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    拆除違法建筑可以不適用聽證程序——兼與金維、張旭二同志商榷-轉自遙遠

    admin3年前城市規劃論文1298

    《江蘇法制報》值班記者金維、張旭在回答讀者夏堅強“拆除違法建筑是否需要聽證”時指出,“由于《行政處罰法》沒有將拆除違法建筑列為行政處罰的種類,因而《行政處罰法》第四十二條也沒有規定作出拆除違法建筑前應當告知當事人有要求聽證的權利。但是,拆除違法建筑應當適用聽證程序”(2008年3月21日的《江蘇法制報》第6版“維權咨詢臺”)。筆者對此不敢茍同,現略抒己見,兼與金維、張旭商榷。

    一、對行政處罰聽證程序適用范圍作出限制是世界各國一般做法

    聽證程序是行政機關作出行政行為前給予當事人就重要事實表示意見的機會,通過公正、公開、民主的方式達到行政目的的程序,就其作用而言,應適用于所有行政機關的行政行為。但是,如要求所有行政行為作出之前均舉行聽證,必然造成人力、財力的浪費,從而影響行政效率。從各國行政程序立法與實踐經驗看,聽證程序的適用范圍都是十分有限的。例如,1981年,美國聯幫社會保障署作出5千萬個決定,進行聽證的案件只有26萬多個,只占所有決定的0.25%。[1]

    二、確定行政處罰聽證程序適用范圍的一般標準

    ? ?雖然各國在規定行政處罰聽證程序適用范圍方面的具體做法有較大差別,但概括起來無外乎兩大類,一是根據行政為性質和種類規定適用聽證程序的范圍,即行為標準;二是根據相對人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍,即利益標準。

    三、我國確定行政處罰聽證程序適用范圍采用的是行為標準

    ? ?我國《行政處罰法》將聽證范圍僅限于個別嚴厲的行政處罰行為。該法第四十二條明確規定:“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利?!?顯然,我國確定行政處罰聽證程序適用范圍采用的是行為標準,即只有“責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款” 等三類行政處罰適用聽證程序。但是,《行政處罰法》第四十二條規定的 “等”究竟是“等內”還是“等外”,實踐中存在不同理解。有學者認為,《行政處罰法》是采用列舉方式規定聽證范圍,故適用聽證程序的處罰種類僅限于列舉出的三種,“等”是一個無實際意義的虛詞。也有學者認為,適用于聽證程序的處罰種類是難以列舉全的,況且立法的原意是將所有嚴厲的行政處罰納入聽證范圍,所以這里“等”字說明還有其他行政處罰可以適用聽證程序。筆者認為,行政程序的設置必然關系到個人利益與公共利益。聽證程序適用范圍過廣,雖然可以有效地保護個人利益,但很有可能損害公共利益和政府利益。面對個人利益與公共利益的沖突,立法者必須認真作出權衡,在有可能嚴重侵害個人利益的情形下才考慮適用聽證程序。此外,雖然聽證程序是保護個人利益,確保行政民主、公開、公正的重要途徑,但同時也是耗費錢財人力的一項程序,如果僅考慮該程序帶來的經濟社會效益,忽視其耗費的成本,那么它也是沒有生命力的程序制度。綜合1996年制定《行政處罰法》的背景以及當時我國行政執法實際,該法四十二條規定的 “等”還是應理解為“等內”。

    四、拆除違法建筑可以不適用聽證程序

    金維、張旭二同志認為,拆除違法建筑應當適用聽證程序,理由是:第一,拆除違法建筑是針對不符合土地利用總體規劃或者嚴重影響城市規劃的建筑物、構筑物而言的,是比另一種行政處罰罰款更為嚴重的行政處罰。第二,拆除違法建筑前適用聽證程序也是十分必要的。當行政機關即將作出對當事人不利的決定時,應當聽取當事人的意見,允許當事人辯解和反駁,而不能單方面認定事實,剝奪當事人的辯護權利。由于拆除違法建筑是較重大的案件或較重大的行政處罰,直接影響到建筑物所有權人的財產權,因此,適用聽證制度,有利于公正、正確處理這類案件,保障當事人的合法權益,也有利于行政執法人員查明案件事實,正確適用法律、減少和防止違法的行政處罰。筆者認為,拆除違法建筑可以不適用聽證程序。理由是:第一,我國確定行政處罰聽證程序適用范圍采用的是行為標準。即適用聽證程序的處罰種類僅限于《行政處罰法》列舉的三種。當然,建設部發布的《建設行政處罰程序暫行規定》將“沒收違法建筑”亦列入了聽證范圍?!耙恍┑胤饺绻麠l件具備,適當擴大適用聽證程序的范圍,比如將沒收較大數額的非法所得或非法財物的行政處罰納入聽證范圍,是可以的,是符合行政處罰法精神的”。[2]由于規章在行政訴訟中只是“參照”,故“沒收違法建筑”是否適用聽證程序,當屬行政機關自由裁量范疇(對于行政復議則不同)。第二,拆除違法建筑一概適用聽證程序既無必要,也不可行。根據《城市規劃法》(現《城鄉規劃法》)的規定,違法建設“嚴重影響城市規劃”的,予以限期拆除或沒收。實踐中,此類違法行為面廣量大,種類繁多,一刀切適用聽證程序不符合效率原則。第三,拆除、罰款、沒收三類行政處罰孰輕孰重,非常難以厘清。不能簡單認為“拆除違法建筑是較重大的案件或較重大的行政處罰”,“是比另一種行政處罰罰款更為嚴重的行政處罰”。第四,執法實踐中,拆除違法建筑一般不適用聽證程序。有的部門還對此作了統一要求,如江蘇省建設廳就曾對此作過專門批復。當然,行政機關出于公開、公平、公正、監督等需要,在行政執法中自行擴大行政處罰聽證程序適用范圍的做法,也不違背《行政處罰法》的規定和行政執法的目的。

    總之,拆除違法建筑可以不適用聽證程序。我國《行政處罰法》首次規定了聽證程序,這在我國行政法制建設史上具有里程碑意義。但是,目前我國聽證程序的適用范圍顯然較為狹窄,可在《行政處罰法》修訂時考慮適當擴大。


    ? ?[1]王名揚:《美國行政法》,?中國法制出版社1995年版,第385、360、366頁。

    ? ?[2]?《行政處罰法疑難問題解答》,?中國人民公安大學出版社1997年版,第279頁。
    標簽: 違法建筑

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