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    面向中低收入階層的住房供應模式與空間布局探究 —— 以深圳為例

    admin11年前城市規劃論文671

    【摘要】??關注中低收入階層住房已成為不容忽視的問題。通過西方城市居住空間的發展回顧和經驗借鑒,本文提出國內大城市的居住空間組織模式可由中心城區、近郊區、客運交通走廊區、外圍次中心城區以及外圍產業區五類重點區域構成。同時,本文重點從居住空間的需求-供給角度,對中低收入階層的就業、交通、設施以及社會等方面進行空間需求分析,對面向中低收入階層供給的政府建設政策性住房、政府要求開發商捆綁建設政策性住房、利用社會存量房源以及設置租金管制區等方面進行供給模式分析。最后以深圳為例,在居住空間組織模式下,對我國大城市的中低收入階層住房空間提出規劃指引。
    【關鍵詞】??中低收入階層;居住空間需求;住房供應模式;空間布局

    ????近年來國內各大城市商品房價漲幅驚人,已大大超過城市普通居民的支付能力,城市住房問題成為事關民生和社會和諧的焦點。2006年出臺的“國六條”強調“切實調整住房供給結構,重點發展中低價位、中小套型普通商品房、經濟適用房和廉租住房?!?007年溫家寶總理在政府工作報告中明確提出,“政府要特別關心和幫助解決低收入家庭住房問題”。這表明,關注和保障中低收入階層等社會弱勢群體的住房供應已經成為當前國家住房政策的重點,顯示了在經歷10多年住房市場化改革后政府強化社會保障職能的重新回歸。而中低收入階層對于住房需求有哪些與其他社會階層所不同的特點?在市場經濟條件下如何提供真正解決其住房問題的切實可行的住房供應模式?城市規劃如何在空間安排上能夠切實滿足他們的需求?本文試圖從城市居住空間模式的演進分析入手,對上述問題進行初步探討。

    1??城市居住空間模式的演進與特征
    1.1??西方城市居住空間理論的演進和借鑒
    ????居住空間是城市空間最重要的組成部分,也是城市空間結構理論研究的核心內容。規劃界所熟知的幾種西方學者關于城市空間結構的經典理論模型,同時也是對西方城市居住空間模式的理論描述(如圖1)。
    20世紀上半葉,西方城市發展處于集聚和擴張階段,城市空間結構基本呈現單中心的圈層式發展模式。伯吉斯(E.W.Burgess,1925)的同心圓模型和軸線發展模型顯示,低收入階層多居住于市中心,富人則多居住在郊區;霍姆爾?霍伊特(Homer Hoyt,1936)的扇形模型則表明,由于不同方向空間資源的差異性以及歷史演進原因,不同階層住宅區的拓展呈現扇形形態;哈里斯和厄爾曼(C.D.Harris and E.L.Ullman,1945)的多核心模型則體現為土地利用圍繞幾個分離的核心成長,低收入階層主要居住在市中心周圍,中、高收入階層居住在外圍的形態特征。這些西方早期的居住空間布局理論模型均是建立在現代主義的功能分區和鄰里單位理論基礎上,適應了當時歷史條件下的城市空間發展階段和功能要求,并體現出居住與就業分離、不同社會階層空間分異的特征。
    ????1960年代后,西方城市發展進入功能擴散和外溢階段,城市空間結構從單中心的同心圓模式向多中心體系轉變。與此同時,居住空間理論由功能主義轉向人本主義,鄰里單位逐步被社區理論所替代。在居住空間分布格局上,居住郊區化特征十分明顯,城市中心空洞化現象逐漸顯現。
    ????1980年代后,西方城市發展進入后工業化和信息時代,可持續發展觀對居住空間模式產生巨大影響。新興的“新城市主義”流派旗幟鮮明地向過去低效蔓延的郊區化模式發起“宣戰”,城市作為人們居住、工作和生活中心的地位得到重新認識和確立,衰敗的城市中心開始出現復蘇。以土地成本、交通成本為約束的城市職能空間分區逐漸被弱化,緊湊發展和混合功能得到提倡;居住空間不斷兼容工作、休閑等其它功能,多功能復合型的居住社區成為發展趨勢。
    ????通過以上西方城市居住空間理論演化歷程的簡要回顧,我們大致可以獲得以下一些基本認識和啟示:
    ????(1)居住空間的發展是以城市整體空間結構框架基礎,以此為依托尋求合理的布局模式,并隨城市發展顯現出鮮明的階段性特征;
    ????(2)在城市成長期,居住空間圈層式拓展的特征較為明顯,基本上是由同心圓向軸線、扇形以及多中心的復合型結構依次演進;
    ????(3)在城市發展成熟期,居住空間分布組織由鄰里單位模式向社區模式轉變,以往單一功能的居住空間逐漸發展成為居住、工作和休閑等綜合功能的居住空間;
    ????(4)在城市功能變遷和居住空間的演化過程中,一個突出特點是城市低收入住宅區始終是緊鄰城市中心商務區和工業區,低收入者居住地與就業地保持著十分緊密的聯系。

    1.2??我國大城市居住空間分布的基本特征和發展趨勢
    ????當前,我國正經歷城市化加速發展時期,大多數大城市的空間結構基本都處于圍繞核心區的圈層式擴張的發展階段(如圖2 )。與此同時,許多城市也注意借鑒西方城市居住空間發展的經驗和教訓,通過建設地鐵、輕軌等大運量快速交通系統來打造城市外圍極核,拓展城市新的居住空間;并在遠郊區布置城市的主要產業功能區,推動城市的產業和人口由中心區向外圍地區遷移。因此,國內大城市的居住空間也呈現出較為明顯的由核心向外圍梯度遞進和外溢的特征。
    ????針對這一空間結構發展特征和趨勢,筆者認為,我國大城市的居住空間可劃分為五個層次的區域:中心城區、近郊區、客運交通走廊區、外圍次中心城區(新城)和外圍產業地區,如圖3所示,不同的區域的居住空間具有不同的特征。

    1.2.1??中心城區
    ????與西方城市發展過程中許多城市中心經歷“發展—衰敗—復興”的曲折歷程所不同的是,亞洲城市的中心區功能很少出現過衰退的跡象。尤其是對于中國居民,其向心擇居的傳統觀念根深蒂固,對于繁華熱鬧、充滿活力、配套完善、交通便利的市區具有特別的偏好,中國的城市中心城區始終是吸引人們集中居住、工作和生活的中心,城市中心的地價和房價往往也是最高的。早年上海存在的“寧要浦西一張床,不要浦東一間房”,香港居民優先選擇港島和九龍,都是這種擇居觀的反映。最近所做的深圳居民住房意愿調查表明,盡管特區房價高企,開發幾近飽和,但88.2%受訪者置業的首選區位是特區 。中心城區所擁有的就業集中的機會、完善的服務配套能力、豐富多樣的城市氛圍等,是其它地區所難以比擬的,對居民仍有強烈的吸引力。應充分發揮和拓展這種優勢,通過適度提高開發強度、加速城市更新改造的步伐,為更多居住者提供更多的居住空間。

    1.2.2??近郊區
    ????當前在我國許多大城市,居住郊區化的趨勢已經發生。居住空間由中心城區向緊鄰周邊的近郊區拓展,是在土地價值規律作用下社會經濟發展和城市空間結構演變的客觀結果。當城市中心地區土地開發建設接近飽和、房價高漲的情況下,近郊區由于可供居住用途的增量空間較多,土地價格相對低廉,配套服務又可依托中心城區解決,能夠承擔承內啟外、緩解城市中心地區居住規模不足或房價過高的矛盾的作用,也吸引外圍那些向往中心城區生活但又受阻于高房價的遷移者在此置業居住。當前,許多大城市近郊區已經得到房地產開發者的青睞,大批住宅在這里拔地而起,這里也將是未來將持續的住宅開發熱點地區。如1990年代以來北京市居住郊區化現象表現得尤為突出,近郊區住宅的銷售比例不斷上升,四環路以外的區域開發的住宅小區高達40.7% 。在深圳,鄰近特區的龍華、布吉早已成為房地產開發的熱點。

    1.2.3??客運交通走廊地區
    ????我國多個大城市都在雄心勃勃地構筑軌道建設計劃。軌道交通以其快速便捷、承載量大、節能環保等特點,成為城市發展過程中解決人口快速增長和空間資源緊缺矛盾的有效公共交通工具,是生活概念和生活方式延伸的載體,將極大影響人們的居住選擇,進而影響城市居住空間的布局。在軌道沿線和站點周邊地區,以軌道建設為契機,通過新增居住用地的集中供應和對城市存量空間的更新改造以及功能提升,將提供大量交通便利、可達性強的居住空間。如上海莘莊位于外環線以外,在地鐵開通之前為少人問津的郊區;1997年地鐵1號線通車后,居住開發得到快速發展,服務配套日趨完善,目前已經成為上海市民特別是工薪階層購房的重要選擇區域。由于地鐵帶動,莘莊房價較市中心增長速度更快,目前已接近2年前城市副中心徐家匯片區的均價。 在而最近深圳地鐵3號線的建設也已經使得沿線地區房地產的開發如火如荼,今后這些客運走廊地區在居住發展方面將具有十分良好的前景。

    1.2.4??外圍次中心區(新城)
    ????在現代城市規劃理論和實踐中,在中心城區外圍建設若干新城,發揮所謂“反磁力”中心的作用,成為避免城市功能過度集中、解決“大城市病”、優化城市空間結構的主要手段。盡管數十年來對于新城建設的成效褒貶不一,但外圍次中心城區的建設對于中心區居住功能的疏解還是發揮了較為明顯的作用,如倫敦、東京等國外城市的新城建設。香港早年推行的“新市鎮”計劃建立了將軍澳、沙田等多個大型居住社區,解決了數百萬香港居民的居住問題。深圳市較早奠定了全市網絡組團式的城市空間結構,作為外圍城市次中心的龍崗中心城,經過10年的培育發展,目前已經成為集行政-居?。展δ苡谝惑w、環境優美的綜合性新城,對分擔特區功能、輻射周邊地區發揮了重要作用。

    1.2.5??外圍產業地區
    ????外圍產業地區,是指距離中心城區較遠、承接城市中心產業功能擴散而發展起來的地區,主要包括城市外圍的各類開發區和產業園區。這些地區過去是以農業為主的鄉村地區,城市化水平較低;近年來由于大量企業的進駐而進入快速工業化時期,但城市化發展仍相對滯后。產業結構以第二產業為主,并與第一產業、第三產業混合發展。人口結構也較復雜,主要包括大量的外來打工人口、本地原農村居民和遷移來的城區居民;人口素質參差不齊,教育程度差別巨大,包括“金領”、“白領”、“灰領”以及“藍領”等。由于區位偏遠,基礎設施和服務功能較為落后,缺乏大型居住社區帶動,居住空間主要以企業配套宿舍區和當地居民自建的鄉村型社區以及混合社區為主,商品房社區開發規模較小,配套設施不夠齊全。這類地區目前普遍存在產業功能強而服務功能弱、“有生產無生活”的問題,今后應注意生產功能與生活功能的互動發展,推動產業園區和居住社區協調開發,逐步發展成為綜合城市化地區。

    2??中低收入階層居住空間的需求分析
    ????以上分析了大城市居住空間布局的一般性特征。隨著市場經濟的深入發展,我國社會階層分化的趨勢日益明顯,不同階層對于居住空間的需求也存在很大差別。目前,我國已有多種社會分層的研究方法,對于“中低收入階層”概念也有不同界定。新社會階層論的代表陸學藝先生所提“社會中下層和社會底層”包括:個體工商戶階層、商業服務人員階層、產業工人階層、農業勞動者階層以及城鄉無業失業半失業者階層。而經濟地位分類法的典型方法是“五等分法” ,一般可分為5個層次:20%的高收入戶、20%的較高收入戶、20%的中間收入戶、20%的較低收入戶以及 20%的低收入戶。其中較低收入戶和低收入戶,主要對應的是低端崗位、待崗或者下崗。本文參照以上兩種方法,以深圳市為例,按調查統計結果來界定中低收入階層的對象并分析其居住需求。據《深圳居民消費調查報告》 的數據統計,調查對象中自我認定為中下層和下層的人員,比例約為50%,略高于“五等分法”提出的中低收入階層40%的認定,包括個體工商戶、商業服務業普通員工、商業服務業基層管理人員、非技術工人以及技術工人等群體。本文以此調查結果作為分析中低收入階層住房需求的參考??紤]到住房消費與交通價格之間存在內在的聯系,交通價格、住房價格和家庭收入共同制約著不同家庭和不同收入組群在城市中的空間分布,因此著重從就業空間、交通空間、服務空間和社會空間四個維度來分析中低收入階層在住房選擇時的不同需求。

    2.1??就業空間需求——鄰近多層次多樣化的就業密集區
        中低收入階層相對文化程度偏低或年齡偏大,就業技能較低,處于不穩定就業狀態?!鞍簿訕窐I”成為中低收入階層的基本生活需求。中低收入階層所從事的工作較多是依靠中心地段商業環境從事餐飲服務、商業零售、環衛清潔、家政服務等傳統服務業,或者依靠工業區從事勞動密集型工作,鄰近就業地即意味著需鄰近城市各級商業區、密集居住地區和工業、倉儲物流等產業地區,相反對景觀、環境等要素需求較低,如表1。因此,針對中低收入階層為主的住房,特別是政府建設的政策性住房,宜安排在城市傳統服務業密集和就業層次較低的地區,盡量減少“居?。蜆I”分離空間的形式。

    2.2 交通空間需求——依托低成本的交通方式和設施
      由于受到自身條件與經濟狀況的限制,中低收入階層對于通勤經濟成本非常敏感,往往尋找最低交通成本的出行方式,如步行、騎自行車、公共汽車等。如表2,約40%的中低收入階層上下班依靠步行通勤,其次是公交車。需要說明的是,由于深圳特殊的氣候、治安、道路設計等方面的原因,自行車作為交通工具的比例并不高,這是與其他城市相比所不同的特點。
      新加坡和香港等城市,在建設面向中低收入階層的公屋時,都考慮盡可能降低其出行的交通成本,公屋選址一般都靠近公共交通線網密度較高的地區、軌道站點周邊。新加坡80%以上居民居住于政府公屋,公屋優先沿著地鐵快速交通干線布置;而富人區卻安排在距離軌道交通距離較遠的地方,因其出行不依賴公共交通。香港的公屋交通區位也多位于優良的地區,且與商品住房的區位差異性不大。但在我國一些城市的做法卻恰恰相反,往往傾向于將區位好、交通便捷的土地留做市場型的高檔次住宅項目,而將經濟適用房和廉租房安排于距離城市中心偏遠、交通不便的區位,完全不考慮實際使用者的需求,值得反思。

    2.3 服務空間需求——依靠便利的日常生活服務設施
      由于自身能力和經濟條件的限制,中低收入階層社會活動空間較小,更依賴居住地周邊的服務設施來解決就醫、子女教育、日常用品購物需要,尤其是特別依賴政府提供的公益性設施,以盡可能減少家庭開支。以中低收入階層為主的政策性住房空間布局應在低成本交通的前提下,位于設施配套成熟的地區,能便捷到達商場、學校、醫院等設施,保障中低收入階層獲取廉價、便利的日常生活服務,應避免出現某些城市建設的中低收入住宅區所出現就業難、出行難、上學難、就醫難等問題 。

    2.4??社會空間需求——尋求功能混合和社會融合
    ????盡管中低收入階層的生活空間受到經濟等條件的制約,但與其他階層的社會交往仍然非常重要,這是其獲取豐富社會信息和發展機會的重要途徑。在居住空間布局中,應促進不同收入階層居住空間的功能混合和社會融合,一方面有利于滿足中低收入階層自身發展和提升社會地位需求;另一方面也有利于給其他階層就近提供便利的服務,兩者互為需求,是一個雙贏的結果。實踐表明,政府集中建設大規模的廉租屋提供給低收入家庭集中居住的做法,可能強化社會隔離,進而產生一系列的社會問題。如香港天水圍的住宅區,即由此引發數起“倫常事件”,引發了香港政府和社會各界的關注 。我國面向城市中等以下收入者的住房,特別是政府提供的廉租屋等政策性住房,宜在居住社會空間“大融合、小分散”的原則下進行布局,在小尺度上相對集中,在較大范圍內與其他階層相互融合,鼓勵和引導各種類型、各個層次、各類群體住房的相對混合布局,為中低收入階層增加多樣性生活環境條件,提供更多的就業和社會發展機會。

    3??針對中低收入階層的多元化住房供應模式
    ????為中低收入家庭等弱勢群體提供可負擔的住房,是各國政府都必須承擔的不可推卸的經濟和社會責任。但各國解決中低收入階層的住房問題的方式也是多元化的,并不意味完全由政府包辦。政府既可以直接向中低收入群體提供政策性住房,也可以通過政策手段干預市場而使中低收入者在市場上獲取可負擔的住房。在我國現階段,必須采用增量供應和存量盤活并舉、政府直接供應和利用社會資源兼用的綜合手段,通過多元化供應模式提供面向中低收入人口的住房。具體來說,政府可主要通過建設政策性住房、在商品房開發中捆綁建設政策性住房、利用社會存量房源作為中低收入住房,以及實行租金管制區等四種方式,幫助中低收入者解決住房問題。

    3.1??模式一:政府直接建設面向中低收入階層的政策性住房
    ????本文所指的政策性住房,是指由政府主導開發建設、產權屬于政府、向以中低收入者為主體的特定保障對象售租的住房。依據供應對象,分為面向較低收入者的產權住房、出租房,以及面向低收入者的廉租房;依照產權特征,可包括產權公屋(具有有限使用權的政策性住房)、政策性租屋和社會廉租房等形式。目前我國城市的經濟適用房也屬于政策性住房,以往普遍采取的都是政府直接開發建設的模式,如北京市政府建設的西山楓林、朝陽新城、回龍觀和天通苑等小區;深圳市政府建設的園嶺、蓮花北、益田村、冬瓜嶺、僑香村等小區;廣州市政府建設的棠德花苑、同德花園、僑德花園、汾水小區、聚德花園等小區,這些經濟適用房小區多具有一定規模且配套較為齊全,以中等和較低收入者為居住對象。在1990年代中期,深圳市政府利用臨時用地建設建設了蓮花山、冬瓜嶺、黃木崗等暫住區(低標準廉租房小區),為剛剛來深的白領人士提供了棲息地,后隨著城市發展被拆除作為其它用途使用。此外,一些城市的政府部門、事業單位和國有企業利用行政劃撥用地,自行建設定向分配的經濟適用房,用于本單位員工的使用。
    為真正發揮政策性住房的社會保障功能,今后政策性住房應大力提倡“以租代售”,同時加大低標準廉租房的建設規模。為促使社會公平,政策性住房的分配應摒棄定向分配而采取公開發租發售形式。除政府自行建設政策性住房之外,可借鑒基礎設施領域特許經營的作法,針對城市住房投資周期長、回報率低的特點,允許吸收民間資本按BOT模式實行特許經營,即在一定期限內,將住房項目授予特許經營者投資建設、出租,期限屆滿無償移交政府。

    3.2??模式二:在商品房開發中捆綁建設政策性住房
    ????在我國城市土地資源緊缺、政府財力有限、房價高企而政策性住房嚴重不足的情況下,將中低收入者住房與商品房捆綁開發的做法,是值得探索實踐的一種模式。即在商品房土地出讓合同中,就明確規定必須建設一定比例的政策性住房,在建成后交給政府用于解決中低收入階層的居住問題。這種做法類似于美國實施較為成功的“包含性分區制住房計劃”。1973年,這一計劃在華盛頓DC區域推出,規定每個新建住房項目都必須建設12.5-15%數量的可負擔住房(affordable house)提供給中等收入家庭。之后該計劃在商品房房價奇高的加州海濱城市特別盛行。盡管面臨許多爭議 ,但美國的包含性分區制住房計劃仍然執行順利,執行該計劃的區域,住房建設的增長率和房價漲幅都很穩定,可負擔住房數量持續增加。近年來,深圳借鑒住房發展較為成熟國家的作法,對于商品房開發中捆綁建設廉租屋的這種模式也進行了初步探索嘗試。2006年10月31日,深圳就成功拍賣了位于觀瀾一塊建筑面積22萬平方米的住宅用地,其中包括15%廉租房,總面積達3萬平方米。但這種模式尚不成熟,在之后的2007年1月,位于坪山的兩塊小戶型并同樣捆綁15%的政策性住房的住宅用地卻遭到流拍,說明此做法為市場所接受還有一個過程。
    ????將中低收入者住房與商品房捆綁開發,可作為未來增加中低收入者住房的重要途徑。應進一步總結經驗教訓,深入研究相關政策的操作細則。應關注如下要點:(1)確定合理的中低收入者住房比例(美國實施捆綁的可承受住房的平均比例為13%);(2)明確使用對象的收入目標,建議定位為較低收入家庭,而非低和最低收入家庭,以避免與商品住房市場定位落差太大;(3)避免完全的一刀切方式,選擇不建可負擔住房的替代措施,包括替代費、貢獻土地和在不同地段補償建設等;(4)實施鼓勵措施,包括采取直接補貼、減免地價等費,減稅,容積率獎勵等手段。

    3.3??模式三:利用社會存量房源提供中低收入者住房
    ????在我國政策性廉租房建設嚴重滯后的現實條件下,要單靠政府的財政投入來解決量大面廣的中低收入者的住房問題無異于杯水車薪。而且,城市中心區土地資源稀缺,成本很高,要在優良區位大規模新建廉租房可行性較低;而在偏遠地區建設廉租房,又不能滿足中低收入者的實際需求。因此,有效利用社會存量住房資源是現階段擴大廉租房規模的重要途徑。具體而言,通過在政府政策引導,將部分區位良好、但在物質空間、社會管理和治安等方面存在問題的舊住宅區,包括存在產權問題的城中村等社會住房資源,以收回、回購等方式納入廉租房體系予以統籌和管理,可以彌補政府政策性住房,尤其是廉租房的房源供應不足的缺陷。在這方面,日本都民住宅制度,以及深圳大學與周邊城中村合作建設學生公寓的做法,可提供有益的借鑒和啟示。
    ????東京都民住宅制度是東京都于1990年設立的。政府通過各種住宅建設和房租制度,控制地價上升對房租的影響。一個做法是利用存量社會住房作為較低價位出租住房,將中等收入階層的居住費用負擔控制在適當范圍之內。東京都政府采用的公社租借型和法人管理型,公社租借型是由東京都住宅供應公社租借民間住宅(租借時間一般為10-20年),然后低價出租給市民;法人管理型是民營開發商和私人業主,將私有住宅委托給東京都指定的物業管理公司(租借時間一般為20年)管理,并出租給市民的形式。
    ????而深圳也有成功實踐,深圳大學與桂廟村簽訂長期租約合作建設學生公寓,是利用社會存量住房資源發展廉租屋的成功范例。2001年起,深大開始與與桂廟村合作改建學生公寓,雙方合作建設公寓,由學校增加配套設施,負責統一管理,桂廟村收取房租。目前深大有8000多學生住在桂廟新村。最近雙方欲借南山區全面推動城市更新改造之機,進一步深入合作建設學生宿舍,未來桂廟新村將為深大提供1-1.2萬的學生居住宿舍,深大則長期(20年以上)租用這些住房。桂廟新村與深大的合作,學校解決了學生住宿難題,桂廟村也從中獲利,給雙方都帶來了好處。
    ????在深圳這樣外來人口居多的城市,在城市中心區都存在大量類似城中村的社會房源,實際上一直在以市場化的方式承擔著為城市外來人口提供廉租屋的功能。通過制訂相關政策,進行規范化管理,完全可以更好地發揮其解決中低收入者住房問題的作用。

    3.4??模式四:設置租金管制區滿足中低收入者的居住需求
    ????受城市住房供需矛盾沖突、結構失衡以及近年來房價快速上揚的影響,我國大城市住房租金水平在未來數年內可能出現較大幅度上漲的情況。盡早研究城市住房租賃市場的規范管理,對于城市居住功能的發揮、尤其是滿足低收入者的居住需求非常重要。租金管制就是對于特定地區、特定類型的住房租金漲幅予以干預,并輔以政策性的補償措施,這是發達國家城市政府控制大都市的居住成本以及保障低收入家庭居住權利的手段之一。在此方面國內尚少有實踐經驗,學習借鑒國外經驗十分必要。
    ????作為國際性特大都市,紐約市政府對住房租賃市場的干預程度非常高,積累了豐富的經驗和教訓。紐約市的住房租賃市場上,受到租金政策影響的租金管制住宅和租金穩定住宅占總量的50%以上,完全按照市場租金出租的住房僅占1/3。紐約市約200萬居民(占總人口的1/4以上)居住在受租金管制的公寓里,這種管制嚴格限制房東提高租金,也嚴格限定房客租房的條件(即使是租客的親戚也不得入?。?。但與任何限價政策一樣,由于房東對低租金的反應是不推出新公寓,住戶的反應是被鼓勵去尋找自己的公寓(而非與人合?。┗虮晃w居至城市,租金控制可引起租賃住房的相對短缺。

    4??各類面向中低收入階層住房模式的空間布局與規劃對策
    ????以上四種面向低收入階層的住房模式落實到在城市的中心城區、近郊區、客運交通走廊區、外圍次中心城區(新城)和外圍產業區五類區域,其空間安排并非均質化的,而是有所側重,并應采取差異化的規劃對策。

    4.1??中心城區的中低收入住房模式與規劃對策
    ????如前所述,中心城區對于中低收入階層是住房空間需求最集中最迫切的區域,但面臨的突出矛盾是:中心城區剩余土地非常有限,要依靠新增建設來滿足巨大的住房需求是不現實的。主要的規劃對策應包括兩方面:一是大力推進中心城區的舊區改造和城市更新,在這一過程中通過政府自建或者由開發商捆綁建設的形式,建設一批面向中低收入者的住房,主要以部分產權或者出租的形式供應。二是挖潛社會存量住房,通過對社會存量住房的收回、回購和長期租約的形式,擴大低收入人口住房的房源,作為面向低收入人群的廉租房。此外,發揮政府對中心城區監管力度較強的有利條件,在必要時,通過設立租金管制區的形式,將中心城區的房租價格控制在居民可負擔的范圍內。
    ????對于深圳而言,中心城區基本就是特區范圍(除鹽田外),經過27年的高速發展,建設程度較高,剩余未批未建用地僅剩余約16平方公里 ,土地極為稀缺。特區高度發達的第三產業,吸引了大量個體工商戶、商業服務業普通員工、商業服務業基層管理等就業人員,他們作為中低收入人群,需要就近解決居住,才能貼近服務對象和就業崗位。因此,拓展中低收入住房房源的任務非常艱巨。一方面應積極對位于羅湖上步、福田中心區周邊、華僑城周邊、南頭等區域的舊居住區和城中村實施收回、回購、簽訂長期租約和要求租金管制等方式,輔以環境和社會整治,再以較低的租金向低收入人群出租。另一方面,應結合特區城市更新改造,通過政府參與或者要求開發商捆綁建設的形式,增加面向中低收入者的住房供應。

    4.2??近郊區中低收入住房模式與規劃對策
    ????城市近郊區是承接中心城區功能擴散的首選區域,也應成為緩解中心城區居住壓力、提供中低收入者住房的重點區域,需提供較大規模的中低收入者住房??衫媒ㄔO用地潛力潛力較大的有利條件,主要采用政府直接建設和與商品房捆綁建設兩種方式,建設一批面向較低收入者的有限產權住房和出租房??紤]到最低收入者對區位和交通成本高度敏感的特點,近期在此區域不宜新建面向最低收入者的廉租房,而應發揮這一地區已有相當規模存量社會住房的資源優勢,通過收回、回購、長期租約等形式,借助社會化手段提供面向低收入階層的廉租房。應逐步改善配套設施和服務能力,創造更多的就業機會,待條件成熟時發展廉租房,實現低收入群體就業—居住的就地平衡。如深圳鄰近特區二線關的寶安中心城、龍華和布吉等地區,交通區位條件較好,尚存一定規模的成片未批未建用地,應采取以上對策提供面向低收入人口的住房,緩解特區中低收入者住房短缺的問題。

    4.3??客運交通走廊地區中低收入住房模式與規劃對策
    ????目前,我國大城市的軌道建設大多是采取與軌道沿線地區土地開發相結合的方式運作,通過促進客運交通走廊地區土地快速增殖的收益來支持軌道建設的巨額投資。而且,建設中涉及到大規模的拆遷補償和城市更新改造等問題。對于這些地區的中低收入住房建設,應優先考慮在新建或改造項目中由開發商捆綁建設政策性住房的方式,主要建設面向較低收入者的有限產權住房和出租房。將政府自建、利用存量社會住房資源等方式作為補充。
    ????以深圳為例,隨著“軌道和快速公交BRT”時代的到來,“特區-新安-西鄉-福永-沙井”、“特區-龍華-光明”、“特區-布吉-橫崗-龍崗”和“特區-鹽田”四條客運交通走廊蓄勢待發,其輻射范圍內的交通可達性高,居住就業的流動性強,有望發展成為重要的居住功能帶。這些地區都已列入深圳市近期確定的舊居住區和城中村更新改造集中的地區,在改造中可采取要求開發商捆綁建設政策性住房的形式,增加面向中低收入者的產權公屋和出租公屋的規模。

    4.4??外圍次中心區(新城)中低收入住房模式與規劃對策
    ????位于城市外圍的城市次級中心(新城),大多是城市極力打造的增長極核,今后將發展成為配套服務齊全的綜合功能區,發展前景良好。在可建設用地潛力方面具有很大優勢,集中建設較大規模的政策性住房的條件優越,應充分發揮這些地區解決中等以下收入人口的住房需求的作用。由于新城建設和城市次級中心的培育將經歷一個長期的過程,政策性住房建設應結合城區建設時序和發展階段有計劃有步驟推進。首先應在一些建成度較高、綜合服務功能較成熟的地段,由政府主導建設一定規模的成片政策性住房,以面向較低收入者的有限產權住房和出租房為主;其次要預先控制一定規模的居住用地,作為今后城區擴大和人口規模增加后的政策性住房建設用地儲備;三是在成本較低時通過收回、回購、長期租約等形式先行掌控一批位于較好地段的社會性房源,作為低價位的廉租房。
    ????深圳市的龍崗新城、光明新城和東部新城,是未來特區外圍重要的人口和服務的集聚地,承擔著城市次中心的功能。這些地區可采取上述對策,由政府集中建設一批政策性住房,同時統籌利用和調控社會住房資源,不僅地滿足本地區現時中低以下收入者的住房需求,而且為今后新城進一步擴展后住房需求增長提前做好準備。

    4.5??外圍產業區中低收入住房模式與規劃對策
    ????城市外圍的產業地區吸納了大量的外來就業人口,主要以從事勞動密集型產業的技術和非技術工人為主,人口流動性大。近期主要以企業自主建設工廠配套宿舍和利用社會存量住房資源等方式為主,適當輔以政府建設的方式,為這部分低收入者提供適宜的廉租住房。
    ????如深圳特區外的沙井、松崗、平湖、觀瀾、坑梓等地區一直是工業重鎮,大量外來打工人口在此就業。針對這些外來務工人員的需求和既有的住房資源,政府可主要通過對零星城中村和企業宿舍的統籌整合和增加生活性配套設施等方式,提高低收入人口住房的供應規模和居住質量。

    ????總之,隨著城市空間結構以中心城區-近郊區-遠郊區的梯度推進,面向中低收入階層住房的供應結構和方式也具有不同的特征,并應采取不同的規劃對策?,F將上述不同地區的住房供應模式和規劃對策總結歸納為表3,作為本文研究的基本結論。


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    (本文原載于2007中國城市規劃學會年會論文集)

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