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    項目備案并非行政許可事項,不得隨意附加條件

    admin1個月前法律法規規范207

    企業對投資項目具有自主權,政府相關部門對投資項目具有相應的管理職責。對于企業投資項目,政府相關部門分別實行核準和備案兩種不同的管理方式。行政機關對于核準事項具有審查批準的權限,對于備案事項則無權進行審查,備案機關只是對企業是否依法履行投資項目信息告知義務進行管理。行政機關在辦理時應當恪守職責權限的邊界,既不能對于核準事項疏于審查,也不能對備案事項附加條件或進行過度審查。

    清潔能源產業在構建綠色能源結構中具有重要地位,備案管理機關應當準確理解政策精神,依法嚴格落實“競爭不壟斷、工作不暫?!币?,鼓勵企業投資光伏發電項目,支持市場主體根據市場主導和充分競爭的原則積極開拓市場,為促進新能源產業健康有序發展營造穩定、公開、透明的營商環境。


    江蘇省南通市中級人民法院

    行政判決書

    (2022)蘇06行終242號

    上訴人(原審原告)南通 有限公司,住所地 。

    被上訴人(原審被告) 行政審批局,住所地 。

    上訴人 有限公司(以下簡稱繼來公司)訴被上訴人行政審批局不履行備案管理職責案,不服江蘇省南通經濟技術開發區人民法院(2021)蘇0691行初1516號行政判決,向本院提起上訴。本院于2022年2月17日立案受理后,依法組成合議庭,于2022年4月1日公開開庭審理了本案。上訴人繼來公司法定代表人季某某、被上訴人通州審批局應訴負責人張某某、委托代理人吳某某到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

    一審法院經審理認定以下事實,2021年10月21日,繼來公司通過江蘇省投資項目在線審批監管平臺向通州審批局提交了澳瑪1.05Mwp分布式光伏發電項目備案申請,提交的材料有繼來公司營業執照復印件、合同能源管理協議、江蘇省企業投資項目承諾書、結構承重復核證明、復核單位營業執照及資質證書、東社鎮人民政府證明。10月25日,通州審批局對該申請預審不通過,并要求補充上傳本項目依托建筑的不動產證、項目申請報告。繼來公司認為通州審批局要求補充材料于法無據,向一審法院提起訴訟,訴訟請求為:1.確認通州審批局對繼來公司2021年10月21日提交的澳瑪1.05Mwp分布式光伏項目備案申請不通過校核行為違法;2.責令通州審批局對繼來公司項目備案申請通過校核。

    一審法院經審理認為,《企業投資項目核準和備案管理條例》(國務院令673號)第三條第二款規定,對前款規定以外的項目,實行備案管理。除國務院另有規定的,實行備案管理的項目按照屬地原則備案,備案機關及其權限由省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府規定。通州審批局系履行備案管理的行政機關,具有案涉項目備案管理的法定職權。

    《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第十項規定,對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。行政備案是指行政機關依法要求公民、法人和其他組織,報送其從事特定活動的有關材料,并將報送材料存檔以便備查和進行監督的事后監管方法。備案是否可訴應根據備案的具體要求、內容、影響、后果及是否對公民、法人或其他組織的權利義務可能產生影響來分析判斷?!督K省電力公司分布式電源并網服務管理實施細則》第三十三條規定,法人及其他組織就分布式電源項目申請接入電網必須提交政府投資主管部門同意項目開展前期工作的批復或說明(僅適用需核準或備案項目),否則無法接入電網。案涉備案直接影響到繼來公司項目能否接入電網正常開展生產經營活動?!镀髽I投資項目核準和備案管理辦法》第十六條規定,對項目核準、備案機關實施的項目核準、備案行為,相關利害關系人有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。通州審批局對備案申請未通過校核已對繼來公司的權利義務產生了實際影響,故案涉項目系可訴行政行為。

    在一個行政案件中,被訴行政行為一般指一個行政機關作出的一個行政行為,或兩個及兩個以上的行政機關共同作出的同一個行政行為。盡管公民、法人或其他組織在起訴時可以提出多項具有內在邏輯牽連的訴訟請求,但作為訴訟請求基礎的被訴行政行為卻只有一個。在無法律規定的情況下,除非存在關聯事實等特殊情況及出于訴訟經濟的便宜考慮,一般不得在一個行政案件中將兩個或兩個以上的行政行為列為被訴行政行為。本案中繼來公司訴訟請求雖然有兩項,但針對的仍是同一行政行為,即通州審批局對備案申請不通過校核,符合“一行為一訴”的原則。繼來公司請求責令通州審批局對其備案申請予以校核通過,本身就包涵了對通州審批局存在不履職行為的違法性評價,無須再專門列一個確認違法的訴訟請求。

    繼來公司已向通州審批局提出備案申請,但是該申請不符合法定條件,屬于備案信息不完整?!镀髽I投資項目核準和備案管理條例》第十三條和《企業投資項目核準和備案管理辦法》第四十條均規定了項目備案應當包括下列內容:一是項目單位基本情況;二是項目名稱、建設地點、建設規模、建設內容;三是項目總投資額;四是項目符合產業政策的聲明?!斗植际焦夥l電項目管理暫行辦法》第十六條規定,分布式光伏發電項目所依托的建筑物及設施應具有合法性,項目單位與項目所依托的建筑物、場地及設施所有人非同一主體時,項目單位應與所有人簽訂建筑物、場地及設施的使用或租用協議,視經營方式與電力用戶簽訂合同能源服務協議。第十七條規定,分布式光伏發電項目的設計和安裝應符合有關管理規定、設備標準、建筑工程規范和安全規范等要求。承擔項目設計、咨詢、安裝和監理的單位,應具有國家規定的相應資質?!督K省促進光伏產業健康發展實施辦法》(蘇政辦法[2014]19號)第十五目規定簡化項目建設管理程序,光伏發電項目實行備案制管理,對納入國家和省光伏應用總量規模內分布式屋頂光伏項目在提供有資質建筑設計單位出具的載負荷計算書、房屋產權證后實行告知性備案,項目單位與項目所依托的建筑物及設施所有人非同一主體時,項目單位應與建筑物及設施所有人簽訂建筑物及設施的使用或租用協議。該規定系對備案項目建設地點更為細化的要求,主要基于項目建設地選址的安全、合法因素考慮,進行安全及合法性審查。本案中雖然繼來公司提供了東社鎮人民政府的證明,但該證明非不動產產權證明,不動產產權證明只能由不動產登記機構按法定要式予以出具。繼來公司屬未能提供項目依托建筑的不動產權證,不能充分證明其建設地點安全性和合法性,所以不符合備案的法定內容?!镀髽I投資項目核準和備案管理條例》第十三條第三款和《企業投資項目核準和備案管理辦法》第四十一條第一款均規定了備案信息不齊全、不完整的,備案機關應當指導補正。通州審批局對繼來公司備案信息作出相關指導補正后,基于繼來公司未能補正備案信息而未予校核并無不當。

    據此,一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,判決駁回繼來公司的訴訟請求。

    繼來公司不服提起上訴稱,第一,一審判決認定事實不清。通州審批局要求繼來公司補充提供不動產證書和項目申請報告,這種沒有法律依據的違法狀態一直處于持續狀態,一審判決僅對要求補充提供不動產證書進行了認定,對要求提供項目報告未置可否。第二,一審判決適用法律錯誤。光伏項目納入國家和省應用總量規模管理是特定歷史時期對享受國家和省級財政補貼而言的,2019年起對光伏項目不再實行應用總量規模管理。繼來公司申請的光伏項目無需國家資金補貼,不屬于“納入國家和省光伏應用總量規模內分布式屋頂光伏項目”。一審判決適用《江蘇省促進光伏產業健康發展實施辦法》,認定通州審批局要求補充不動產證書具有法律依據,屬適用法律不當。第三,一審判決運用證據規則錯誤。行政訴訟的被告對作出的行政行為負有舉證責任,繼來公司未能提供光伏項目依托建筑的要式不動產證書,并不能免除通州審批局認定案涉建筑不具有合法性的舉證責任。第四,一審判決混淆備案和核準的法律界限。核準是行政許可事項,不僅需要申請人提供項目信息,還需要提供必要的材料證明。備案僅要求申請人提供法定的信息向備案機關告知,備案機關僅對告知事項進行管理,無須申請人提供材料證明項目的合法性和安全性,也無須備案機關行政許可。通州審批局要求繼來公司提供項目報告、不動產證書,將本應備案管理的光伏項目變相為核準管理,混淆了備案與核準的界限。據此,繼來公司請求二審法院撤銷一審判決,確認通州審批局對繼來公司2021年10月21日提交的澳瑪1.05Mwp分布式光伏項目備案申請不予通過校核并要求補充提供材料行為違法,判決責令通州審批局依法對繼來公司的備案申請通過校核。

    被上訴人通州審批局辯稱,《企業投資項目核準和備案管理辦法》第十三條、第四十條規定了項目備案應當包括的內容?!斗植际焦夥l電項目管理暫行辦法》第十六條規定了分布式光伏發電項目所依托的建筑物及設施應具有合法性?!督K省促進光伏產業健康發展實施辦法》明確,對納入國家和省光伏應用總量規模內分布式屋頂光伏項目,在提供不動產權證等資料后實行告知性備案。繼來公司所提交的備案信息不完整,不能充分證明建設地點的安全性和合法性,不符合備案的法定條件。請求駁回上訴,維持原判。

    本院經審理,對一審判決認定的事實予以確認。

    二審中,本院補充認定以下雙方沒有異議的事實,2021年9月,國家能源局綜合司發布了《關于公布整縣(市、區)屋頂分布式光伏開發試點名單的通知》,通州區入選整縣(市、區)屋頂分布式光伏開發試點推進單位。

    本院認為,本案爭議的關鍵在于,通州審批局在辦理備案時要求繼來公司提供不動產權證的理由和依據是否成立,具體涉及到對于項目核準和項目備案的理解、相關法律規范和規范性文件如何執行等方面。

    首先,行政機關應當嚴格區分項目核準和項目備案的界限,在辦理項目備案時不得增設任何條件。企業對投資項目具有自主權,政府相關部門則對投資項目具有相應的管理職責。對于企業投資項目,政府相關部門分別實行核準和備案兩種不同的管理方式,二者有著明顯的區別:一是法律屬性不同,項目核準屬于行政許可事項,項目備案則屬于非行政許可事項;二是行政機關的職權不同,行政機關對于核準事項具有審查批準的權限,對于備案事項則無權進行審查,備案機關只是對企業是否依法履行投資項目信息告知義務進行管理;三是對當事人所課以的義務不同,當事人對于核準事項必須依法提供申請材料,備案則要求當事人如實履行告知義務,并對提供材料的真實性負責。二者的界限涇渭分明,行政機關在辦理時應當恪守職責權限的邊界,既不能對于核準事項疏于審查,也不能對備案事項附加條件或進行過度審查。

    正是因為如此,相關法律規范對項目備案作出了明確規定?!镀髽I投資項目核準和備案管理條例》第十三條第二款、第三款、《企業投資項目核準和備案管理辦法》第三十九條、第四十條第二款規定,實行備案管理的項目,項目單位應當在開工建設前通過在線平臺將相關信息告知項目備案機關,企業應當對備案項目信息的真實性、合法性和完整性負責。備案機關收到上述全部信息即為備案,企業告知的信息不完整的,應當及時以適當方式提醒和指導企業進行補正。

    其次,繼來公司依法履行了項目備案告知義務?!镀髽I投資項目核準和備案管理條例》第十三條第一款、《企業投資項目核準和備案管理辦法》第四十條第一款規定,實行備案管理的項目,企業應當在開工建設前通過在線平臺提供下列信息:(一)企業基本情況;(二)項目名稱、建設地點、建設規模、建設內容;(三)項目總投資額;(四)項目符合產業政策的聲明?!督K省企業投資項目核準和備案管理辦法》第四十一條也作出了內容相同的規定。根據本案查明的事實來看,繼來公司所告知的信息已經滿足了上述規定的內容,并不存在違反如實告知或者有違誠信以及不規范的情形。

    再次,通州審批局要求繼來公司補充提供不動產權證沒有依據?!镀髽I投資項目核準和備案管理辦法》第六條第二款規定,各省級政府負責制定本行政區域內的項目備案管理辦法,明確備案機關及其權限?!督K省企業投資項目核準和備案管理辦法》第四條、第七條第三款、第九條規定,根據投資項目的不同情況,政府相關部門分別實行核準管理或者備案管理。項目備案是非行政許可事項,備案機關僅對企業是否依法履行投資項目信息告知義務進行管理。項目核準、備案機關及其工作人員應當依法對項目進行核準或者備案,不得擅自增減審查條件,不得超出辦理時限。上述法律規范清楚無誤地表明,企業在辦理投資項目備案時,并不需要提供項目所依托建筑的不動產權證。只要備案企業提供了相應的基本信息,備案機關即應當完成項目備案。

    本院注意到,《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》第十六條規定,分布式光伏發電項目所依托的建筑物及設施應具有合法性,項目單位與項目所依托的建筑物、場地及設施所有人非同一主體時,項目單位應與所有人簽訂建筑物、場地及設施的使用或租用協議,視經營方式與電力用戶簽訂合同能源服務協議。以上規定并不能成為支持通州審批局要求提供不動產權證的依據,這是因為,這一規定并不能得出為投資企業增加了告知內容的結論,更不意味著投資企業需要提供不動產權證。更何況,對于建筑物合法性的判斷依據并非僅僅依賴不動產權證,對于沒有不動產權證的建筑物,仍需要根據實際情況作出判斷。繼來公司為了證明房屋的合法性,已經提供了東社鎮人民政府的證明。通州審批局作為備案管理機關,應當嚴格遵守備案機關的職權邊界,在沒有法律規范明確授權的情形下,不得以項目備案為名行項目核準之實,更無權否定鄉鎮人民政府所出具證明的效力。

    《江蘇省促進光伏產業健康發展實施辦法》規定,對納入國家和省光伏應用總量規模內分布式屋頂光伏項目,在提供有資質建設設計單位出具的載荷負荷計算書、房屋產權證后實行告知性備案,項目單位與項目所依托的建筑物及設施所有人非同一主體時,項目單位應與建筑物及設施所有人簽訂建筑物及設施的使用或租用協議。以上規定同樣不能成為支持通州審批局主張的依據,因為“納入國家和省光伏應用總量規模內”是指享受國家補貼、受到國家和省總量分配的光伏項目,顯而易見,繼來公司所申請的光伏項目并不享受國家補貼,不屬于國家和省光伏應用總量規模內的項目,因而無須據此在辦理項目備案時提供不動產權。

    光伏發電具有清潔低碳、安全高效的優勢,在構建綠色能源結構中具有重要地位。國家層面一直在通過法律規范和政策方面的調控,鼓勵光伏發電項目的開發建設工作。在產業背景和政策已經發生重大的變化的情況下,政策執行部門應當盡快作出調整,以發揮政策運用靈活的優勢,作出符合形勢發展需要的具體應對。作為備案管理機關應當準確理解政策精神,依法依規落實相關法律規范和政策要求,鼓勵和支持企業投資光伏發電項目。國家推動實行整縣(市、區)屋頂分布式光伏開發試點,目的在于充分調動和發揮地方積極性,引導地方政府協調和開放更多屋頂資源,鼓勵市場主體根據市場主導和充分競爭的原則,進一步開拓市場,不斷擴大屋頂分布式光伏建設規模。政府相關部門應當不斷改善新能源開發建設的營商環境,嚴格落實“競爭不壟斷、工作不暫?!钡囊?,不得隨意附加條件,提高項目備案的門檻,更不應暫停、暫緩其他項目的備案和電網接入工作。

    綜上所述,繼來公司的項目備案申請符合相關法律規范的要求,通州審批局要求繼來公司提供不動產權證沒有依據,一審判決適用法律不當,應當予以糾正。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十一條之規定,判決如下:

    一、撤銷江蘇省南通經濟技術開發區人民法院(2021)蘇0691行初1516號行政判決;

    二、責令被上訴人 行政審批局對上訴人南通 有限公司于2021年10月21日提交的 分布式光伏項目備案申請在收到本判決書之日起十五日內進行備案。

    一、二審案件受理費各人民幣50元,均由被上訴人  行政審批局負擔。

    本判決為終審判決。


    二〇二二年四月一日


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