《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權……”《行政處罰法》的規定實質上是從法律角度為一個地方集中行使行政處罰權提供了依據。相對集中行使行政處罰權是行政執法體制的重大改革，是為2004年7月1日起實施的《行政許可法》提出的相對集中行使行政許可權打下基礎和積累經驗的前奏性、步驟性工作。對此，國家幾次行文要求開展相對集中行使行政處罰權試點和進一步推進相對集中行使行政處罰權工作。 　　集中行使城市規劃行政處罰權是我國推進相對集中行使行政處罰權工作的內容之一。如何順應法律規定和國家要求來開展這項工作，如何科學銜接好原行使城市規劃行政處罰權的機關—城市規劃行政主管部門與現集中行使城市規劃行政處罰權的機關—城市管理執法部門(代稱)的工作關系和程序，是一個十分現實和重要的問題。這是由城市規劃管理及其行政處罰的特殊性決定的。 １、城市規劃管理及其行政處罰的特殊性 　　國務院《關于進一步推進相對集中行使行政處罰權工作的決定》中明確規定了推進相對集中行使行政處罰權的范圍：①市容環境衛生管理；②城市規劃管理；③城市綠化管理；④市政公用設施管理；⑤環境保護管理；⑥工商行政管理；⑦公安交通管理等。筆者認為，在上述7類管理中，城市規劃管理及其行政處罰具有不同于其它6類行政處罰的特殊性。 1.1城市規劃管理是一個連續過程 　　從過程上講，城市規劃管理由編制、審批到實施、監督直至行政處罰，是一個循序漸進的連續過程；從內容上講，城市規劃管理由建設項目選址定點到建設用地規劃管理、建設工程規劃管理，也是一個不可分割的連續過程。在實施城市規劃的運作過程中，包括行政處罰在內的任一個環節出現問題(如城市規劃行政主管部門自身運作出現問題、相關部門配合把關出現問題和實施城市規劃的建設項目相對人出現問題)，都將影響甚至干擾上下相關環節乃至整個環節的運作和繼續。城市規劃管理不同于上述其它6類管理所具有的共同點—“建(設)與(處)罰分離”(如市政公用設施管理)、“(生)產與(處)罰分離”(如城市綠化管理)和“常(規)與(處)罰分離”(如市容環衛管理、公安交通管理、環境保護管理、工商行政管理)。嚴重時，城市規劃行政主管部門將會成為“規劃編制局”。 1.2城市規劃管理是一個長效過程 　　城市規劃管理大到對一個城市的定性、定位、規模、用地發展方向、用地布局及市政公用、道路交通、園林綠地等內容的管理，小到對一處建(構)筑物或其它設施的單項建設審批監督管理。前者是一個城市發展的長效管理過程，后者是一個在建項目實施過程中的批后長效跟蹤管理過程。如果在實施上述長效管理過程中，無論前者還是后者在哪一個時期出現問題，都會造成大則影響城市的發展，小則涉及到一項建(構)筑物或其它設施在布局、造型等方面對城市景觀的影響。 1.3城市規劃管理是一個行為過程 　　在城市規劃的實施中，實施項目的行為相對人均有自己的行為思想，這種思想與城市規劃的控制管理方面，相同是相對的，相異是絕對的。這是由城市規劃行政主體與項目實施主體分離這一本質特征所決定的。因而一個建設項目的建設實施過程無時不包含有行為相對人的行為因素，也就是說建設項目隨時都有可能會出現得不到落實(或無法完全落實)甚至違反城市規劃所提出的要求的情形。在相對集中行使城市規劃行政處罰權后，如不及時明確操作過程和協作方法，將會使行為相對人的行為思想變為影響城市規劃實施的現實。 1.4城市規劃管理是一個技術過程 　　眾所周知，城市規劃管理是一個技術性很強的行政管理工作。具備強烈的事業心與責任感，固然是做好工作的前提，但具備城市規劃的專業理論和實踐知識則是做好工作的保證。集中行使城市規劃行政處罰權，需要城市管理執法部門與具有眾多城市規劃專業技術人員的城市規劃行政主管部門密切配合，并由其作技術支撐。 1.5城市規劃管理是實施“較大型行政處罰”的過程 　　《行政處罰法》規定了行政處罰機關實施行政處罰的簡易程序(對公民處以五十元以下、對法人或其它組織處以一千元以下罰款或警告的行政處罰，不需履行聽證程序而做出行政處罰決定)、一般程序和聽證程序(除簡易程序所界定范圍之外的“較大型行政處罰”)。城市規劃管理實施的行政處罰一般或絕大多數為“較大型行政處罰”，按照《行政處罰法》的規定，適合運用一般程序和聽證程序。而聽證程序又是針對較大型違法建設項目而采用的，包括從城市規劃編制到方案審批、從報建管理到跟蹤監督全過程的陳述、申辯、質證過程，整個過程從始至終都需要城市規劃行政主管部門的配合。 1.6城市規劃管理是對兩類違反城市規劃的項目進行定性的過程 　　《城市規劃法》對兩類違反城市規劃建設行為的項目進行了明確定性：①“嚴重影響城市規劃”的項目；②“影響城市規劃尚可采取改正措施”的項目(以下分別稱“嚴重影響”項目和“影響尚可改正”項目)。在對違法項目實施行政處罰時，哪些屬于“嚴重影響”項目，哪些屬于“影響尚可改正”項目，需通過城市規劃行政主管部門界定。責令“限期改正”怎么個改正法，在城市規劃方面有哪些技術指標要求，也需城市規劃行政主管部門進行科學確定。 　　上述城市規劃管理的特殊性決定了相對集中行使城市規劃行政處罰權的特殊要求，這種特殊要求主要表現在城市管理執法部門與城市規劃行政主管部門的程序銜接和工作方法上。 ２、集中行使城市規劃行政處罰權后的程序銜接 2.1審批告知 　　審批告知包括一般城市規劃項目和具體建設項目兩類。由城市規劃行政主管部門(或報請政府)在完成城市規劃的項目審批后及時將審批成果及材料告知城市管理執法部門。也可采取“聯合辦公，并聯審批”的方式吸納城市管理執法部門參與審批。審批的規劃成果及材料是城市管理執法部門進行城市規劃執法和對違法項目實施行政處罰的依據。 2.2進行日常檢查并對違法項目責令停止建設 　　日常檢查包括對一切建設活動進行日常巡查，對已批建設項目進行跟蹤檢查和接受社會舉報等，由城市管理執法部門履行，其范圍是城市規劃區內的建設項目。通過日常檢查，對未領取《選址意見書》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》(以下簡稱“一書兩證”)就進行建設的項目或雖領取了“一書兩證”但未按“一書兩證”規定的內容進行建設的所有項目，應一律視為違法建設項目，并責令其立即停止建設。 2.3征詢對違法項目進行定性的意見 　　在對違法項目責令停止建設之后，應立即對違法項目進行立案和定性。違法項目定性應嚴格執行城市規劃和《城市規劃法》，由城市管理執法部門通過召集部門聯席會議或通過聯系函件、材料告知并征詢城市規劃行政主管部門對違法建設項目的定性意見。依前所述，定性分為“嚴重影響”項目和“影響尚可改正”項目兩種。對定性為“嚴重影響”的違法項目應按《城市規劃法》的規定提出“限期拆除或沒收違法建(構)筑物或其它設施”的執法要求，即對明顯影響城市用地功能、城市市容環境景觀等濫搭濫建項目，則可由城市管理執法部門直接按“嚴重影響”項目進行定性；對定性為“影響尚可改正”的違法項目應按《城市規劃法》的規定一并提出“限期改正并處罰款”中“限期改正”的具體內容和要求。 2.4實施行政處罰 按照兩類違法定性，城市管理執法部門在實施行政處罰時應對“嚴重影響”的違法項目做出“限期拆除或沒收違法建(構)筑物或其它設施”的決定；對“影響尚可改正”的項目做出“限期改正并處罰款”的決定。需要特別指出的是，“限期改正并處罰款”雖然是兩項并行的內容，但“限期改正”是“并處罰款”的必要前提，其運作順序是“限期改正”在先，“并處罰款”在后。對“責令限期改正”的項目應在行政處罰決定書中明確城市規劃行政主管部門對其所提出的具體規劃要求、補辦有關手續的程序、收取有關規費的依據和數額等(責令相對人到城市規劃行政主管部門履行)，對“并處罰款”的項目應明確罰款的依據和數額(由城市管理執法部門履行)。至于在《行政處罰決定書》中對違法項目相對人所享有的行政復議、行政訴訟等權利及應自覺履行的義務，應一并進行裁決(圖1)。 ３、集中行使城市規劃行政處罰權后的工作要求 3.1嚴格以城市規劃和《城市規劃法》作為判定建設項目違法與否及違法程度的依據 城市管理執法部門集中行使城市規劃行政處罰權，應以城市規劃和《城市規劃法》作為判定建設項目是否違法的依據。這一方面要求城市規劃行政主管部門積極、及時向城市管理執法部門告知并提供各類城市規劃成面要求城市管理執法部門熟悉城市規劃業務及法規知識，能嚴格以城市規劃成果、檔案材料及《城市規劃法》等法律、法規作為判定建設項目是否違法及違法程度的法律依據。 3.2合法、合理掌握違法項目的處罰尺度 　　違法項目的處罰尺度既要合法，又要合理?！昂戏ā斌w現在嚴格執行《城市規劃法》等法律、法規的法定原則上；“合理”體現在基于合法原則前提下適當地確定建設項目的違法定性及尺度上?，F舉一案例來分析說明合法、合理尺度的運用。 　　某建設單位未經城市規劃行政主管部門批準，擅自在位于城區的本單位庭院內建設6層永久性住宅建筑。城市管理執法部門進行常規業務檢查時發現：①建筑物已建至3層；②建筑物位于庭院較空曠地段，不影響城市重要基礎設施和公共服務設施建設，且對周圍建筑物在間距、朝向、整體性等方面無大影響；③違法項目相對人接受城市管理執法部門管理的態度較為誠懇(愿意接受處理)?；诖?，對該項目進行處理的合法、合理性尺度為：①責令違法項目相對人立即停止違法建設，并著手履行立案、調查等一系列違法項目處罰的基本程序；②城市管理執法部門召集部門聯席會或函告、征詢城市規劃行政主管部門對違法項目定性(較簡單明了的可自身定性)，確定該違法項目的性質為“影響尚可改正”項目，并由城市規劃行政主管部門提出該定性所應采取的“限期改正”的具體規劃要求；③城市管理執法部門在履行聽證程序后，按照定性和城市規劃要求做出責令“限期改正并處罰款”的處罰。罰款的合法、合理額度如下：“限期改正”(包括補辦手續、補交規費等)按6層計，“并處罰款”按3層計，其比例可在規定的幅度內使用自由裁量權，依違法項目的嚴重程度和當事人的態度等進行適當掌握(本案例宜取下限值)。 3.3建立、健全各項制度 　　建立、健全各項制度既有利于保證依法行政，又能監督、約束集中行使城市規劃行政處罰權后城市管理執法部門和城市規劃行政主管部門及工作人員的行為。制度包括檢查制度、舉報制度、立案制度、聽證制度、窗口制度、聯合辦公制度、并聯審批制度、公示制度、雙向告知制度、處罰審批制度、政務公開制度、勤政廉政制度、工作監督制度、責任追究制度等。為達到有效約束的目的，有些制度還需通過政府或人大頒布施行。 3.4形成強有力的雙向業務監督機制 　　這是集中行使城市規劃行政處罰權的機制保證。從目前部分城市運作的情況看，存在的根本問題是“處罰力度不大”和“以罰代管”。在這里重點闡述除公眾社會監督、上級政府及部門監督、人大政協監督外的城市規劃行政主管部門與城市管理執法部門的雙向監督。城市規劃行政主管部門可通過以下兩種方式進行監督：①在政府法制機構的組織協調下，以城市規劃行政主管部門內設的執法監督機構為核心對建設項目進行定期跟蹤從而監督城市管理執法部門的行為，督促并協助城市管理執法部門按規劃要求及時對違法項目進行處理。一般來講，大中城市1個月～2個月實施1次，中小城市半月～1個月實施1次?？砂础罢＝ㄔO項目”“未領取‘一書兩證’違法項目”“雖領取‘一書兩證’但未按‘一書兩證’所規定的內容進行建設的違法項目”三大類進行歸類統計。其目的在于，一方面掌握違法項目是否征詢了城市規劃行政主管部門的定性意見，另一方面掌握違法項目落實規劃要求的程度。對未定性或未落實的違法項目，應用函件形式告知城市管理執法部門予以定性和落實，并抄送人大法制委、政府法制辦、監察局等機關。通過一次乃至幾次函告及監督，直到解決問題為止。②嚴格組織建設項目的竣工規劃驗收，通過竣工規劃驗收實施監督。 同樣，城市管理執法部門也應在城市規劃的編制、審批、實施、違法項目定性等方面對城市規劃行政主管部門實施監督。 　　需要指出的是，目前我國部分城市在實施相對集中行使城市規劃行政處罰權時的操作辦法并非完全按筆者所述的業務程序進行劃分與銜接，而是采取按建設項目未領取“一書兩證”和領取了“一書兩證”兩種情形劃分，分別由城市管理執法部門和城市規劃行政主管部門來履行職能并進行建設項目全過程的跟蹤、監督、管理直至實施行政處罰。這些城市明確規定對未領取“一書兩證”的一切建設項目一律按“嚴重影響”的違法項目定性并實行責令“限期拆除或沒收違法建(構)筑物或其它設施”的處罰。除此以外，若對認定為較為輕微的“影響尚可改正”項目等的處罰，則需先征詢城市規劃行政主管部門定性同意方能實施。其銜接程序如圖2所示。這不失為對工作運作、責任劃分和程序銜接有效的折中、過渡辦法，既符合國家“相對集中行使行政處罰權”的“相對”要求，也符合《行政許可法》“誰主管、誰負責、誰監督”的原則和規定。