城市之惑：何為管理創新的前提？ 在西奧克·帕克（Theodore Parker）看來，“城市四一直是文明的壁爐，在黑暗中散發出光和熱?！倍返俜颉溈颍⊿teve McQueen）卻不無悲哀地說，“我情愿醒來以后無處可呆，也不愿居住在世上的任何一座城市?！? 西奧克·帕克和史蒂夫·麥奎因的個性差異，雖然表現的是他們對城市認知的強烈反差，但卻或多或少地反映了人們對于城市復雜而矛盾的情感。 的確，城市促進了生產和貿易，為居民提供了豐富的商品和服務，提高了人們的生活水平。但是，城市化水平的提高，同樣也帶來貧困、擁擠、污染及犯罪等問題。 這是城市的兩面，居住其中的人們在兩面之間的夾層中日漸迷惑。 盡管如此，沒有人能夠否認城市是人類文明進步的成果，城市產生于人類不斷改造自然界的過程中，由于人口、非農產業、住宅和建筑物以及街道的聚集，與鄉村便分離開來。城市化也成為工業化和現代化的重要標志，反映了經濟社會綜合發展的進程和水平。 但是，城市化的復雜性和特殊性在我國經濟社會轉軌期的當下表現得尤為突出。比如，農村土地征用、城市建設拆遷、流動人口管理、交通擁擠、環境污染等問題，給城市化的健康發展帶來挑戰。 從霍華德的“田園城市”到柯布西埃的“城市集中論”、伊利爾·沙里寧的“有機疏散理論”，再到《雅典憲章》、《馬丘比丘憲章》，城市建設規劃的思想從“烏托邦”到可持續發展，我們究竟需要什么樣的城市？城市政府又應如何管理我們的城市？ 采訪劉勇時，他對于我國城市化發展的路徑選擇談了許多看法，包括都市圈城鎮群城市帶的作用、城鄉統籌發展的實現、高度集約化的發展，以及中長期目標的確立等，這都是關乎城市化發展的宏觀問題。 具體到城市管理這一子命題，不難發現它與城市規劃建設之間的緊密相關性。城市規劃、設計、建設是百年大計，關系到城市的未來，聯系著社會的方方面面。城市規劃的核心內容是對城市土地使用的綜合研究及在土地使用組合基礎上的城市空間形態的規劃，所處理的內容涉及到一個巨大的社會系統，科學理性的規劃建設無疑是良好的城市管理的前提，這在對葉裕民的采訪中可以說是深有感知。 不久前，一位美國規劃師對于北京“像十幾歲的孩子般莽撞行事，還穿上一身俗氣的洋褲褂”令業界震驚。對這一判斷雖說是見仁見智，但他提出的建立公正規劃程序卻點到了要害。史玉龍在接受我們采訪時就指出，如果只把規劃視為一個技術性的工作，它在操作規范、工作流程上存在的問題并不很突出。在轉型時期，規劃一方面要加快現代化進程，城鎮要趕超；另一方面，規劃還要體現政府和百姓的共同意志，特別是為地方政府領導所接受，“給規劃賦予了許多它所不能承受的重 任”，這是城市規劃當前面臨的主要問題。 受各種因素影響，我們目前城市管理模式是“經濟主導型”，而非“社會主導型”。城市管理者把主要精力放在了追求城市工農業產值增長、經濟發展速度的提高和經濟規模的擴張上，造成城市基礎設施建設、文化教育等公共事業發展緩慢，與經濟發展嚴重失衡。 這幾年，“經營城市”為許多地方政府所提倡。經營城市原本是地方政府為了適應職能轉變的要求，不再直接干預當地企業的經營活動，轉向為當地經濟發展提供各種公共基礎設施和服務，以創造良好的經營環境。同時，在城市基礎設施建設和公共服務中，也越來越多地借助社會的力量。這一初衷和趨勢雖然正確，但由于地方政府職能轉變并未完全到位，有關法規體系尚不健全，導致許多地方政府在“經營城市”的實際工作過程中行為過于商業化，對城市規劃造成嚴重沖擊。城市規模盲目擴展，城市成了“大工地”，城市功能要么過于單一，要么混亂不清，城市建設規劃“紙上畫畫、墻上掛掛”缺乏約束性。此外，“經營城市”使地方政府盲目借債經營，城市建設大刮“攀比之風”，政績工程、形象工程泛濫，帶來城市基礎設施建設質次價高等一系列問題。 “經營城市”實質上涉及政府職能定位，城市政府的主要職責是經營城市還是規劃城市。 “郊區是開發者砍倒所有的樹木去蓋房子，然后以樹的名字命名街道的地方?！睘榱硕惚苋顺钡膿頂D，為了呼吸新鮮的空氣，我們把居所搬到了郊區。然而，出行不便、交通不暢以及社區建設不配套等現實問題不僅提高了我們的時間成本，也從另一方面降低了我們的生活質量。像攤餡餅一樣，城市一圈圈地攤開去，無邊界的發展帶來的是土地利用管理問題和人口爆炸、高速路爆炸、郊區爆炸。城市發展的這種無邊界與目前的行政區劃與“市管縣”政府行政體制不無關系。 哥德說，“什么是最好的政府？那就是指導我們去治理我們自己的政府?！? 一個城市的發展戰略固然與經濟發展唇齒相依，但也離不開城市管理的創新。在城市管理問題上，迫切需要的是城市發展與管理模式的變革。 長期以來，我們的城市發展與管理在認知上存在著兩個方面的局限性：一是把城市發展中的“發展”簡單地理解為經濟增長（economic growth）和物質性擴張；二是把城市管理中的“管理”簡單地理解為政府單一主體的行為，所謂城市行政（urban administration）。而２０世紀９０年代以來，以可持續發展（ sustainable development）和新公共管理（new public managment）和良好的治理（good governace）為內容的人類發展思想，中國的城市發展與管理需要實現多個方面的變革，即把對“發展”的理解從主要追求城市經濟增長轉變為強調城市經 濟、社會、環境復合系統的可持續發展，把對“管理”的理解轉變為由政府、社會組織共同參與的城市治理過程（urban governace）。 中國的城市化需要在把可持續發展理論和新公共管理理論結合起來的基礎上，建立起具有整體性的大都市發展與管理的新模式。而這種模式建立的基礎，則是政府職能的真正轉變，強化社會公共事務管理職能，從注重經濟轉變為關注經濟社會的協調發展，增強城市的活力，使城市得到發展，而不是萎縮倒退。 這才是城市管理創新的前提。