者認為,這是不符合《行政許可法》精神的。

    3.4法律、法規、規章中有關建制鎮政府規劃許可權的規定彼此存在抵觸,應盡快予以修訂完善

    根據《城市規劃法》第三條規定,建制鎮屬于“城市”,其規劃許可依法應由縣級規劃部門做出,但實際執行中,卻產生了與之相抵觸的現象。

    (1)地方性法規中有關村(居)民個人建房規劃許可權的規定與法律相抵觸。如《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》(以下簡稱《省條例》)第十五條第三款規 定:“村(居)民個人建住宅,向鄉(鎮)人民政府申請核發村鎮工程建設許可證?!庇捎凇妒l例》既適用于建制鎮,亦適用于非建制鎮,因而其授予建制鎮政府 核發《建制鎮規劃區內村(居)私人建房許可證》的規定與《城市規劃法》相抵觸,但其授予鄉政府核發村(居)民私人建房許可證的規定,因其上位法《村莊和集 鎮規劃建設管理條例》第三條第三款、第十八條第一款第(二)項有特別授權而并不與《城市規劃法》相抵觸。

    由于村(居)民個人建房規劃許可工作面廣、量大,且由縣(市)規劃部門直接辦理也給村(居)民帶來一些不便,因而,可以采取由縣(市)規劃部門委托鄉(鎮)政府核發建房許可證的做法?!督K省實施〈城市規劃法〉辦法》第二十九條第二款就是很好的例證。

    (2)規章有關建設用地規劃許可、建設工程規劃許可及臨時建筑許可的規定與法律相抵觸。建設部1995年6月29日發布的《建制鎮規劃建設管理辦法》 (建設部第44號令)是規范建制鎮規劃建設管理的重要規章。根據該辦法第十四條、第十六條、第十七條的規定,建制鎮規劃區內《建設用地規劃許可證》和《建 設工程規劃許可證》由建制鎮建設部門報縣級建設部門審核批準后核發,臨時建筑由建制鎮建設部門批準。筆者認為,上述規定存在以下幾處沖突:其一,根據《組 織法》的規定,“縣級以上地方政府可以設立相應的工作部門”,那么建制鎮政府的主管部門從何而來?其二,《城市規劃法》規定,建制鎮屬于城市,因而其規劃 許可的主體應為縣級規劃部門,而非縣級建設部門。其三,關于“兩證”的發放主體,《城市規劃法》規定的是縣級以上規劃部門,而該辦法規定:“先由縣級建設 部門‘審核同意’,再由鎮政府發證”,這實際上是增設了一道許可,是不符合《行政許可法》規定的[5];其四,關于臨時建筑,《城市規劃法》第三十七條特 別授權由省、自治區、直轄市人民政府制定管理規定,故作為部門規章的《建制鎮規劃建設管理辦法》對此做出規定且將許可權授予建制鎮政府,明顯屬于越權。

    法律、法規、規章之間“依法打架”現象給規劃管理造成的影響是深遠的,應盡快予以修訂完善。

    3.5有關管理領域存在職能交叉現象,可以采取相對集中或聯合實施行政許可制度

    《中華人民共和國廣告法》《城市道路管理條例》及《城市市容和環境衛生管理條例》規定,戶外廣告的設置、城市道路的挖掘及在街道兩側、公共場地搭建建筑 物、構筑物或設施需分別由工商、市容、規劃、市政、公安等多個主管部門批準。鑒于這些領域存在職能交叉現象,因而,可以依照《行政許可法》的規定,實行相 對集中或聯合實施行政許可的試點。

    4、城市規劃行政許可的條件和程序

    行政許可的條件和程序,是法律對什么樣的情況下應當(或不應當)做出行政許可及如何做出行政許可所做的具體規定。其目的是為了規范許可行為,防止濫用權力。

    4.1《城市規劃法》有關規劃許可的條件和程序的規定不甚明確,應盡快通過修訂予以完善

    《行政許可法》第四條規定:“設定和實施行政許可,應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。第十六條第四款規定:“法規、規章……對行政許可條件做出 的具體規定,不得增設違反上位法的其它條件?!庇纱瞬浑y看出,行政許可的條件和程序應當是法定的?!冻鞘幸巹澐ā返谌畻l、第三十一條、第三十二條分別規 定了“一書兩證”的許可條件,但不甚明確,如第三十二條規定:“在城市規劃區內新建、擴建和改建建筑物……必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出 申請……”,這里的“有關批準文件”包括哪些?法律未做具體規定。另外,關于“一書兩證”的辦理程序,《城市規劃法》只字未提,給實際操作帶來了困難。這 些欠缺,應在修訂法律時予以彌補。

    4.2《行政許可法》有關申請與受理、審查與決定、期限、聽證及變更與延續的規定,無條件適用于規劃許可

    《行政許可法》對行政許可的申請與受理、審查與決定、期限、聽證及變更與延續做了特別翔實的規定,根據“特別法優于一般法”的原則,在《城市規劃法》沒有特別規定的前提下,這些規定無條件適用于規劃許可。

    (1)關于申請與受理。主要是申請形式問題?!缎姓S可法》第二十九條規定許可申請可以口頭,也可以書面,還可通過信函、電報、傳真、電子數據交換和電 子郵件等方式提出。只有法律、法規明確規定需采用書面形式的,才以書面形式為準。實踐中,不少人對以口頭或數據電文等非書面形式提出規劃許可的操作性產生 了疑慮。筆者認為這種擔心是多余的。其一,《行政許可法》明確規定:“當事人可以采用口頭或數據電文等非書面形式提出許可申請”,這是法律對當事人的“賦 權”,也體現了行政管理體制改革的一個方向。其二,《行政許可法》對申請的形式未做嚴格要求,目的是體現“便民”原則,以解決當事人“申請難”的問題。其 三,無論以什么形式提出申請,對于規劃部門來說都要對申請材料的完整性、真實性、合法性進行審查。如果申請材料不齊全,不符合法定形式或不合法,則應告知 當事人補正或做出“不予許可”的決定。因此,對于規劃部門來說,問題的關鍵不在于對以非書面形式提出的申請是否予以受理,而在于如何對其進行審查,進而決 定是否予以許可。片面地強調申請的形式對于許可本身并無多大意義。

    (2)關于期限。其一,個別省、市的地方性法規對做出規劃許可的 期限做了規定。地方性法規屬于“法規”,因而規定是有效的。其二,申請材料不齊全或不符合法定形式的,應當場或在5日內一次告知補正的內容。逾期不告知 的,自收到材料之日起即視為受理。因此,規劃部門必須認真履行告知義務,否則,將對實際可用的許可期限造成直接影響。其三,近年來,各地都在進行審批制度 改革。一些地方政府為簡化審批程序、優化投資環境,對規劃許可的期限做了特別規定,并向社會進行了公開承諾。筆者認為,若承諾的辦理期限大于《行政許可 法》的規定,應當無效;若小于《行政許可法》的規定,按照行政誠信原則,行政機關也應受《行政許可法》的約束。

    (3)關于聽取陳 述、申辯與聽證?!缎姓S可法》第三十六條、第四十七條分別對聽取陳述、申辯與聽證做了規定。筆者認為,盡管陳述、申辯與聽證有著本質的區別,但兩者的適 用階段、范圍、要求及權利主體幾乎是一致的。關于適用階段,聽取陳述、申辯是“行政機關在對行政許可申請進行審查時”,聽證是“行政機關在做出行政許可決 定前”,兩者都必須在做出許可決定前;關于適用范圍,聽取陳述、申辯是“行政許可事項直接關系他人重大利益”,聽證是“行政許可直接涉及申請人與他人之間 重大利益關系”,雖文字筆述有異,但并無實質區別;關于適用要求,兩者都是“應當告知”,對于行政機關來說都無選擇適用的自由;關于權利主體,即有權提出 陳述、申辯與聽證要求的,都是申請人、利害關系人。因此,聽取陳述、申辯與聽證都是行政許可一般程序的重要階段,其適用范圍取決于對“重大利益”“重大利 益關系”的界定。這一點,法律并沒有、也不可能做出具體規定,而將認定權授予行政機關,行政機關對此有一定的自由裁量權[12]。有人認為,對“重大利益 關系”的一般判斷標準是“是否對他人的生產或生活造成了嚴重的損害、妨礙,如果存在重大損害或妨礙的情形就應認定為有重大利益關系”。還有人認為,“重大 利益關系”在現實中常見的是涉及申請人與第三人之間民事相鄰權關系,“例如,申請人擬在某地實施一個建設項目,該項目對其周圍的個人、組織的生產經營和生 活帶來較大影響,如民居造成的采光影響……如果實施了申請的行政許可,則會給利害關系人造成損害”[13]。筆者認為,規劃部門在核發“兩證”時必然涉及 申請人與第三人的相鄰關系,其中哪些屬于“重大利益關系”,應有一個明確的界定。國務院《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》(國發 [2003]23號文件)亦提出:“要認真執行聽證制度,依法確定聽證的具體范圍?!睘榇?,建議建設部參照國土資源部的做法,盡快對適用聽證程序的案件做 出規定。如果由各級規劃部門自行認定,則《行政許可法》有關聽取意見的制度將很有可能成為一個空洞的擺設,行政許可的公開、公平、公正原則也將落空。

    (4)關于變更與延續?!白兏迸c“延續”均不是一個新的許可種類,這一點前面已做陳述。實踐中需要注意3個問題:一是變更的形式。行政許可的變更實質 上是對原許可的修改,一般需對許可主體審查后重新核發許可證,但法律并未對此做硬性規定,只要求“依法辦理變更手續”,即可以重新核發許可證,也可以做出 “同意變更”的決定。二是延續的次數?!缎姓S可法》對此未做限制。一些城市規劃地方性法規對“兩證”的延續次數做了限制。筆者認為,這種限制是正常的管 理措施,應是合法有效的,只是宜由法律行政法規做出統一規定。三是默示批準。根據《行政許可法》的規定,行政機關對當事人提出的延續申請在期滿前未做出決 定的,視為“準予延續”。這要求行政機關對當事人提出的延續申請,無論是否同意,都必須明確告知有關當事人。

    4.3實施規劃許可必須注意的幾個具體問題

    (1)關于不予受理。近年來,隨著法制的進步和公民法律意識的提高,涉及規劃部門不作為的行政訴訟案件逐年增多,并已成為當前和今后一個階段行政訴訟的 重點。根據《行政許可法》第三十二條第一款第(一)、(二)項規定,申請事項依法不需要取得許可及不屬于本機關職權范圍的,應當不予許可。實際工作中遠不 止這些情形。筆者認為,規劃部門對下列申請可以做出“不予受理”或“不予許可”的決定:未提供具有法定資質的勘察設計單位出具的基礎資料的;違法占地、違 法建設未糾正的;未具備法律、法規規定的前置審批條件的。上述情形應在《城市規劃法》的修訂中予以明確[14]。

    (2)關于許可前 提?!冻鞘幸巹澐ā穼ψ龀鲆巹澰S可,特別是《核發建設工程規劃許可證》,是否必須先編制規劃,并未做硬性規定。只是該法第三十二條提出應“由城市規劃行政 主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求,核發建設工程規劃許可證件”。為此,核發《建設工程規劃許可證》應當依據“規劃設計要求”,而“規劃設計要求” 又是根據城市規劃提出的。這里的“城市規劃”,既包括城市總體規劃,也包括分區規劃、詳細規劃及各項專業規劃、近期建設規劃等。過去,人們認為,在某一區 域,只要具備城市總體規劃,即使未制定城市總體規劃以下層次的規劃(特別是近期建設規劃和詳細規劃),仍然可以做出建設工程規劃許可。通過對《行政許可 法》的學習,筆者重新審視了《城市規劃法》,發現這樣的觀點有失偏頗。理由是:其一,《城市規劃法》雖然未明確規定做出行政許可必須先編制規劃,但從其基 本原則折射出的立法精神可以做出這樣的理解。如該法第二十三條規定:“城市新區開發和舊區改建必須堅持統一規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設 的原則……?!逼渲械摹熬C合開發、配套建設”顯然應當以“統一規劃”為前提。其二,相關的地方性法規對此做了要求。如《江蘇省實施〈城市規劃法〉辦法》第 二十條規定:“城市綜合開發應按照批準的詳細規劃,由城市規劃行政主管部門統一組織,按照先地下、后地上的順序,進行配套建設?!庇纱丝梢哉J為,必須先制 定詳細規劃,后許可實施綜合開發。其三,國務院相關文件對此做了補充規定。國務院辦公廳《關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》(國辦發[2000]25號 文件)指出:“凡建設項目所在地沒有編制詳細規劃或者建設項目不符合詳細規劃的,不得辦理規劃許可證”。建設部等九部委《關于貫徹落實〈國務院關于加強城 鄉規劃監督管理的通知〉的通知》(建規[2002]204號文件)亦規定:“自2003年7月1日起,凡未按要求編制和調整近期建設規劃的,停止所申請建 設項目的選址……”綜上所述,做出規劃許可必須以編制城市規劃,特別是詳細規劃和近期建設規劃為前提。當前,有些地方詳細規劃覆蓋率低,有的至今未編制和 調整近期建設規劃。按照國務院文件規定和《行政許可法》的要求,在規劃編制前是不能對建設項目做出許可的,這一點應引起足夠的重視。

    (3)關于技術規范。根據《民法通則》的規定,民事主體因建筑物相鄰產生的日照、通風、采光、排水、通行等民事糾紛,應當通過民事法律關系解決。但現實 中,這些行為往往是經過規劃等職能部門許可的,因此,最高人民法院司法解釋賦予了相鄰人對規劃等部門做出的涉及相鄰權的具體行政行為提起行政訴訟的原告主 體資格。法院審理此類訴訟,重點是審查被訴行為是否符合有關的技術規定,是否侵犯原告的相鄰權[15]。而國家依法頒行的《民用建筑設計通則》《城市居住 區規劃設計規范》《建筑設計防火規范》等各類技術規范,對建筑的日照標準、建筑間距、防火間距等均做了明確規定。這些規定是《民法通則》第八十三條中有關 相鄰關系規定的具體化,是判斷相鄰權是否受到侵犯的直接標準和依據。因而,規劃許可的做出必須以此為依據。應當特別指出的是,建設部根據《建設工程質量管 理條例》的要求編制的《工程建設標準強制性條文》(城鄉規劃部分)是必須執行的,當然是規劃管理的重要依據。凡違反強制性條文做出的規劃許可都是違法的。

    (4)關于前置審批。前置審批并非《行政許可法》中的概念。筆者理解的前置審批,指的是法律、法規規定一個部門做出行政許可,必須要以另一個部門已經做 出相關的許可(或審批)為前提。如《江蘇省實施〈城市規劃法〉辦法》規定,領取《建設用地規劃許可證》的,必須具備“建設項目批準文件”;領取《建設工程 規劃許可證》的,必須取得“建設項目批準文件”和“建設用地證件”。還有大量的規定存在于其它的單行法律、法規中。過去,不少人認為這些法律、法規不屬于 規劃法,不具備約束力,因而未按此執行,對方當事人訴諸法院后,這些許可證件卻因此被撤銷,教訓十分深刻。如中央電視臺《今日說法》報道的“規劃局依法規 劃,氣象局訴諸法庭”案件。浙江省泰順縣規劃局因批準該縣農科所在氣象站邊建大樓,違反了《中華人民共和國氣象法》有關“氣象探測環境保護”的規定,被該 縣氣象局訴諸法院,結果其核發的《建設工程規劃許可證》被法院判決撤銷。再如《最高人民法院公報》刊載的“沈希賢等182人訴北京市規劃委員會頒發《建設 工程規劃許可證》糾紛案”。北京市規劃委員會因批準中國疾控中心食品安全所、健康安全所建設二級動物實驗室,在申請方沒有提供有關環境影響報告書的情況 下,即頒發了許可證,違反了《中華人民共和國環境保護法》第十三條的規定,構成違法,被判決撤銷[16]。

    筆者認為,法律、行政法 規有關規劃許可的前置審批規定是必須執行的。地方性法規、規章在不違反上位法的情況下,對規劃許可的前置審批規定也是必須執行的。實踐中,有關前置審批的 法律、行政法規主要有:《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國放射性污染防治法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國水法》《廣播電影 設施保護條例》《中華人民共和國軍事設施保護法實施辦法》《地震監測管理條例》等。

    (5)關于正副本?!督ㄔO工程規劃許可證》正副 本制度是規劃部門為強化建設工程批后管理采取的一項措施,實踐證明,它對于約束被許可人按許可內容實施建設是卓有成效的。為此,有的地方已通過立法予以規 范。如《南京城市規劃條例實施細則》第三十條規定:“建設工程規劃許可證實行正副本。除不得憑建設工程規劃許可證副本領取房屋產權證明外,副本與建設工程 規劃許可證具有同等法律效力?!倍缎姓S可法》對此未做規定。筆者認為,正副本制度對于強化規劃許可的監督檢查是十分有效的?!缎姓S可法》第十六條第 二款、第三款規定:“地方性法規、規章可以對實施行政許可做出具體規定?!北M管該做法似有偏離“便民”“效率”原則之嫌,但通過地方立法對其做出規定還是 符合《行政許可法》精神的。

    (6)關于收費?!缎姓S可法》規定:“行政機關實施行政許可和進行監督檢查,不得收取任何費用,法 律、行政法規另有規定的除外”。過去涉及規劃許可的行政性收費主要有規劃保證金、規劃管理費等。這些收費項目已被國務院明令取消。目前涉及的收費主要有兩 個:一是技術服務類收費。在辦理“一書兩證”過程中,建設單位需提供具有法定資質的勘察測繪單位和服務經營機構出具的地形圖、設計方案、施工圖等。此類收 費具有有償服務性質,其主體為非行政機關,因而不屬于許可事項收費。二是城建規費,包括配套費、人防費、白蟻防治費等。這些規費雖不屬規劃部門收取,但各 地習慣于把核發規劃許可證作為“卡子”,規定規劃部門不得為未繳納規費的建設單位核發“兩證”。有的居然還將其上升為規章甚至是地方性法規,如《江蘇省發 展新型墻體材料與推廣節能建筑管理規定》(江蘇省人民政府第100號令)第二十條規定:“新建、擴建、改建建設工程的單位和個人必須在領取建設工程規劃許 可證前,繳納發展新型墻體材料專項費用,否則,規劃部門不得發放《建設工程規劃許可證》”。筆者認為,這種做法是違反《行政許可法》的。

    (7)關于許可形式?!缎姓S可法》第三十九條規定:“行政機關做出準予許可決定,需要頒發行政許可證件的,應當向申請人頒發加蓋行政機關印章的許可證 等行政許可證件”?!冻鞘幸巹澐ā奉C布后,建設部曾分別于1990年2月22日和1992年1月16日,就“一書兩證”的格式及統一實施等事項發出通知 [17]。筆者認為,建設部統一印制的“一書兩證”是規劃許可的法定證件,各地必須嚴格執行。一些地方在具體實施中出現的擅自印制、改變式樣及以其它證件 代替的做法都是錯誤的,必須予以糾正。

    5、城市規劃行政許可的監督與責任

    長期以來,“重許可,輕監管”幾乎成為 一種普遍現象。行政機關實施行政許可往往只有權力,沒有責任。被許可人歷經千辛萬苦獲得行政許可后似乎進入了一個“自由的天地”,許可似乎成了一種“擺 設”。實際上,行政許可制度的真正有效實施有賴于行政許可的監督檢查及對違法行為的法律制裁。與《行政許可法》的要求相比,《城市規劃法》尚有許多不足需 彌補。

    (1)關于“一書兩證”的批后管理措施,《城市規劃法》有待完善?!冻鞘幸巹澐ā穼Α耙粫鴥勺C”的批后管理措施幾乎未做規 定,使得違法建設屢禁不止,規劃部門束手無策。筆者認為,必須按照《行政許可法》的精神,結合《城市規劃法》的修訂,建立、健全正副本制度、建設項目公示 制度、核查制度、竣工驗收制度等。

    (2)關于被許可人的法定義務及實施許可中的違法行為,《城市規劃法》較為欠缺?!冻鞘幸巹澐ā?對被許可人取得規劃許可后承擔的法定義務及其違法行為的界定十分欠缺,甚至連“建設規劃許可證的內容不得擅自變更”這樣的最起碼的禁止性規定都沒有,只是 在法律責任部分規定了對“未領取許可證”及“未按許可證的內容進行建設”兩類違法行為的制裁措施。這方面的欠缺,應在修訂時予以完善。

    ①關于被許可人的法定義務。筆者認為,規劃許可的被許可人的法定義務包括:申請行政許可,應當如實向規劃部門提交有關材料和反映情況;接受規劃部門的監督檢查,如實提供有關情況和材料;按照行政許可的范圍進行活動。

    ②關于被許可人的違法行為。筆者認為,被許可人的違法行為除《城市規劃法》第四十條規定以外,還包括:隱瞞有關情況或者提供虛假資料以申請規劃許可;以 欺騙、賄賂等不正當手段取得規劃許可;涂改、倒賣、出租、出借規劃許可證件,或者以其它形式非法轉讓規劃許可;利用失效的規劃許可證件進行建設;向負責監 督檢查的規劃部門隱瞞情況、提供虛假資料或者拒絕提供反映其活動情況的真實材料。

    (3)關于“一書兩證”的變更、撤回、撤銷、注銷及吊銷,《城市規劃法》應予以明確規定。

    ①關于變更。變更包括因當事人申請的變更和規劃部門依職權所做的變更。后者若給當事人造成損失的,規劃部門應承擔相應的責任。

    ②關于撤回、撤銷、注銷。撤回、撤銷、注銷是規劃許可中常用的三類不同的處理措施。規劃許可的撤回主要指規劃許可的實施本身并不違法,但客觀情況發生了 變化,規劃部門將許可收回。如某市規劃部門依據該市城市規劃批準某單位建設一幢辦公樓。后因該市總體規劃調整,該處用地性質發生變化遂決定撤回規劃許可。 根據《行政許可法》第八條第二款規定,規劃部門應當對撤回許可造成的財產損失給予補償。規劃許可的撤銷通常是規劃許可的實施中有違法因素,規劃部門或上級 機關決定取消已做出的許可的效力。其具體情形包括:規劃部門工作人員濫用職權、玩忽職守做出規劃許可的;超越法定職權做出規劃許可的;違反法定程序做出規 劃許可的;對不具備申請資格或不符合法定條件的申請人做出規劃許可的;被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得規劃許可的。規劃部門應對上述前四項承擔賠償 責任。規劃許可的注銷是指由于非正常原因導致規劃許可不再生效,而由規劃部門辦理的注明取消的手續。根據《行政許可法》第七十條規定,注銷的情形共有5 項。

    ③關于吊銷。吊銷屬于行政處罰。原《城市規劃條例》規定,可由規劃部門吊銷許可證,但《城市規劃法》法律責任中沒有相關的規定。按照《城市規劃法》第四十條,未按許可證的內容實施的違法建設即使嚴重影響城市規劃,也只能予以拆除或沒收,不能吊銷其許可證。

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