關于進一步建立健全城鄉規劃落實機制的建議

                                       ---------作者   云南省住房城鄉建設廳城鎮規劃處副處長 唐永紅

新時期城鄉規劃工作向后延伸勢在必行

當下，中國正處于國家機構改革的關鍵時期，城鄉規劃行業的發展模式也面臨著重大轉型。城鄉規劃工作重心后移、更加注重規劃傳導、理念落實將勢在必行。城鄉規劃的生命力在于實施，規劃作用的發揮體現在兩方面：一是突出戰略引領。規劃通過主動服務和融入國家戰略，落實各級黨委、政府工作部署安排，體現政府意志；二是體現剛性管制和有效實施。通過各級規劃的有序傳導，科學實施建設項目規劃建設審查、審批和實施監督，實現各項規劃目標。為進一步推進國家治理體系和治理能力現代化，黨的十九屆三中全會研究深化了黨和國家機構改革問題并出臺了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，將城鄉規劃宏觀戰略方面的職能交由新設立的自然資源部門主管。在此背景下，住房城鄉建設主管部門新時期城鄉規劃工作重心向后延伸尤為重要，向工程建設項目的規劃實施和監管方向發展將勢在必行。

城鄉規劃工作向后延伸和深入，是適應新時代、新機遇、新任務的客觀需要

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉化是中國特色社會主義進入新時代的一個重要標志，是關系全局的歷史性變化。“人民美好生活”這一表述先后在報告全文中出現過14次，它一頭連著民生，另一頭連著黨的使命、宗旨、目標與愿景。對于城鄉規劃工作而言，尤其應當擔負起落實黨委、政府意志的責任和義務，要緊緊抓住新時代背景下的新機遇，勇于承擔新任務、積極應對新挑戰，努力留住青山綠水、碧海藍天，做美城市形象，建設宜居、宜業、生態的美好城鄉生產生活空間。

如今，我國經濟社會正處于由高速度發展向高質量發展轉變的時期，新型城鎮化工作也由“速度造城”邁入了“品質營城”的新階段，在國土資源統籌各類空間性規劃改革的新形勢下，城鄉規劃工作理念也要從“一張藍圖繪到底”到“城市管理要像繡花一樣精細”轉變，不僅僅要在“落地性”的規劃編制、審批上下功夫，更要在規劃的傳導、實施、評估、驗收等后半程工作上做好“繡花功夫”。

城鄉規劃工作重心后移，要緊緊抓住城市設計這個重點

城市設計是跨越城鄉規劃與建筑設計兩個領域的重要工作，是落實城市規劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段。

從城鄉規劃角度看城市設計

從某種意義上來說，城市設計可理解為“如何去設計一座城市”，相對于城鄉區域規劃、城市總體規劃等的宏觀性、統領性和戰略性，城市設計更具有微觀、具體和圖形化的特點，在當前時期，城市設計的作用將越來越突出。

從建筑設計角度看城市設計

建筑設計從某種意義上來說，就是“如何去設計一棟建筑”，但對于許多重要地塊、重要街區、重點項目的建筑設計而言，不能僅僅關注建筑本身，而應當把建筑置于一個街區、一個城市、一個更大的環境中來綜合考慮，即用城市設計來指導建筑設計，來綜合布局和控制好具體建筑的視線通廊、室外環境、體量、高度、風格、屋頂形式等，用一棟棟的建筑來實現對整個城市形象的塑造。

城市設計亟待解決的幾個關鍵問題

一是法規體系不健全。在法律層面，《中華人民共和國城鄉規劃法》并未對城市設計進行明確規定，沒有給城市設計一個明確的法律定位；在部門規章層面，《城市規劃編制辦法》將城市設計定位于控制性詳細規劃的一個部分，并且只作了比較原則的規定。2017年出臺的《城市設計管理辦法》將城市設計分為總體城市設計和重點地區城市設計，并規定要與城市總體規劃或詳細規劃一道進行審批和管理，并未單設規劃階段；在地方性法規層面，呈現“百花齊放，百家爭鳴”的局面。如《深圳市城市規劃條例》用專章形式進行規定，《上海市城市規劃條例》《江蘇省城市規劃條例》專有一條針對城市設計的規定，而云南、貴州等省在地方性法規中均未對城市設計作出規定。

二是編制計劃的隨意性。雖然《城市設計管理辦法》規定了城市核心區、歷史風貌區、濱水沿河等地應當編制重點地區城市設計，但對于某一個城市而言，具體哪些是城市核心區、哪些是風貌區等卻很難界定，尚沒有確切的強制性計劃，導致城市設計編制的隨意性問題較突出。

三是執行力不強。由于城市設計的編制成果被納入了城市總體規劃某一個章節或控制性詳細規劃的一個部分，許多內容被淹沒在了浩瀚的“大規劃”內容中，在實際操作中的執行力受到了嚴重的影響。

四是監管不到位。由于城市設計總體上屬于城市規劃的范疇，編制屬于城鄉規劃行業，實施卻在具體建筑項目上，屬于建設管理行業范疇，從而導致監管主體、監管對象、監管環節、監管階段、監管層級等存在不確定性，監管不到位。

抓好城市設計的幾點建議

第一，完善法律法規體系。一是法律層面，建議在《中華人民共和國城鄉規劃法》中明確提出城市設計概念，給城市設計一個合法的地位，同時也給城市設計在其后的編制和管理中有一個合理、合法的操作空間；二是地方性法規和部門規章層面，可根據各地自身情況，對城市設計的階段劃分、編制內容、審查審批、實施監管等作出規定。省級法規層面，要及時修訂“規劃條例”“勘察設計條例”，出臺《城市設計管理條例》；三是規范性文件和技術規定層面，應當明確具體編制的范圍、深度、格式等可操作性要求。

第二，制定重點地區城市設計編制計劃。要特別圍繞凱文·林奇在《城市意象》中提出的道路、邊界、區域、節點和標志物等5個重點要素，針對城市核心地區、重要街區、主要結點和重點項目等獨立編制城市設計。

首先，在編制總體城市設計時（總規的城市設計專章或單獨的總體城市設計），應科學確定城市的主要核心區、山體、水系、歷史、節點、標志物等城市設計主要目標物，科學選擇不同的視點，制定“城市設計編制計劃”，具體明確哪些地方、哪些地段、哪些街區、哪些結點等需要獨立編制城市設計，何時編制、何時審批、如何編制等內容。（圖1）

 

圖1 總體城市設計主要目標物示意圖

其次，按照總體城市設計制定的“城市設計行動計劃”要求，具體編制獨立的城市設計，做到總體布局、分步實施逐步推進，有條不紊地開展城市設計工作。（表1）

 

序號	城市設計編制項目	類型	屬性	啟動和完成時間	責任部門和參與部門
1	XXX城市設計	山體目標，單獨編制	XXX	XXX
2	XXX城市設計	水體目標，單獨編制	XXX	XXX
3	XXX城市設計	歷史目標，單獨編制	XXX	XXX
4	...	...	...	...
5	XXX	XXX，嵌入編制	XXX	XXX
...	...	...	...	...

 

第三，創新審查審批和落實機制。一是對于總體城市設計階段，依然由城鄉規劃部門主導，與城市總體規劃一并進行審查審批和實施；二是對于單獨編制的城市設計，要建立獨立的審查審批制度，把城市設計成果“法定化”。在原有規劃部門或規劃委員會的基礎上，吸納部分建筑、環境藝術等專家，成立建筑與環境藝術委員會，對城市重點地區或重要開發項目進行專門的城市設計審查，形成單獨的審批結論并向社會公布實施；三是以省級為單位建立統一的城市設計管理信息平臺，拓寬監管和成果發布渠道，建立規劃、設計、實施、監管鏈，確保城市設計內容的貫徹落實。

城鄉規劃工作需貫穿工程項目建設全過程，要緊密銜接建筑設計這個關鍵

多年來，我國城鄉規劃一直注重規劃戰略引領作用的發揮，一定程度上忽視了城市設計等下位層面的微觀控制，存在城鄉規劃與工程項目建設全過程長期脫節問題。然而，建筑設計卻一直在建設行業中承擔著龍頭作用?！吨腥A人民共和國建筑法》明確了建筑工程“先勘察、再設計、后施工”的全周期管理，確立了勘察設計在整個建筑活動中的龍頭地位。同時，城市的修建性詳細規劃、建筑項目的具體規劃報建，其主要方案也是出自建筑設計行業的建筑師之手。

因此，在當今機構改革和規劃體制改革大背景下，城鄉規劃如何引領建設活動、如何建立“規劃—工程項目建設”的緊密聯系？必須將規劃工作重心后移，加強與建筑設計的銜接，通過“設計城市”與“設計建筑”的緊密銜接，重新煥發規劃生命力。

那么，建筑設計如何落實城鄉規劃和城市設計呢？筆者有以下幾點思考：

一是設計環節，要增加規劃響應專篇。在設計說明和設計圖紙上要增加項目與城市規劃和城市設計響應的專篇要求。

二是設計招投標環節，要增加規劃落實評價分值。在設計招標文件中，要增加投標文件對城鄉規劃、城市設計響應的內容，并在評分標準中設定一定的分值，評標時增設規劃專家。

三是初步設計和施工圖設計審查環節，要強化規劃審查內容。組織建筑初步設計審查時，應當增加城鄉規劃和城市設計審查內容。同時，細化并增加施工圖審查工作內容，進一步核實用地位置、范圍、面積、高度、容積率等各項規劃指標在建筑設計中的落實，增加城鄉規劃和城市設計審查內容，并在審查報告中予以體現，執行規劃指示“一票否決制”。

四是設計行業培訓環節，要牽住注冊建筑師這個“牛鼻子”。如今，國家大力推進注冊建筑師項目負責制，注冊建筑師在整個工程建設過程中起到了至關重要的作用。要在注冊建筑師的繼續教育等培訓環節，加強對城鄉規劃理念、技術和方法的培訓力度，充分發揮注冊建筑師的規劃傳導作用，進一步實現規劃到建筑的有效轉化。

五是檢查監督環節，要建立城鄉規劃落實監督問效機制。在整個建設過程中，應對工程設計、招投標、初步設計審查、施工圖審查、教育培訓等各環節落實城鄉規劃要求進行專項檢查，并與企業資質、人員資格等市場準許掛鉤，督促相關制度的落實。

城鄉規劃理念和要求落到實處，要確實用好信息化這個工作抓手

要充分運用信息化工作手段，建立“橫向到邊、縱向到底”的統一信息化平臺，讓“規劃-設計-施工-驗收”完整數據鏈在網絡上動起來、跑起來、快起來，讓行政工作在網絡上審起來、批起來、管起來。

首先，加強頂層設計，搭建統一的建設行業項目審批管理信息平臺。筆者以一個省級住房城鄉建設部門管理者的角度來看，第一，應統領全局，建設行業項目審批管理信息平臺（圖2），以規劃信息化為龍頭，縱向統籌全省各級城鄉規劃建設行業“一盤棋”布局。完善全省統一協調的城鄉總體規、詳細規劃、專項專類規劃數據平臺。以此為“底圖”，在平臺上以項目前期的規劃選址（包括“一書三證及規劃核實”）審批入手，從源頭上建立統一的項目編號，由統一的項目編號延伸到建設項目的勘察設計、施工圖審查、招標投標、施工、監理、驗收等建設項目全過程，從而完成規劃思想、理念、控制要求的傳導。第二，按照分級屬地的原則，分配?。荩ㄊ校h（市、區）不同級別、不同職能的管理權限，各司其職，完成系統數據的更新和維護。第三，在搭建全省統一的建設行業項目審批管理信息平臺的基礎上，統一數據標準，完成數據的收集、統計、匯總和分析，形成關鍵數據的篩選、校核和集成，同時打通全省各級、各部門、各行業橫向數據共享渠道，為各級黨委、政府決策提供有力保障。實現全省對建設項目“橫向到邊、縱向到底”的“全生命周期”管理。

 

圖2 建設行業項目審批管理框架示例圖

其次，加強各信息系統的協調共享，減少審批環節、提高審批效率、實現聯審聯批。以云南省住房城鄉建設省級管理現狀為例。目前，在省級城鄉建設管理體系內也存在諸多細分行業，如城鄉規劃、勘察設計、招標投標、施工監理、質量安全檢測監管、抗震、節能、房地產開發管理等，每個小行業均已建立并長期運行了各自的信息系統，但仍處于分散、重復、孤立的發展現狀，甚至相互沖突和混亂，急需一個統一的上層平臺來協調、統一、貫通和搭接。建議以城鄉規劃信息化為龍頭，從“一書三證”審批入手建立統一的項目編號，中間打通勘察設計、招標投標、施工監理、質量安全檢測監管、抗震、節能等各業務系統，關聯關鍵數據到統一平臺，再回到“規劃核實”和建設工程的“竣工驗收”備案上來。在此期間，對企業和人員等重復備案監管、材料重復提交、環節互為前提、時序的先后排列等進行優化合并，加強相互間的協調共享，提高審批效率，實現全省建設項目的統一編號、分別辦理和聯審聯批，最終形成“城鄉規劃－勘察設計－招標投標－施工監理－監督驗收”完整的“建設項目管理閉合鏈”。

參考文獻

[1]葉偉華 深圳城市設計運作機制研究[M].中國建筑工業出版社，2012.

[2]凱文·林奇 城市意象[M].華夏出版社，2001(04).

版權聲明：本文刊登于《中國勘察設計》雜志2018年09期，版權為《中國勘察設計》雜志社及作者所有，轉載請注明作者及出處。