??? 本文在前人研究的基礎上，對城鄉統籌規劃研究成 果進行了系統總結，明確了城鄉統籌規劃的內涵、地位與作用。通過梳理相關理論，歸納出指導城鄉統籌規劃的理論依據, 分析了影響規劃的主要因素，系統提出了城鄉統籌規劃的編制內容、技術路線以及定量分析方法，并討論了城鄉統籌規劃的實施與調控機制。通過比較研究國內外城 鄉統籌規劃相關案例，得到可供借鑒的經驗與理念。本文選擇十堰市作為案例進行城鄉統籌規劃的實證研究。

全文的主要結論有：

（1）城鄉統籌規劃屬于區域規劃范疇，是典型的空間規劃。

（2）對城鄉統籌規劃有指導意義的相關理論 包括城鄉一體化理論（“田園城市”理論、區域整體發展理論、城鄉融合理論、發展中國家城鄉一體化理論）、區域空間結構理論（增長極理論、“點—軸系統”理 論、“核心—邊緣”理論、圈層結構理論、網絡開發理論）、勞動地域分工理論、空間相互作用理論、可持續發展理論、產業集群理論等等。

（3）規劃應重點研究中心鎮、農業產業化、 城鄉聯系、城鎮體系、城鎮化道路、城鄉發展模式、空間管制、公共服務均等化和新農村建設等九大影響因素。城鄉聯系是城鄉統籌規劃的主線，中心鎮是城鄉統籌 規劃的著力點，農業產業化是城鄉產業聯系的途徑。不同經濟水平下城鄉互動的重點是不一樣的，城鄉統籌規劃必須從城鄉發展所處階段著手；要因地制宜選擇發展 模式、制定發展對策。

（4）規劃編制應側重于城鄉空間發展等宏觀指引性內容，不涉及具體用地規劃布局。城鄉統籌規劃的編制內容包括：現狀分析、城鄉統籌發展戰略、城鄉統籌空間發展規劃（空間管制、空間結構、產業統籌、綜合交通統籌、公共服務設施統籌）和城鄉發展制度統籌。

（5）一般地區都處于城鄉二元結構階段，應選擇極化發展的城鄉發展模式，走生態型、資源型、文化型的特色城鎮化道路。

（6） 實證研究通過選擇中心鎮，以中心鎮為基礎劃分城鎮經濟區作為城鄉產業和公共服務設施布局的基本單元的編制思路，便于城鄉統籌規劃中的資源配置，有利于規劃 編制中兼顧效率與公平，說明中心鎮作為城鄉統籌規劃的著力點是可行的。本文提出的城鄉統籌規劃編制方法具有一定的實用性和較強的可操作性。

城鄉統籌規劃的方法和途徑

科學的規劃體系本身就是由各種規劃相互補充而成。有的從上而下編制，有的從下而上編制，并從不同的角度和學科來編制，然后整合成一個合理的規劃體系，從整體上來解決市場失效的問題，這樣城鄉統籌規劃就應有不同的方法和途徑，一般而論，應有以下幾類。
(1)擴大管制區域的城市總體規劃。有的地方就提出要擴大規劃區的范圍，如江蘇省的昆山市、張家港市把城市總體規劃擴大到整個市域，因為昆山市地域本來就 很??；張家港市面積也才1000多平方公里，把總體規劃范圍一擴散，就可以對這個范圍之內的所有空間資源進行管制，再加上土地利用規劃的配合，就做得比較 好。這種思路在經濟非常發達的地方可以采取，但不適用于經濟不發達的省份。
(2)深化市域的城鎮體系規劃。城鎮體系規劃已經比較成熟，在編制深度上要進一步提高，增強它的系統性、預警性、整合性和可操作性。比方說要明確由小城鎮 對村莊進行組合，以及由幾個村莊圍繞中心村構成村莊集群等。城鎮體系規劃也就可以延伸到村莊。這樣，就可以對村鎮及相關的基礎設施和公共品進行更加合理的 布局，再加上土地利用規劃的配合，就可以基本上從區域的角度對村鎮的整治和發展起到指導作用。
(3)把原有的區域規劃空間化。原來的區域規劃往往只局限于經濟發展戰略的研究和實施，如何把它空間化并增加相關的社會文化和生態保護內容，也是一種新的規劃思路，對此應該在城鄉統籌規劃中來加以研究改進。
(4)城鄉一體化的規劃。思路就是城市和農村應該一起統籌規劃以解決面臨的問題。當然這一種方法比較適合于經濟相對發達的地區。
(5)專項的城鄉統籌規劃。因為不同的地方，所面臨的城鄉關系和矛盾以及要解決的問題是不一樣的，我們要抓住最主要的矛盾，來修編解決這些矛盾的專項區域 規劃，尤其是經濟欠發達、人口較為稀少的地區。隨著條件一步一步地成熟，再把種類專業規劃整合，比較成熟的城鄉統籌規劃自然而然地就出來了。
總之，城鄉統籌規劃不能割斷歷史，要從歷史教訓和成功經驗中汲取營養，并從我國的國情和變化的形勢出發，切實遵循尊重當地歷史文化、尊重自然生態、尊重農民的意愿和利益，并盡量在現有的規劃手段、制度的基礎上進行創新，這樣才能有效地指導新農村建設。

如何評價城鄉統籌規劃

城鄉統籌規劃是現代城市規劃追求的核心理念。當前的城鄉統籌規劃編制是在快速城市化、國家對基本農田實施嚴格保護、城鄉空間激烈變動重組的大背景 下展開的，所以在規劃中出現了一些過去不曾遇到的問題。如目前一些地方大規模地編制各種層次規劃，但多是速成品，甚至成為農民失地的始作俑者。

首先，任務式的規劃編制。很多規劃沒有詳細的調查、數據分析研究，在沒有產業聚集、人口沒有大量機械增長的前提下，想當然地確定在近期要聚集的人口數量，盲目地擴大城鎮規模，而且這項工作已作為年度考核各級政府業績的“政績工程”。

其次，規劃變成利益重新調整的工具與手段。城鄉統籌規劃實踐中產生利益博弈和功利的傾向。在快速城市化的大背景下，經濟增長模式轉變的長期性與眼前發展需求的緊迫性是擺在地方政府面前的現實難題，獲取更多的建設用地以支撐經濟的持續增長是破解難題的“現實選擇”。

現階段土地問題已成為城鄉規劃建設中最核心的內容，編制的城鄉統籌規劃某種意義上被演變為掠奪鄉村建設用地的規劃。城鄉統籌規劃已經被異化為“建設用地 指標轉移規劃”，從鄉村建設用地挖潛來保障城市建設用地的供給，將其工作重點放在如何從鄉村“擠壓”出建設用地，卻忽視了對鄉村地區長遠合理發展的整體考 慮，更忽視了對農民根本利益的保障。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中，我解讀《建議》的核心觀點和目 的是希望利用“城鄉統籌”的手段來解決重中之重的“三農”問題，促進城鄉的均衡發展?！俺青l統籌”的目的是將農村的資源要素依然留在農村，而不是向城市轉 移，造成新的不均衡。這一點我們一定要把握，否則有?！俺青l統籌”的目的。

第三，缺乏配套制度法規支撐的規劃。編制的城鄉統籌規劃也面 臨著實施難題。雖然“城鄉統籌”以中央文件、區域發展指導意見等形式發布，但是目前尚未有一部正式的法規對如何實現城鄉統籌、促進鄉村地區發展予以明確具 體的規定，更沒有具有法定地位的實施計劃。即使我們編制再多的城鄉統籌規劃，也不過是空中樓閣而已，難免在實施中受制于各種因素和利益關系的作用而不斷地 發生偏差。

目前我們編制的空間規劃更多地表現為技術性文件，缺少“法規”的色彩，而空間規劃與相關的配套法規之間幾乎是完全分離的，這不僅導致了我國許多類型的空間規劃缺乏法定的約束力，而且從根本上缺乏法定的實施推動力。