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    2. 我國城鄉空間生態規劃新思路

      admin11年前城市規劃論文938



      我國城鄉空間生態規劃新思路

      作者:黃平利 王紅揚

      論文關鍵詞:城鄉空間生態規劃生態敏感分析?經濟敏感分析?空間管治?發展與保護的協調
      論文摘要:以我國現階段城鄉發展的突出特點為背景,分析了傳統的區域、城市規劃重經濟輕生態、重城市輕鄉村的情況,以及“自然優先”的“反規劃”方法在現階段實施的客觀困難.針對這種情況,從“中立”的視角,提出了城市規劃和城鄉空間生態規劃相融合的理念和方法,并指出其具體的融合點為空間管治規劃.
      目前,我國處于城市化、工業化快速發展階段,城市發展壓力和對土地的需求更加強烈.如何做到一方面保護鄉村景觀、生態空間,另一方面仍然服務于城市建設和經濟發展,是新時期城鄉空間生態規劃所面臨的挑戰.
      1城鄉空間生態規劃的概念及其研究意義
      城 鄉空間生態規劃是在生態理念指導下將生態規劃相關理論、方法運用到城市規劃中,在生態目標導向下對現有空間規劃理論、技術方法等進行改進與更新[y.城鄉 空間生態規劃的理論就是針對生態環境的現實問題和生態建設的迫切性,側重從生態(尤其是自然生態)的角度來探索作用于空間規劃的理論Cz7.本文所指的城 鄉空間生態規劃,是生態規劃十分重要的組成部分,它是通過應用生態思維和生態學理論,對城鄉土地和空間資源的合理配置,使人類發展與自然環境協同共進的物 質空間規劃,是一種落實城鄉空間規劃的生態學途徑.
      雖然引進國外尤其是歐美國家的生態規劃理論和方法很多,但是由于我國是發展中國家, 以經濟建設為中心不能動搖(在某種意義上,導致生態規劃往往處于一種尷尬的“弱勢”地位);人多地少的基本國情決定了我們不能像歐美國家那樣留出大片的綠 地作為純粹的自然景觀;城市化和工業化快速發展的時代背景又使得生態空間時常受到蠶食和沖擊.因此,在新的時代背景下,根據我國新時期發展的特點,不斷探 索城鄉空間生態規劃方法具有重要的理論和實踐意義.
      2我國城鄉空間發展的主要特點及其對生態規劃要求
      2.?1現階段我國的城鄉空間發展的突出特點
      2.1.1城市化快速發展,鄉村景觀快速向城市景觀演替
      目 前,我國處于城市化和工業化快速發展階段,自然鄉村景觀不斷向城市建設景觀演替,尤其是城鄉結合部成為土地利用性質和生態系統變化最劇烈的地區一方面,這 是我國經濟發展的客觀需要,生態規劃不能對此簡單的“打壓”;另一方面,無限制的發展又給鄉村景觀、生態空間帶來強烈的沖擊.
      2.?1.?2繼續支持小城鎮發展
      改 革開放以來,我國的小城鎮發展極快,小城鎮已成為推動具有我國特色城鎮化道路的一支重要力量.但這么多年的小城鎮建設也帶來諸多問題,如資源浪費、小城鎮 污染等問題逐漸顯現.遍地開花式的小城鎮布局,使得人工建設斑塊更加分散化,自然生境破碎化,進一步加大了城鄉空間生態規劃的落實難度.
      2.1.3高等級公路發展迅速
      近幾十年,我國高速公路(高等級路網)迅猛發展,山脈被無情地切割、河流被任意地截斷,破壞了景觀的連續性,人為切斷了野生動植物的流通路線,將自然生態區變為一個個越來越小的孤島,最終導致生物多樣性的喪失.同時,發達的交通網絡也使得人類開發利用自然資源的觸角伸向地球各個角落,人類對自然的干擾程度空前加大.

      這 些發展特征使得生態問題從以前人們認知的城市或鄉村個體的局部問題拓展到涵蓋整個城鄉系統的地區問題.此時,不是一個城市進行生態規劃與建設就能夠為人類 提供良好的居住環境的,二流的??區域環境孕育不出一流的城市環境,生態規劃與建設必須統籌城市、鄉村和生態空間協同共進.
      2.?2生態規劃必須同時滿足經濟和生態兩方面的需要
      2.?2.?1滿足經濟發展需求
      改 革開放以來,我國始終堅持以經濟建設為中心,“十一五”規劃建議中仍然要貫徹此精神(3].我國??城市化、工業化才處于中期階段的前期,在今后相 當??長一段時期內,經濟發展仍然是各級政府的要務,限??制經濟發展的生態規劃是不合時宜的,也是難以落??實的.?2.?2.?2保護特珠生態資源、 優化生態空間
      目前,我國逐步由計劃經濟轉向市場經濟,政府的控制角色逐漸淡化,在市場經濟條件下經濟利益的驅動力量更加強大,此時生態規劃必須能夠強有力地保護區域內不可替代的生態資源,并應用生態學基本原理優化生態空間,實現可持續發展.
      3傳統區域、城市規劃在生態方面的缺陷
      受 工業化時期經濟建設壓倒一切的思想影響過多,我國傳統規劃體制主要是針對城市的,或者是以城市為核心而展開的,并且主要以中心地理論、區位論、增長極等區 域經濟學和發展經濟學為理論基礎的.而在我國由計劃經濟轉型市場經濟的背景下,這種以發展為重的規劃方案在地方政府還是具有一定執行力度的.然而,也正是 這種偏重發展的規劃能夠得到一定程度的落實,生態規劃在空間的落實情況往往出現兩種極端:一種情況是,生態規劃被城市總體規劃方案牽著鼻子走,為了總體規 劃內容的完整性,所做的生態專項規劃也只是“有名無實”的附屬品.甚至很多規劃中,總體的城鎮建設擴張、產業布局方案已經形成定論,要生態規劃從生態環境 容量等方面來為總方案提供支撐.另一種情況是,生態規劃傲然堅持自己的原則,與區域、城市總體規劃脫節,雖然應用一些生態學的知識和原理進行區域、城市生 態空間優化,但是由于其對發展的限制,勾畫的完美圖景根本得不到實現.
      4自然生態優先的“反規劃”方法在現階段過于理想化
      所謂的“反規劃”不是不規劃,也不是反對規劃,它是一種景觀規劃途徑,本質上講是一種通過優先進行不建設區域的控制,來進行城市空間規劃的方法,是應對我國快速的城市化進程和在市場經濟下城市無序擴張的一種物質空間規劃川.
      由 于我國城鎮化發展迅速,建設用地對鄉村景觀、農業用地和生態空間均產生了強烈的沖擊,加之傳統的區域、城市規劃對此力不從心,致使大范圍的生態破壞和生態 系統功能退化正成為威脅我國特別是城市生態安全的主要問題.在這種情況下,以俞孔堅為代表的景觀生態規劃學者積極引進歐美國家區域、城市規劃的生態思維, 倡導“反規劃”、“生態優先”的理念和方法,試圖提高自然生態、鄉村景觀的地位,喚起人們對生態環境的充分尊重.
      “反規劃”將對傳統的 基于發展計劃的規劃在方法論上指出一條根本性的改革出路,它從建設規劃方法論轉向不建設規劃方法論;對規劃師來說,從主要進行有計劃的建設規劃方案的制 定,轉向優先制定不建設規劃;從被動的因開發建設需要而進行的被動的規劃,走向主動的為土地和城市整體的安全和健康而進行的規劃[4J
      可以看出,“反(逆)規劃”類似于空間管制,主要是針對生態戰略資源的強制性保護進行控制,這種偏重于生態保護的初衷會使得實踐中出現管制與發展的矛盾.其結果要么是給發展戴上“緊箍咒”,要么是“生態優先”根本無從落實.

      另 外,要實現生態、經濟、社會綜合潛力最大化,不是建設空間和非建設空間誰先被規劃的問題,而是兩者有沒有很好的協調和統一的問題.傳統的先規劃城市建設區 域可以因為發展的需要把范圍擴大化;同樣“反規劃”實施的過程中,也可以因為發展的壓力,把非建設空間縮小化規劃建設空間與非建設空間的次序,只是問題的 表面現象,其實質是目前在我國發展仍然是主流,生態規劃又與城市規劃相脫節,因此缺乏實際效力,致使美好的生態規劃圖景終成空.
      5與空間管治相結合—城鄉空間生態規劃與城市規劃融合的出路
      不管是一味重視經濟發展和城市建設的傳統城市規劃還是“自然優先”的“反規劃”都是一種極端,顯然不符合科學發 展觀(科學發展觀的目標仍然是“發展”,只是其發展方式是節約的、高效的、可持續的).在這方面,馬世駿、王如松提出的“社會一經濟-自然”復合生態系統 理論[s],是對可持續發展的深人診釋,只是由于其規劃目標體系太過龐雜,從學科體系、資料收集、規劃人員出發的知識結構等都遠遠超出了“生態規劃”所能 達到的境地,以至于在城鄉空間難以落實.
      但是,如果精深的生態專項規劃和廣博的區域、城市總體規劃融合為相互反饋和協商的整體,經濟發 展和生態保護各自都從對方的角度考慮一些(生態規劃的時候不要一味保護,給經濟發展提供足夠的空間;建設發展規劃,考慮生態的需求),那么操作起來就會容 易得多.城市規劃和生態規劃融合的必要性和可能性已有學者探索和研究[[n.筆者通過對規劃的實踐總結,結合理論的可能性,認為空間管治是城鄉空間規劃與總體規劃的重要結合點,解決空間管治(其實質是總體規劃在空間布局的意志體現)和城鄉空間生態規劃各自為政的病疾,實現發展與保護的協調.
      5.?1規劃原則
      5.1.1整體性原則
      從 保護區域生態服務功能的整體要求出發,統籌城鄉空間生態保護區體系,融城郊綠化、田野景觀、生態用地于一體,構筑大地園林景觀.芒福德特別強調區域整體自 然環境保護對城市生存的重要性,指出“在區域范圍內保持一個綠化環境,對城市文化來說是極其重要的,一旦這個環境被破壞、被掠奪、被消滅,那么城市也隨之 而衰退,兩者的關系是共存共亡的”[61.
      5.?1.?2重要的生態資源首要保護原則
      雖然這種方法提倡生態優化發展在空間管治的框架下進行,給經濟建設留出足夠的發展空間,但是對于區域內具有不可替代意義的生態戰略點(生態保護區、自然保護區等)還是要強制性保護的.
      5.1.3保護與發展協調原則
      大 多數經濟學家都認為經濟增長與環境質量之間存在著一定的“替代關系”,特別是發展初期};.從我國地方社會經濟發展的實際問題來看,生態規劃的一個重要任 務就是應用生態學和經濟學的知識找到兩者之間的最佳平衡點.既不能像《增長的極限》中悲觀地主張“必須停止人口和經濟增長(零增長)”;也不能像《沒有極 限的增長》中過度樂觀,認為經濟增長、技術進步會使環境污染得到遏制[s].因此,城鄉空間生態規劃除了使生態空間得到保障,還應該給經濟建設留出足夠的 發展空間.

      5.1.4景觀生態學原則
      在總的空間管治框架下,充分利用景觀生態學原理,優化城鄉空間自然斑塊、廊道、網絡、基質等景觀生態要素的空間格局;盡可能通過廊道的規劃與建設將相鄰保護區連接起來,在穿越生態敏感區域的高速公路上建設動物通道,防止生境破碎化,維護整體生態系統的完整性.
      5.?2經濟發展與生態保護空間確定的方法—經濟敏感性和生態敏感性盛加分析
      生 態敏感性是指在不損失或不降低環境質量情況下,生態因子對外界壓力或變化的適應能力一般選用對區域開發建設、生態系統影響較大的植被、水??系、坡度、高 程、農田等自然生態因子作為生態敏感??性分析的主要影響因子,并按重要性程度劃分等級,??賦予分值,進行疊加,得出綜合的自然生態敏感區劃.生態敏感 性越高的地區越需要保護,不適合經濟開發建設.
      經濟敏感性的實質是對投人產出的分析,主要是指在相同的經濟投資、資源占用的條件下,預 期帶來的經濟增長,經濟敏感性愈強的地區開發的潛力愈大.經濟敏感性分析的指標一般可以選擇經濟實力基礎、產業基礎、城鎮建設基礎、交通區位條件等因子, 分級賦值,進行疊加分析.
      根據生態敏感分區和經濟敏感分區(發展潛力分區)協調生態保護空間和城鎮建設、產業空間的協調,結合一般的生 態目標(生態總量平衡、重要生態資源得到保護、建設空間隔離帶等)進行總體空間管治規劃.在空間管治的框架下,再根據景觀生態學原理,對區域生態景觀格局 進行優化.
      5.?3生態規劃與空間管治相融合的編制步驟
      這種融合不是把生態規劃與城市規劃簡單地歸攏在一起,眉毛胡子一把抓,仍然是分工明確的工作組,只是他們對各專項的分析、評價、方案是要相互反饋和循環前進的.
      5.?3.?1生態調查
      生 態調查是一項非常重要的工作,翔實的資料是全面掌握區域內重要生態資源、生態敏感性分析、生態演替過程分析等工作的關鍵,其重要性勿庸置疑.但是,由于我 國近幾十年一直以經濟發展為中心,在實際規劃中,經濟發展資料往往比較充裕,而自然生態資料顯得匾乏和不成系統.因此,生態調查往往需要反復的補充調查 (調查目的逐漸明晰,需要的資料逐漸具體化),需要書面資料搜集、政府工作人員座談、當地高校相關研究所座談、當地居民調查等多種途徑.

      5.?3.?2生態分析與評價
      主要對區域內生態演替過程分析、重要生態資源識別、生態敏感性分析等,以了解和認識環境資源的生態潛力和制約.該過程為區域重要生態資源強行保護提供強有力的支持、為空間管治提供參考、也是最終的城鄉空間生態優化發展的重要依據.

      5.?3.?3經濟分析
      主 要是經濟敏感性分析,以便確定哪些地區經濟發展的潛力最大、投資回報率較高,不僅能使經濟??發展相對集中(避免遍地開花式的、高投人、高消耗、??低回 報的隨意建設與開發),又能使經濟集中在效率??制高點.如前面所述,經濟分析如同生態敏感分析一??樣選取一定的指標,在空間上進行疊加分析,得到 區??域經濟敏感分區圖,為空間管治規劃提供直接依據.
      5.?3.?4空間管治區劃
      主要是結合生態敏感分區與經濟敏感分區,作出城鄉空間總體管治分區.其中在生態分析與評價步驟中確認的重要生態資源,在這里要首先強制性作為生態保護空間.
      5.?3.?5生態規劃
      在空間管治的框架之下(注意,這并不意味著生態簡單的服從于發展,空間管治本身已經充分結合了區域內重要的生態資源以及生態敏感分區),應用景觀生態學、恢復生態學等原理對城鄉生態優化發展做較為系統的規劃設想.
      5.3.6融入區域、城市規劃
      從前面可以看出,生態規劃在編制的過程中,其靈魂已經融人了區域、城市規劃,與經濟、建設空間是相互反饋和協調的,在最后把規劃成果(也是表現形式)融人總體規劃中,完善總體規劃成果的內容,便于城市管理者執行(圖1).


      5.?4城鄉空間生態規劃落實的政策引領
      我國目前正處于體制轉軌的特殊歷史時 期,對生態規劃實施的保障體制而言,既是機遇又是挑戰,有必要創新現有的規劃實施體系,針對性地建立生態規劃實施的保障機制,使生態規劃實效得以保障 [2].本文所提倡的以空間管治為結合點,與城市規劃相融合的城鄉空間生態規劃方法,亦需要有相應的政策作為支撐,引領全區域不同行政主體、產業與生態、 城市與鄉村統籌發展.
      5.?4.?1政績考核差別化
      傳統的政績考核強調“GDP至上”,如果繼續如此,勢必會造成各個層次的行政主體都在大搞工業,形成遍地開花式的污染;從全區域城鄉空間高度劃定的生態保護用地也會受到沖擊.因此,要實行差別化的政績考核制度,不同功能定位的行政單元其經濟指標、社會指標和生態環境指標有所不同.
      5.4.2生態環境準入門檻差別化
      根據不同空間主體的功能定位和產業布局意向,通過規定性政策限制和稅收差別引導兩種方式,實行差別化的生態準人門檻.
      5.4.3建立完善的生態補償機制
      因生態保護用地、農業空間可以優化周邊建設空間環境從而使其增值,但現行價格體系下綠化、農業本身的經濟收益相對低下.所以,需要對生態、農業和各類建設空間采取差別化管理,如采用稅收、財政、直接補貼等手段,使建設空間收益的一部分反哺綠化、農業等.
      5.?4.?4加強管理與監督
      尤其在城鄉居民的生態環境意識比較淡薄的階段,管理與監督是生態規劃能否真正落實的關鍵.成立專門的基金組織加強對生態保護區的管理和監督.生態經營地區的基金通過抵扣稅收的形式征集,純粹保護的生態區域管理基金優先使用國家和地方政府的補償費用.

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