《城市人口規模預測規程》

目?
1 總則?
2 術語?
3.基礎數據?
3.1 數據收集與口徑?
3.2 數據采用及處理?
3.3 數據分析與表達?
4 預測方法?
4.1 增長率法?
4.2 相關分析法?
4.3 資源環境承載力預測法?
4.4 基礎設施承載力預測法?
5 預測方法應用?
5.1 方法選取?
5.2 分類預測?
5.3 參數與自變量賦值?
5.4 有效性檢驗?
5.5 表達及說明?
6 預測結果確定?
6.1 引入有關預測方案?
6.2 預測結果確定?
6.3 預測結果表達?
1 總則
1.0.4與本規程相關的現行國家標準和規范有:《城市規劃基本術語標準》(GB/T 50280—98)、《村鎮規劃標準》(GB 50188—93)。另外,有關部頒規章有《城市規劃編制辦法》(建設部令第146號)和《關于統計上劃分城鄉的暫行規定》(國統字(2006)60號)。?
2 術語
2.0.1~2.0.2 根據《城市規劃編制辦法》(建設部令第146號),城市總體規劃包括市域城鎮體系規劃和中心城區規劃,故根據需要本規程對市域和中心城區兩個概念進行了說明。
2.0.3 規劃范圍:是本規程專門規定并使用的一個術語,是指對應于人口規模統計的一個基本空間范圍;是因城鎮體系規劃和中心城區規劃具有不同的規劃空間范圍,而規程表達中又需要一個統一的說法而設;曾想用規劃區,但又唯恐造成與城市規劃區概念的混淆,故而采用了規劃范圍這個概念。
2.0.5 關于流動人口,目前我國規劃界和人口學界有不同的理解,區別在于流動人口與暫住人口之間是否有包容關系。為了統一概念,這里采用的是人口學的定義,即流動人口中包含了暫住人口;或者說暫住人口是流動人口的一部分。
在公安人口統計上,暫住人口通常按照不同的暫住時限進行統計,如有一年以上、半年以上、三個月以上、一個月以上等不同的暫住人口。
2.0.6 關于常住人口,目前規劃界和人口界的理解也是不同的,關鍵也在對常住人口、暫住人口及流動人口之間關系的認識不同。規劃界一直把常住人口、暫住人口、流動 人口作為三個并列概念,認為三者之間是沒有交叉和重疊關系的,而在人口學研究以及現實的人口統計上并不是這樣。這里采用的基本上是人口統計上的概念;但結 合城市規劃的需要,在居住時限上做出了“半年以上”的具體要求。
在我國的《城市規劃法》中,采用的是“非農人口”的概念,目前我國一些地區已經取消了關于非農人口的劃分及其統計;因此,非農人口已經不能適應于我國城市規劃人口規模預測工作的需要,認為應以常住人口替代。
在建設部1999年頒發的《城市總體規劃審查工作規則》和《市區非農業人口50萬以下設市城市總體規劃的建設用地和人口規模核定工作規則》中,采用的是實際居住人口的概念,由于此概念在定義及內涵上存在著與現實人口統計不一致的問題,認為也應以常住人口替代之。
2.0.7 主要用于市(縣)域城鎮體系規劃中的總人口規模計算和預測。
2.0.8 城市人口規模在城鎮體系規劃和中心城區規劃中都需要計算和預測。城市人口規模的確定與城鎮地區的界定直接相關。人口統計數據主要來源于統計部門;因此,城鎮地區應按照《關于統計上劃分城鄉的暫行規定》(國統字(2006)60號)進行劃定。
2.0.9 人口規模預測: 泛指市(縣)域總人口規模預測和城市人口規模預測。
2.0.10年度統計數據的公布都有一定的滯后性,所以一般預測基準年都不會是預測工作開展時的年份,通常要上溯一年、甚至兩年。預測基準數不一定就是預測基準年的現狀數據,有時要經過一些校正,或選取近期連續幾年的平均值作為預測基準值。
2.0.14 人口年增長率是反映人口年度變化情況的指標,按下式計算:
人口年均增長率是反映人口多年平均變化速度的指標,有如下兩種算法:
1) 2)
人口增長可劃分為自然增長和機械增長,即在某一空間范圍內,分別由內部人口繁殖和外部人口遷入引起的增長;由此衍生出了人口自然增長率和機械增長率。當人 口機械增長趨勢明顯、并且對于人口增長的影響較大時,宜對人口的自然增長和機械增長分別進行預測;這種方法在人口學研究和人口管理部門所做的預測中應用較 多。
2.0.15人口結構,是人口研究的重要內容,也是人口特征的主要反映,通??砂炊喾N不同方面對人口展開結構或構成分析,如性別構成、年齡構成、職業構 成、戶籍/非戶籍構成、地域分布構成等;當人口存在某些結構方面的突出特征,且不同類型人口的增長變化趨勢可能不同時,宜對不同人口類型分別進行預測,即 進行分類預測;如分別預測戶籍人口和非戶籍人口、分年齡段預測人口和分地域預測人口等。
3.基礎數據
3.1 數據收集與口徑
3.1.1 數據來源:現狀人口數據來源較多,由此產生了基準年人口確定以及人口現狀分析的依據性問題。原則上,應以統計公布的人口數據為準,尤其應以人口普查數據為準;不過,由于人口普查每十年才開展一次,數據的現實性往往較差。
3.1.2 人口統計口徑:現狀人口統計數據有戶籍、常住、暫住、流動等不同分類,其中的常住人口和暫住人口也各有不同的統計口徑,不同統計類型和統計口徑下的人口規 模不同;我國歷次人口普查的統計口徑都不一樣,如第四次人口普查采用的是戶籍人口加上居住滿一年以上的流動人口,第五次人口普查對象是戶籍人口加上居住滿 半年以上的流動人口。這樣就產生了對人口基礎數據統計分類與口徑的規范性要求。經分析研究,認為基于我國現實情況,人口規模預測應該針對常住人口,而常住 人口宜采用本規程所定義的居住滿半年以上口徑。在城鎮體系規劃中,既需要市域總人口數據,又需要市域城市人口數據;在中心城區規劃中,主要是對城市人口展 開分析和預測。
3.1.3 城鎮地區:本規程中的城市人口是指規劃范圍內城鎮地區的人口。所謂城鎮地區包括城區和鎮區,按照《關于統計上劃分城鄉的暫行規定》(國統字 [2006]60號文),城區是指在市轄區和不設區的市中符合以下規定的區域:(1)街道辦事處所轄的居民委員會地域;(2)城市公共設施、居住設施等連 接到的其他居民委員會地域和村民委員會地域;鎮區是指在城區以外的鎮和其他區域中符合以下規定的區域:(1)鎮所轄的居民委員會地域;(2)鎮的公共設 施、居住設施等連接到的村民委員會地域;(3)常住人口在3000人以上獨立的工礦區、開發區、科研單位、大專院校、農場、林場等特殊區域。
3.2 數據采用及處理
3.2.1 基準年確定:基準年應盡量接近現狀,但由于統計數據公布的滯后性,基準年一般會從目前上溯一年或兩年。
3.2.2 口徑校核:收集到的現狀與歷史系列數據,很可能與本規程定義的“常住人口”口徑不一致,應進行口徑校核。
3.2.3 數據插補:歷史系列數據可能存在不連續、或某些年份數據缺失的情況,為了獲得連續的系列數據以展開必要的分析,可以利用統計方法進行數據插補,一般有比例法和數據內插法等。
3.2.4 平滑處理:因受偶然因素影響,一些歷史系列數據存在周期波動問題,這可根據歷史過程圖來做出判斷;為了消除周期性波動影響,進而使長遠變化趨勢更為明顯,可對歷史系列數據進行平滑處理,包括移動平均數法、指數平滑法等,具體方法如下:
1.移動平均數法:選取適當的年份周期,如3年、5年等,對歷史系列數據按該周期逐個進行算術平均,每推進一個,舍去最前面一個數據,增加后面一個數據,依次向前推進。具體公式如下:
式中:?
Yt?
N?
應用移動平均法時,移動平均項數N的選擇十分關鍵,它主要取決于實際數據變化的周期規律;如果N值(周期)選擇偏大,平滑后的值將會偏??;反之,平滑后的值會偏大。
2.指數平滑法:通過對不同年份的數據給予不同的權——接近年份數據給較大的權,較遠年份數據給較小的權,用加權平均平滑人口數據,具體公式如下:
式中:?
指數平滑法的關鍵是的選值,值愈大,時間相近的數據所占的比重就愈大,較遠值所占比重就愈??;一般序列數據越不穩定,周期變動越明顯,值要越小。
3.2.5 范圍核準:范圍核準是為了保證歷史系列各數據所指的空間范圍是一致的。
3.3 數據分析與表達
3.3.2 現狀分析:現狀是預測的基礎,也是預測結果比較的直接和主要對象。在城市總體規劃中,人口及其分布的現狀特征是社會分析的核心內容,需要有人口研究專題作 支撐,在規劃文本和說明書中也都要有一定的反映。為了提高預測的可追溯性和規范性,本規程對于現狀人口數據分析以及在規劃文件中的表達提出了基本要求,即 應簡明扼要地反映人口的主要現狀特征,為預測、包括分類預測提供必要的信息支撐,做到使預測結果可追溯。
3.3.3 歷程分析:假設過去的變化趨勢仍會持續,常遭到現實的否定,依此進行預測也常受到質疑;但是,歷史發展的軌跡是未來發展的重要參照。因此,在規劃文件中, 應對不短于規劃期限的歷史人口系列數據進行簡要的分析和反映,包括計算人口年均增長率,繪制人口歷史變化圖、分析有關的結構演變特征等,以使與預測相關的 必要歷程信息得到反映;歷程分析圖表可結合預測結果一起反映和表達。
4 預測方法
4.1 增長率法
4.1.1 綜合增長率法:是通過對未來人口年增長率的推斷去預測將來的人口規模。該預測方法中僅有一個自變量——年均增長率r;r值的確定,涉及到對歷史數據的分析 和對未來變化趨勢的影響分析及判斷,諸如對城市未來社會經濟發展趨勢、城市自身的資源、環境支撐條件的必要分析等。該預測方法在城市規劃中運用較多,而在 人口學研究中應用較少;關鍵區別在于城市規劃中的人口系統是一個更為開放的系統,其增長變化規律更難把握。
4.1.2 指數增長模型:綜合增長率法和指數增長模型在理論上是等價的,都來源于馬爾薩斯(Malthus)的人口增長理論。兩種模型的應用方向稍有不同:當數據較 少時,通常采用綜合增長率法估計;當數據足夠多時,通常采用指數模型進行回歸分析。因此,指數增長模型比較適合于短期預測;同時,該方法也不太適合于比較 成熟和人口基數比較大的城市。
4.1.3?
4.2 相關分析法
4.2.1 經濟相關分析:相關分析可采用的函數關系有多種,方便常用的是線性相關;由于人口與GDP之間不太可能是線性關系,故從方法上先對GDP取自然對數,然后 再建立人口與GDP自然對數值之間的線性相關關系;這樣除了要對歷年的GDP值先求自然對數之外,其余的與線性相關預測并沒有多大差別,包括參數值a、b 及R2的計算,均可按照線性相關統計方法或利用統計軟件計算得出。該模型相對比較簡單,實際應用的也比較多,因而作為推薦模型。不過,相關關系也可以選擇 其它函數形式,只要能通過有效性檢驗即可(參見5.4)。
4.2.2 勞動力需求預測法:本方法是根據有關的經濟發展規模預測、結合對未來單位勞動力年均GDP的估算,分別針對不同產業類型預測未來各產業勞動力需求,求和得 出勞動力總需求后,再按照勞動力占人口的比例換算為人口規模;一般分別按照一、二、三產業預測勞動力需求,但在預測城市中心區人口規模時,若第一產業從業 人口少到可以忽略,則i值的選取是從1到2、而不是3;同樣,產業分類不止是三大產業劃分,對于其它分類也同樣可以套用該方法,只是i值要隨之變化;另在 某些特殊情況下,i值也可以僅取為1,例如,某地計劃上馬一個大型工業項目,由此將增加不少從業職工,也可應用此方法單獨預測該項目帶來的勞動力需求以及 相應的人口規模增長,然后再與其它人口的數量相加。
4.3 資源環境承載力預測法
4.3.1~4.3.5資源環境承載力法是依據城市賴以存在和發展的土地、水、生態環境、電力、經濟實力等資源環境條件,分別按照某種適宜的人均占用水平 或標準,對規劃范圍內可以承載的人口規模進行推算,得出的是城市資源環境(或加上人為約束)能夠承載人口的最大容量或者極限規模。
4.3.1a 土地承載力法:按照該方法,土地的人口承載力取決于兩個變量,一是預測年末的城市建設用地規模,這個規??赡軄碜酝恋亻_發潛力的絕對約束,也可能是受土地 開發控制等人為制約的結果;二是預測年末的人均建設用地標準,該指標應結合現狀、根據土地開發潛力、按照國家有關標準、或參考其他城市的相應指標來確定。
4.3.2a 水資源承載力法:按所列公式,測算水資源的人口承載力有兩個基本變量,一是預測年末的水資源總量,二是預測年末的人均用水量。關于水資源總量,首先,水資 源是一個開放系統,不像土地,不僅包括本地水資源,還應包括可供利用的外地引入水;其次,水資源概念有兩種理解,一種是資源總量、一種是由供水設施能力所 決定的總供水量;測算水資源承載力,應把包括外地可引水在內和最大投資保障下的可供水能力作為水資源總量。關于人均用水量也有不同的概念,一種是人均生活 用水量,一種是人均綜合用水量,即包括了城市各類生產及公共用水在內;公式所指的應是人均綜合用水量;不過,值得注意的是人均綜合用水量隨著城市產業結構 的變化可能會有較大的不同。
4.3.3a 環境容量法:生態環境容量雖然是一種絕對容量,但是由于生態環境系統的開放性,加上城市規模和規劃范圍的不盡一致,還很難確定或成為城市人口規模的絕對約 束;因此,本方法所依據的仍是一種相對標準,或者說是對生態環境質量的一種選擇;目前也還缺乏通用的城市生態用地比例或人均標準;但其作為一種方法仍不失 其價值。對于一個城市,在規劃期末或者最終該保持多大比例的非建設用地或生態用地,該選擇什么樣的人均生態用地標準,都是規劃應該研究和回答的問題。不同 類型和處于不同發展階段的城市,選擇的比例和標準可能有很大的不同;可以根據城市現狀、參考國內外可比城市的標準來確定。
表1?
城市(國家或地區)?
新加坡?
香港?
注:為2004年現狀數據,源自相關網站。
4.3.4a 電力承載力法:同資源、環境一樣,城市電力供應或保障能力也可以作為人口承載的基礎支撐之一,尤其是在世界性能源日益緊缺的情況下。與供水能力一樣,電力 系統也是一個開放系統,預測目標年的電力供應量可依據有關規劃;同時,人均用電量應該采用人均綜合用電指標,而不是人均生活用電量。
4.3.5a 經濟承載力法:同資源、環境一樣,城市經濟規?;蚪洕鷮嵙σ部梢宰鳛槿丝诔休d的基礎支撐之一。簡單匡算,預測年經濟承載下的人口規??梢杂赏闓DP總量與人均GDP之比得出,兩個變量主要依賴于輸入,可據有關預測或發展目標而定。
4.4 基礎設施承載力預測法
4.4.1~4.4.3 根據未來的城市道路面積、中小學學位總數和醫院病床總數以及相應的人均指標來預測城市的人口承載量,可能會使人產生“先有雞、還是先有蛋?”的疑問。其 實,在總規編制過程中,人口、土地、設施等規模的最終確定,并不完全是由人口單要素決定的,而是需要經過相互影響以及反饋作用分析;因為土地是有限的、設 施是受投資能力制約的,不可能完全不考慮土地與投資能力的限制而預測人口規模。另外,相關的專項規劃可能完成在先,可以作為輸入和預測的依據。?
5 預測方法應用
5.1 方法選取
5.1.1 預測是有條件的假設,為了提高預測的綜合性與科學性,宜采用多種方法和進行多方案預測;應充分考慮可能出現的各種情況,選取不同的方法和方案分別進行預測;最后,通過綜合各方法或方案得到的多種預測方案值,分析得出最有可能發生的預測值區間。
5.1.2 在我國當前的城市化發展階段,城市人口系統是一個非常開放的系統,城市人口規模及其變化除了受生死因素的影響,更取決于城市與其外部之間的人 口流動;而要準確地預測人口流動,目前在人口學研究中也很難做到;因此,盡管增長率法和相關分析法并不為人口學研究所十分看重,但在現實的城市人口規模預 測中應用的較多,也是一種比較簡單、具有一定邏輯與可追溯性的方法;服務于多方案預測的要求,將增長率法和相關分析法規定為必選方法。
5.1.3 隨著我國經濟和城市的快速發展,人口與資源環境的矛盾日益尖銳,尤其是在大城市,缺水、缺電、用地緊張、環境污染等問題時??梢?;因此,在預測城市人口規 模時,有必要考慮資源和環境對人口的承載能力。但是,在具體的預測方法運用時,應充分結合城市發展所處的階段和面臨的資源環境問題,在目前以及未來一定時 期內尚不構成限制性影響的資源環境條件,在人口規模預測時原則上可不予考慮。
5.1.4 除了列出的四類13種方法,人口規模預測的方法還有很多,其它方法也都可用于城市規劃中的人口規模預測。之所以列出這13種,一是參考分析了我國城市總體 規劃編制中常用的一些方法;二是考慮到我國城市人口增長變化的現狀特點,突出強調了方法的簡單實用;三是考慮到要納入有關部門的人口規模預測結果,并作為 不同的預測方案,故對如人口部門常用的一些較為復雜的人口學預測方法,便沒列入其中。
5.2 分類預測
5.2.1 盡管分類預測比總體預測更難把握,因為從系統學的角度,部分往往比整體更不穩定、也更難預料;但是,當城市人口存在著較大的結構差異時,尤其是可能會對未來的人口變化產生不同影響的情況下,還是應進行分類預測,然后再逐類求和計算總體人口規模。
5.2.2~5.2.4不同的城市人口結構特征,應選取不同的人口分類預測;一般說來,分類預測可以分別針對不同人群、不同地域、不同時段來展開。
5.2.4a 增長率一般會隨基數的變化而變化;因此,當預測年限較長時,建議分階段采用不同的人口年均增長率進行人口規模預測。
5.3 參數與自變量賦值
5.3 1 預測模型或公式中各種參數與自變量的取值非常重要,直接影響到人口規模預測的結果;然而,與預測本身的問題一樣,對參數或自變量的取值也較難做出準確與否的判斷;因此,基于預測是有條件的假設,可將參數和自變量的不同取值作為關于未來可能的不同假設,用于多方案預測。
5.3.2 增長率(r)的確定:增長率法是必選方法,由其確定的未來人口規模幾乎完全取決于增長率r的取值;而r值的確定又是綜合性的,包括了對多方面因素的綜合考慮;因此,對r值的確定進行了規定。
1.如前面關于歷程分析的說明中談到的,過去的變化趨勢,并不一定在將來能夠持續,但卻可作為分析未來人口變化的基礎。所以,認為有必要把城市人口在過去n年的平均年增長率作為r的一個必選預測方案值。
2.影響城市人口變化的因素很多,在過去年均增長率的基礎上,判定未來的r值的增減及其幅度大小,是一個綜合分析研究過程,通常要分析的方面包括:
1)?
2)?
3)?
4)?
5)?
5.3.3 其它自變量的賦值:除了人口年均增長率r,其它自變量,如邏輯斯蒂模型(4.1.3)中的規劃區最大人口容量Pm,勞動力需求預測法 (4.2.2)中的GDP總量、勞均GDP和勞動力就業比例,資源環境承載力(4.3)各方法中的資源總量及人均指標等,對這些自變量的賦值,原則上以引 用為主,但同時并不排斥自行研究得出的合理性結論。
5.4 有效性檢驗
5.4 1~5.4.3利用統計模型進行人口預測,應按照統計分析要求對模型進行有效性檢驗;通過檢驗后,運用模型得出的預測結果才為有效;這不僅適用于本規程所 列的預測方法,也適用于未列出的其它統計預測方法。不過,有些預測方法可能難以利用歷史數據進行有效性檢驗,比如綜合增長率法;所以,有效性檢驗并不適用 于所有的方法,檢驗須在必要與可行的情況下進行。
5.5 表達及說明
5.5.1 關于人口規模預測方法和過程的表述,在不同的規劃文件中的要求應該是不同的,人口專題報告中的論證應該詳細、全面、深入,使預測有據可依,滿足預測過程可 追溯的規劃成果審核要求;規劃文本及說明書中的表達可適當簡潔,但要清晰、明確,并應具有一定的可追溯性。規程中要求的是最基本的。
6 預測結果確定
6.1 引入有關預測方案
6.1.1~6.1.2 基于預測是有條件的假設,只要是針對相同對象、范圍和年份所作的預測,均可認為是一種假設方案,未來均有發生的可能;無論是他人的預測、還是自己做的預 測,都被認為是同等的不同預測方案。因此,本規程大力提倡盡可能多地吸納他人的有關預測結論,尤其是人口管理部門所做的預測。不過,在引用其它預測結論 時,除了注意統計口徑和預測年份的一致性以外,還需要特別注意規劃范圍是否一致,必要時應進行適當的校核,尤其是針對中心城區的人口規模預測。
6.2 預測結果確定
6.2.1 針對重點預測目標年份,即近、中、遠規劃期末年份,要求把通過各種方式得到和得出的不同預測方案值進行匯總,但對其它年份的預測方案值不作匯總要求。
6.2.2 多方案預測方案值的匯總,特別是其統計特征值與離散分布情況,是確定預測結果值(區間)的必要基礎;如多種預測方案值的分布越離散,最后選取的置信區間的可信度可能會越低,但認為最低不宜低于50%。
6.2.3 在提倡多方案預測的前提下,如果最終的預測結果僅僅是一個值,恐怕并不能反映出預測的全貌,因而選擇一個合理的區間值更為妥當;但是區間值在應用上有其局限性,故認為還有必要在區間值的基礎上再進一步計算出預測代表值,可以選擇算術平均值或中值作為預測代表值。
6.3 預測結果表達
6.5.1~6.5.2關于人口規模預測結果在規劃文件中的表達,除了簡潔、清晰的必要文字說明,還應充分利用圖、表形式對預測結果有個更全面、更直觀的 反映;宜用表格匯總表達多方案預測結果及其統計特征值;宜用增長曲線圖直觀反映一定歷史過程及未來的人口增長變化趨勢,最好利用歷史數據與預測年份的預測 代表值繪制趨勢圖;但為了簡便,也可直接以某一典型模型(比較接近綜合預測結果)的預測方案值為代表反映人口的未來變化趨勢。
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