對“完善土地手續”的部門責任與部門協助的反思

這幾年在邕寧分局接到國土部門要求為其服務對象的單位和個人“完善土地手續”出具初始規劃條件、現狀規劃條件、規劃設計條件以及規劃意見等的來函比較多，分局在此項業務上花費的精力很多，我對這些業務也覺得很困惑。去年市規劃局與市國土局兩局業務對接會的時候，我的一些疑惑問題被整理出來放到議題上去了，會上讓我分局牽頭與國土部門的相關科室對接拿出意見。我與國土的有關人員對接交流時提出，這些工作多為涉及歷史遺留的問題，應當尊重歷史事實，不宜用現在規范管理的標準來強求歷史上的事情，現在的要求有些也可能有需要商榷的地方，有些歷史能翻過去的就翻過去了，按照既便于部門管理又便于群眾辦事的“兩便原則”來處理；在具體的操作上，能夠國土部門自己處理的事情你們自己處理，盡量不要拉上規劃部門做墊背，如果非要涉及規劃部門協助不可的工作，也建議盡量地簡化和簡便。我不知道國土的同志對我的意見能接受多少。我覺得梳理此類問題對放下歷史包袱，減輕工作負擔，方便百姓辦事是有好處的，謹以此文記錄一些情況和個人的思考。

土地登記與規劃設計條件

市國土資源局行政審批辦公室于2014年4月份給市規劃局來了一份《關于出具規劃設計條件的函》。來函稱，因邕寧區社會福利院向該局申請辦理福利院用地手續，根據國土部《土地登記管理辦法》的有關規定，為規范土地登記管理，請市規劃局出具該項目用地的規劃設計條件。市局分轉給我分局辦理。

我們查看了一下，國土部頒布有《土地登記辦法》，并沒有來函中所稱的《土地登記管理辦法》，估計國土部門擬文的人為業務新手，科室領導也沒有仔細把關，文就發出來了。同事根據機關行文關系的對等原則，市國土局的一個內部科室層次的機構直接給市規劃局行文安排工作任務，連文號也不編，我感覺是太隨意了，簡直是隨意到連禮貌都不要了。在這種隨意之中，“美國式”作風[1]顯露無遺。

從部門關系來說，《土地登記辦法》是國土資源部制定的關于土地登記管理的部門規章，地方上的規劃管理部門從關系上來說屬于國家建設部系統，與國土部系統分屬兩個不同的職權系統。國土部門以這部規章的規定為依據，要求規劃管理部門出具規劃設計條件，這是八竿子打不著的事。我仔細看了《土地登記辦法》，其中并無涉及登記規劃設計條件的內容和要求。本例邕寧區社會福利院是事實上是經過征地手續而長期使用了該土地，現在需要補辦土地登記即辦理土地使用證。這實質上也與規劃設計條件無關。國土部門要求規劃部門為其辦證而出具規劃設計條件，用比較謙虛一點的法律語言來說，起碼也是“依據不足”的。

根據《土地登記辦法》規定，土地登記應當載明的內容包括：“（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；（二）土地的權屬性質、使用權類型、取得時間和使用期限、權利以及內容變化情況；（三）土地的坐落、界址、面積、宗地號、用途和取得價格；（四）地上附著物情況?！痹凇锻恋氐怯涋k法》出臺之前適用的國土部規范性文件《土地登記規則》則有“土地管理部門應當根據地籍調查和土地定級估價成果，對土地權屬、面積、用途、等級、價格等逐宗進行全面審核，填寫土地登記審批表”的規定。土地部門要求出具規劃條件，可能是延續“土地定級估價”習慣的需要。

如果確是這種需要，那么必須進一步明確這是基于規劃部門行使職權的需要？還是國土部門請求幫忙協助的需要？借助民間的話語形態，大體上可以說，基于前者所為是“道理”，是必須的，基于后者所為是“人情”，是需要請求商量的。根據國務院《規章制定程序條例》第八條規定，“涉及國務院兩個以上部門職權范圍的事項，制定行政法規條件尚不成熟，需要制定規章的，國務院有關部門應當聯合制定規章?！薄坝星翱钜幎ㄇ樾蔚?，國務院有關部門單獨制定的規章無效?！币源硕?，應當判斷是國土部系統的規章《土地登記辦法》不涉及國家建設部系統部門的職權，否則就是國土部“指揮”建設部干活了，這從政治倫理上也是不可以想象的事情。所以，其背后的邏輯支撐應當是土地登記本身與規劃無關或者說可以分離（不是說土地取得與規劃無關）。土地管理部門在辦理登記手續時不能、也無需將自己與規劃管理部門的職權捆綁在一起。

在《城鎮土地估價規程》中，有些估價方法的運用與容積率等規劃管理上使用的概念有關，容積率等數據位估價帶來計算上的便利，但是這種便利并不構成對容積率的依賴。事實上即使個別構成容積率依賴癥，也不應當構成對規劃部門出具規劃條件的依賴。規劃管理上采用的容積率、綠地率、建筑密度等概念構成的“規劃條件”，在土地管理上稱之為“土地使用條件”或“土地使用標準”。這些概念大家都在用，并不是規劃管理上的專屬概念，不是規劃管理上采用了，其他部門管理上就不能用了。規劃部門有人認為這些是規劃管理的專屬概念，可能跟想充分發揮規劃作用，有效參與及制約土地資源分配職能的取向有關。但是這種職能在土地取得的環節在已經完成，到了登記環節已經沒有土地資源分配的職能了，基本上就是土地物權的書面記載及形式確認而已，規劃部門從職能上看已經沒有必要參和了。而土地部門認為這些是規劃管理的專屬概念，則有可能是理解上的偏差，也有可能是以此為借口拉上規劃部門做墊背。因為這些需要“完善手續”的土地登記事情基本上都是由于歷史上管理不規范造成的，具體的成因復雜，涉及的關系復雜，拉上規劃這個兄弟幫吆喝或者做墊底膽氣就壯了。

如果沒有法律思維，要說清楚容積率、綠地率、建筑密度等不是規劃管理上的專屬概念可能比較費勁。用法律邏輯的思維來理解就比較簡單和清晰了。在國土資源部規范性文件《關于嚴格執行土地使用標準大力促進節約集約用地的通知》（國土資發〔2012〕132號）中，控制指標、土地用途、宗地規模、容積率控制等概念均屬于“土地使用標準”的范疇。同樣是國土資源部規范性文件的《工業項目建設用地控制指標》（國土資發〔2008〕24號）中，“控制指標由投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率五項指標構成?！逼渲械谌莘e率、建筑系數（規劃上為建筑密度，計算上略有差異）、綠地率都是規劃管理上采用重要指標（條件）。如果說這些是規劃管理的專屬概念，那么就等于說對這些指標（條件的）管理是規劃部門的專屬職權，那么國土部一個規范性文件就作出規定并印發全國執行，豈不是無法無天了嗎？前面我們說過，根據國務院規定，比規范性文件效力更高的規章涉及兩部門職權的還“應當聯合制定規章”、“部門單獨制定的規章無效”呢?！皰短熳恿钪T侯”還得“挾”個東西，不能自己“令”呀。所以，我說容積率、綠地率、建筑密度等不是規劃管理上的專屬概念，這是有國土部的文件依據的。國土部門不能否認這一點。否認這一點就等于說國土部的文件超越職權，無效。建設部承不承認這一點呢？我看也得承認，如果不承認這一點，那你建設部的職權被人家國土部隨意行使了，你建設部的系統被人家國土部隨意使喚了，你建設部就得承認自己是人家的孫子了。

在規劃管理中，規劃設計條件是對符合城鄉規劃的建設用地進行建設以及為此建設而進行規劃設計所應當遵守的規劃條件，一般是限定性含義的條件。本例來函中邕寧區社會福利院申請項目所屬的醫衛慈善用地，與2012年市政府批準的蒲廟鎮總體規劃中劃定的二類工業用地性質不符且不兼容，因此，按照規劃我局是無法為該用地出具規劃設計條件的。但是，能不能辦理土地證呢？從邏輯上講，如果福利院的用地符合當時的政策法律，應當是可以辦證的。這也反證了土地登記與規劃設計條件無關或者說可以分離的事實及規律。

（未完，待續......）

[1]?我在《淺談規劃分局與城區的關系》中談到過，在各種對外關系中的形象，國土部門就像美國，規劃部門就像中國。國土部門的行事方式像美國一樣強大與強悍，而“中國”式的規劃部門則有其強大、強悍的一面，也有其柔軟甚至軟弱的一面。