國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要提出推進形成主體功能區形成了我國空間規劃以土地利用規劃、主體功能區規劃和城鄉規劃（以下簡稱“三規”） 為主的特點。由于“三規”編制方法的相似性、內容的不可分割性以及實施中的關聯性，“三規”合一的路徑探討受到廣為關注?，F行體制下，“三規”合一探索的 層級主要集中在市域和縣域，內容以構建統一的空間規劃技術體系為主。尤其是上海市規劃和國土資源局和深圳規劃和國土資源委員會于2008年和2009年相 繼成立以來，土地利用規劃和城市總體規劃的探索更為深入。2008年，中國土地學會和中國城市規劃學會共同舉辦“城鄉統籌與‘兩規’協調”高層論壇。全國 統籌城鄉綜合配套改革試驗區重慶市探索了國民經濟和社會發展、城鄉建設、土地利用和環境保護規劃“四規”合一的思路。2010年，全國國土規劃綱要編制工 作正式啟動，為探索統籌“三規”的國土規劃提供了良好的契機。
????一、國土規劃中統籌“三規”的必要性


?? 國際發達國家的空間規劃研究表明，受行政管理體制等因素影響，與我國的“三規”相近的規劃內容均統一在名稱各異，主題相近的類似空間規劃（德國）、國土綜 合開發規劃（日本）、國土可持續利用規劃（日本）、城鄉規劃（英國）、可持續發展規劃（美國）之中，并形成相互關聯、功能各異、層級有別的國家空間規劃體 系。比如德國的三級空間規劃體系中最高層的規劃與我國國土規劃對應，而最低層的預備性土地利用規劃和建設規劃分別與我國土地利用規劃和城市規劃相對應。
國內看，但是由于“三規”規劃對象的范圍基本相同，目標相對一致，內容相聯等原因，在我國由計劃經濟向市場經濟體制轉軌過程中，“三規”趨同的趨勢日益明 顯，比如共同面向可持續發展，更加注重空間目標，更加突出公共政策屬性，更加強調空間政策。全國尺度上著力體現綜合性、基礎性和戰略性，地方尺度上主要體 現地域性、時代性和可操作性。
?? 目前，全國國土規劃綱要編制是在“三規”已經經過國務院審批或完成成果的條件下開展的，對“三規”進行整合、提升和創新無疑是國土規劃編制中需要考慮的重要內容。
??? 二、國土規劃中統籌“三規”的主要內容
??? 服務于不同目標的“三規”在規劃的目標、指標、空間結構、分區以及規劃保障措施等方面同中存異，異中有同。以全國尺度為例分析“三規”差別是以“和而不同”為原則，建立我國國土規劃模式的基礎。
?? 1、規劃目標
??? 全國主體功能區規劃的目標是“空間開發格局清晰、空間結構得到優化、空間利用效率得到提高、人民生活差距縮小、可持續發展能力增強?！比珖?a href="http://www.louisvuittonpursesbag.net/archives/tag/%25e9%2595%2587%25e4%25bd%2593%25e7%25b3%25bb%25e8%25a7%2584%25e5%2588%2592/page">鎮體系規劃的 目標是“提高我國參與國際競爭能力、加強我國的多邊合作能力、促進區域協調發展、構筑和諧社會、保護生態環境和合理利用資源、促進城鄉統籌”全國土地利用 總體規劃的目標是“守住18億畝耕地紅線。保障科學發展的建設用地、土地利用結構得到優化、土地整理復墾開發全面推進、土地生態保護和建設取得積極成效、 土地管理在宏觀調控中的作用明顯增強?！比珖鴩烈巹澞繕藨獜娜蚝蛥^域經濟一體化背景以及國情出發，統籌各空間規劃目標，強調空間目標，包容而不取代相 關規劃的目標，構建安全、高效、富有競爭力、和諧和可持續的國土。
?? 2、規劃指標
??? 指標是規劃目標的定量表達。全國土地利用總體規劃的指標為耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、新增建設占用耕地規模、整理復墾開發補充耕地 義務量和人均城鎮工礦用地規模。主體功能區規劃的指標包括開發強度、城市空間、農村居民點、耕地保有量、林地面積、城市空間人口密度、森林覆蓋率。全國城 鎮體系規劃的指標是城市化水平等?？傮w而言，表達空間關系的指標較少。國土規劃指標應具有空間屬性的結構指標與空間指標并重。
?? 3、空間結構
??? 國土空間結構是各國國土規劃的重要內容。我國的全國城鎮體系規劃提出建構多元、多級、網絡化的城鎮空間結構。即培育具有國家空間發展戰略意義的五個核心地 區和三個門戶城市，構建加強區域協作的沿海城鎮帶和六條城鎮發展軸，形成大中小城市協調發展，網絡狀、開放型的城鎮空間結構。側重指標的全國土地利用總體 規劃綱要和和側重區域的全國主體功能區規劃中在空間結構的安排上相對薄弱。市級以下層次的土地利用總體規劃中的空間結構內容多與城鎮體系規劃或城市規劃相 銜接。國土規劃作為空間規劃的頂層規劃，應強化國土空間結構的內容。
?? 4、空間分區
??? 分區管治是國土規劃的通用方法。全國主體功能區規劃根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制 開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策。全國城鎮體系規劃依據空間類型區劃分原則，將空間類型 區劃分為重點發展地區與城市、扶持發展地區與城市、生態保護地區、控制開發地區，指引城鎮空間發展。全國土地利用總體規劃綱要根據各地資源條件、土地利用 現狀、經濟社會發展階段和區域發展戰略定位的差異，把全國劃分為西部地區的西北區、西南區、青藏區、東北地區、中部地區的晉豫區、湘鄂皖贛區以及東部地區 的京津冀魯區、蘇浙滬區、閩粵瓊區等九個土地利用區，指導各區域土地利用調控。其它尺度的分區存在相應的差別。國土規劃分區應體現更多的綜合性。
?? 5、規劃措施
????實施導向規劃編制方法是當前規劃編制的重要趨 勢。與相應的規劃目標相對應，全國主體功能區規劃的保障措施包括財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化等各類政策以及各部門職 責。全國土地利用總體規劃的保障措施包括規劃體系、行政管理、經濟手段、基礎能力建設等。全國城鎮體系規劃的保障措施也主要從規劃體系、行政管理等方面。 同樣，國土規劃的實施保障措施應與國土規劃目標相協調，更具有空間管理的針對性，有效指導有關部門的空間相關政策。
?? 三、統籌“三規”的國土規劃編制的建議
??? 1、做好“三規”有關標準的銜接，建立統籌“三規”的基礎
??? “三規”均以部門為主導，通過建立聯席機構形成多部門參與機制的方式完成編制，在一定程度上做到了規劃之間的相互銜接。但是受歷史等因素影響，各部門用地 分類、標準以等的不同給國土規劃中實現“三規”的深層次的整體銜接帶來一定的困難，比如城鎮體系規劃中的城鎮用地的內涵、主體功能區規劃中的土地開發強度 指標等等基本的術語以及相關的基礎標準等需要統籌考慮。
?? 2、逐步構建國家空間規劃體系，發揮國土規劃的作用
??? 由于目前我國空間規劃體系正在構建之中，各類空間尚不能有效銜接。比如全國主體功能區規劃作用的四類功能區與全國土地利用總體規劃分區以及全國城鎮體系規 劃中的四類城鎮空間發展區不能銜接。全國主功能區規劃嘗試明確中央、省、市縣各級人民政府的規劃職責，但是不能與現行規劃體系銜接，不易操作。國土規劃可 在逐步構建國家空間規劃體系的基礎上，統籌各類各層空間規劃的關系，合理確定規劃的層級、內容和職能，擔負統領各類空間規劃重任，發揮國土規劃的統領作 用。
?? 3、做好與“三規”以外規劃的協調，體現國土規劃的綜合性
????一 是與區域規劃的協調。國務院近年批準的區域規劃或體現有利于重點地區率先發展，如長江三角洲地區區域規劃（2009-2015）；或著眼于落實國家提出的 重大改革和發展戰略，比如落實環境友好型戰略的黃三角高效生態區建設規劃，落實產業轉移戰略的安徽皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃；或基于國家深化開放 合作的需要，如圖們江區域合作開發規劃（2009-2020）等。這些區域規劃均體現了各自區域的個性，內容的重點有所不同。實現國土規劃的綜合性應體現 不同發展類型區域規劃的統籌。二是與部門規劃的協調。這類規劃具有行業性質，同樣具有空間性，有的已經通過國務院批準。比如全國中長期鐵路網規劃 （2008-2020）、國家高速公路網規劃（2005-2020）、全國民用機場布局規劃（2006-2020）、全國水資源綜合規劃 （2005-2020）、全國礦產資源規劃（2005-2015）、全國林地保護利用規劃綱要（2010-2020）、全國草原保護建設利用總體規劃 （2006-2020）等行業和資源規劃。
?? 4、加強各類規劃基礎支撐成果的綜合，建立國土規劃科學性基礎
????統籌“三規” 同樣應加強各自應用基礎研究領域的整合。將土地利用規劃中的土地利用評價、土地利用供需預測、土地利用空間分區，與城市規劃中的人口和城鎮化水平預測、城 鎮發展適宜性評價、城鎮發展空間結構趨勢以及城鎮結構（規模和職能等）預測工作，以及主體功能區規劃中的資源環境承載能力評價等相結合，同時充分吸收各行 業規劃的研究成果，構建國土規劃的科技支撐體系。

 

?????????????????????????????????????????????????????????(本文發表于土地科學動態 2010年12期)作者：蔡玉梅