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    2. 劉家海:控規法定原則的理解與適用(轉)

      admin3年前城市規劃管理1970

      控規法定原則的理解與適用

      南寧市規劃管理局良慶分局 劉家海

      (2015年9月25日)

      今天我們利用一點時間進行九月份的業務集中學習。今天的學習主題是《控規法定原則的理與適用》。這個主題討論的問題跟我們的實際工作密切相關。近段時間以來,我們的一些認識模糊了,做法搖擺了,也造成了很多工作上的困惑,最后得到了我們市局主要領導撥云見日般的嚴厲批評和教導,最終明確了嚴格按照法定控規進行審批的原則?,F在我們非常及時地就這個問題進行專題的學習和討論,為的是使大家牢固樹立依據法定規劃進行審批的觀念,增強堅持依規審批、依法行政的自覺性和堅定性。下面先由我來做一個引導發言,待會大家再討論。

      第一,是要明確控規在規劃管理中的地位問題。在規劃管理中,總規是一個基礎??傄幇盐覀円粋€城市建設發展的基本層面的東西確定下來了,那么日常管理中大量的具體工作的直接的依據是詳細規劃??匾帲?a href="http://www.louisvuittonpursesbag.net/archives/10411">控制性詳細規劃)、修規(修建性詳細規劃)都是屬于詳細規劃??匾幨前殉鞘薪ㄔO發展中需要控制的一些基本的、主要的東西確定下來??匾幹饕槍σ恍┕δ苄缘恼{控,主要服務的方向不是具體項目的建設,所以,有些東西的話,不給你建設也是規劃。修規主要對實際的建設,特別是針對具體項目需要建設的內容進行編制的。這個控規的觀念在社會上很多人是不太理解的。他們認為你現在政府還沒有建設到的地方,我先怎么樣怎么樣建,等到你需要建設了,我再拆遷,再說。而我們控規的功能是根據城市建設發展控制的需要來定的,現在不給你建,以后也不給你建,反正我就是把它給控制起來了??匾幐抟幍墓δ芸梢哉f是有點相反的。雖然在編制控規的時候也可能帶有服務于具體建設的功能,但是這個不是它的主要功能,或者說不是它的核心的職能??匾幵谝巹澒芾碇?,相對于總規的基礎地位來說,控規處于核心的地位??匾幨前凑辗杀仨氁幹频?,修規不是法律規定必須編制的。修規相對于控規來說是處于從屬的地位。修規的編制要根據控規,要符合控規??匾幵谝巹澒芾碇械暮诵牡匚?,這一點我們首先要有非常明確的概念。在一些比較發達的城市,管理比較到位的城市,他們的控規是很完善的??匾幍臋嗤?、嚴肅性也是很突出的。這是第一點。

      第二,要明確控規法定原則的基本含義。正是由于控規在城市規劃管理當中的核心地位,所以控規必須在法律上對它的效力給予明確的保障。體現這個思想的概念就是控規法定。包括控規的編制,控規的審批,控規的效力。這是規劃管理上一個很重要的原則??匾幩幹频膬热?,是由法律規范來進行明確規定的,經過科學論證后,由法定的機關按照法定的權限來進行審批。按照法定內容編制,經過法定機關按照法定權限審批以后,還要報本級人大常委會和上級政府備案,然后這個控規就具有法定的效力,就成為我們規劃管理的直接的法定依據。這個直接依據體現出來的可見效力,一方面就是,控規里面規定不能建的地方就不能建,不能批;在需要特殊保護起來的一些特殊功能的地方,你要建就要符合這些功能保護的要求。這主要就是通常講的那幾條線,紅線,黃線,藍線,綠線,紫線,還有這幾年來我們特別強調的教育用地等。這些功能區,哪怕不建,你也要給我留在那里,保護起來。另外一方面,就是我們審批建設時所做出的許可,必須是在控規規定的建設用地范圍內才能做出許可。在控規規定的建設用地范圍之外,就不能審批。還有就是控規里面確定的主要規劃邊界,規劃指標的上限、下限,不能突破。這些都是我們規劃管理的非常重要的權力界限。規劃部門不可以擅自逾越,其他力量也不能逼迫規劃部門擅自逾越。這些就是控規法定的基本的一些含義。

      第三,就是控規的修改、修編也要按照法定的程序和權限來進行修改和審批。這是控規法定原則的自然延伸和必然要求。這個規劃修改的問題在舊法《城市規劃法》的時候不是那么強調。新的《城鄉規劃法》則是作為一個很突出的問題來強調的,專門用了一章的篇幅來作規定。這也是控規法定的一個重要方面。如果僅僅是第一次編制做出來的控規要求法定,后面卻是可以隨便改的話,那你前面的那個控規法定等于就沒有意義了,沒有保障了。所以,新法對規劃的修改、修編做出了比以前《城市規劃法》更加明確和更加嚴格的規定。國家建設部還特別規定不能以會議紀要的形式來代替抓們的控規修改程序和審批。這就有效地遏制了亂改規劃的現象。確定了規劃修改的法定制度以后,控規法定原則的貫徹執行就比以前更加有保障了。對于控規的編制和修改,在原來建設部頒布的《城市規劃編制辦法》和《控規編制和審批辦法》中有很詳細的規定,大家時間長了可能會忘了的話,可以時不時去翻出來復習一下。當然實際工作中可能不一定每個規劃都達到建設部規定的那么面面俱到,可能會有一些側重,在不同的城鎮或者在不同的城市區域里,內容可能會有所側重,這個在理解上來說應該也是科學的。

      第四,是要牢記容積率管制的特別規定。這是針對規劃系統、規劃部門,針對管規劃的和插手規劃的領導,很多人出了問題,實際上大量的都是出在容積率調整這個事情上。近年來法律、法規對容積率管制做出嚴格的規定,特別是在程序性和公開性方面的嚴格性,已經不僅僅是維護規劃的嚴肅性、權威性,實際上也是黨風廉政建設所需要的。在容積率管制的問題上,不僅國家建設部把它擺在很突出的位置上加以規定和管理,其他像監察部門、國土部門,在土地出讓上對容積率為主的一些土地使用條件或者說我們叫做規劃條件的管理,也是很嚴格的?,F在國土部門的土地出讓合同,直接是受國土部的監控的,通過國土部電腦監控認可以后才可以出合同文本,一定確定以后文檔和數據就鎖定在國土部的系統里,你就不能隨便更改了。任何不合法的變更,等到監督檢查發現的時候,你就沒有辦法處理了。所以這個規劃容積率的管制對我們來說是一個很嚴的制度,對我們也是一個很好的保護,不容易犯錯誤了,不用整天擔心因為手上有一點權力而被人家來圍攻,就是習總書記講的圍獵,直到把你捕捉到手。一旦被圍獵,被人家控制了,你就完蛋了。所以,容積率管制實際上也是在犧牲了好多規劃人才、領導干部的教訓以后才確立起來的管制的制度。

      第五、需要科學地理解規劃控制與物權保護的關系問題。當前從總體上說我們對這個問題的研究還缺乏一個系統的成熟的理論和共識,所以帶給我們的困擾也特別多。雖然《物權法》出臺的時候熱了一陣子,也請強調了一下,但是在我們目前的這種政府職能的運行過程中,還是沒有辦法把這個物權保護的問題擺在一個很成熟成型的位置上去相應的設計一些配套的管理的制度和措施,基本上還沒有。雖然我們的《城鄉規劃法》也規定了在城市規劃“一書兩證”和鄉村的規劃建設許可證發出去以后修改規劃給人家造成損失的要給予補償,修改規劃要征求利害關系人的意見,但是現在我們在控規的修編和修改的環節上,應該說還沒有真正進入到征求這些利害關系人意見給予他們補償的這個制度里,這個環節還沒有,還在探索這個制度怎么建立。已有的主要是具體的建設項目里涉及到的規劃變更之后有征求利害關系人的意見,會有一些補償的措施。但是這個也是很被動的,還沒有真正形成一個制度性的做法。原來在我們草擬《南寧市城鄉規劃管理條例》的時候,我是寫了一條進去,就是你在修改規劃的時候要把補償的方案一起報過來,但是在立法很多環節和漫長的審議修改的過程中,這條被拿掉了。所以,這種因為規劃變化造成損失的怎么補償的問題實際上還沒有形成制度。過去,特別是前幾年比較強調為經濟建設服務,強調為企業的建設發展服務,強調解放思想,大膽地去想,去闖,去干的時候,對一些跟控規不符合的,只要不是特別強制性的內容,有一般說得通的理由,通常都會傾向于允許采取比較變通和現實的辦法給予審批。這幾年以后呢,強調的方向有所變化,更多地強調依法行政,更多地強調維護規劃的權威性,這方面變通的東西慢慢地慢慢地就不太敢審批了。但這不是很清晰。我曾在業務會上問過,與控規不符合,是一律不批?原則上不批?還是一般不批?沒有人回應我的問題。最近我們知道了,市局已經非常明確了,在我們良慶區開發區的這些原來是工業用地的,現在規劃已經調整為商住用地了,在尚未列入近期建設區域,政府收儲開發之前,原來的企業維持生產所需要的建設還可以批,不屬于維持原來生產的新建的擴建的,原則上就不給再批了。這個明確了,對困擾我們的問題也算是有一個權威的說法了。但是深層次來講,這個物權保護的問題依然還是沒有解決,所以我們從認識上來說,我建議要有兩方面的認識,一方面從我們行政管理的要求上,我們嚴格按照控規來審批,這個不能再模糊了,要清晰而堅定。作為規劃部門都不去維護法定規劃的法律確定性和法定權威性,還指望誰來維護呢?確需要改變規劃已定的東西,也只能按照法定程序和權限來改。另一方面,目前這樣子的規劃管控對當事人的土地權益,或者說土地的物權的保護是有欠缺的。我們在跟人家交換意見或者解釋探討的時候,要心中有數,不要說過頭話。我們現在實際上是在逐步地糾正和改變過去的一些做法,所以在給人家解釋的時候要注意的,為什么別人過去能批,現在不能批了?可能會有這種質疑出現。要合法并且合情合理地解釋好。這是歷史遺留問題的處理。這些用地出讓的時候沒有約定好土地使用條件,沒有規定好規劃建設條件。新出讓的用地,這些條件在出讓合同里規定清楚了,就不存在這種問題了,按合同執行就是了。那些早早拿了土地沒有建設,沒有及時到規劃部門報建的企業和個人,他們自己也有閑置、浪費土地的責任。這是法律要追究的責任。不能什么都往政府身上推,片面地責怪政府,把政府當成可以任意拿來出氣的小媳婦。

      第六,注意在堅持控規法定的基礎上的一些例外的適用。譬如說我們的私宅審批的邕寧歷史遺留問題處理,基本的取向還是按照邕寧縣出讓私人宅基地的管理來進行審批。當然這個審批跟原來市區里的審批還是有所不同,就是市政府紀要里面明確的,邕寧縣的時候已經批過總平圖的,批過建設工程許可證的,或者是后來我們市局相當于補充性的規定,即有放線單,報建發票等說明當時已經認可審批的,予以認可。沒有這些的一般就按照市區城市私宅最高四層的原則來處理,但占用市政公共設施用地的也不能再批。除此以外,可能還有其他的一些很特殊的情況,需要特殊處理。這個我們還是要堅持從嚴掌握,不能再出差錯了。有些問題實在是太復雜了,表面上你覺得很簡單的,沒事的,偏偏就給你弄出個事來,搞得你嗚呼哀哉。真是處處有陷阱,時時都要小心謹慎。做好人不能把自己弄進去了,沒有原則,沒有底線地做好人,那不行。通過今天的學習討論,我們要從思想上,認識上重新明確,重新清晰起來。作為規劃部門,應該更加堅定這樣的思路、立場、方法,就是在堅持控規法定性原則的基礎上開展工作,進行審批。對一些特殊問題處理,要更加慎重和小心,不但要做到我們自己問心無愧,還要經得起中立第三方的審查。這才是負責任的態度。

      【討論插話】(要深刻理解堅持原則性與把握靈活性的辯證法)

      實際上以前一些工業用地規劃控制指標的確定,像12米限高,0.8容積率呀,都屬于比較早的時候的控規標出來的。這與我們這幾年相關的一些政策性文件的要求對比來看,應該說那些控規的數據確實是不太對,且不說當時12米是怎么定的,它到底是不是一個普通工業設計的一個描述性的概念把他寫下來的,就說像五象新區新興產業園這一片,你既然把它作為一個先進制造業的定位,真的有些機器一放在那里可能都不止12米高了,這個限高是沒有辦法限的?,F在的文件規定一般不給建設單層的廠房,這是按照節約集約用地提高土地利用效率來要求的。這個國家和自治區是有規定的,能建多一點高一點,就建多一點高一點。在這種情況下,真正說原來控規的一些限定已經跟國家政策不符合了。0.8的容積率,現在我們土地出讓的要求,基本上0.8是最低的容積率,最低容積率低于0.8的是極個別的行業項目,絕大部分0.8是個底限。如果把0.8作為一個高限或者恒值、定值來控制的話,按照前幾年的工作要求作為背景來理解,它確實是可以在原來控規的基礎上做一些合理的,合乎邏輯的一些推論來進行審批的。但是現在不敢了,不行了。有一次開業務會的時候有領導問到我,我也不知道怎么說。有些問題,在南寧市這個范圍的層面上,可能是不能批了;如果真正是出了南寧市,在更高的層面上判斷,那可能倒是沒有問題的。因為按照國家政策層面上的邏輯合理推導,應該還是可以批的。所以我們現在有一些困惑也是在這個地方。一旦批出去以后有人提出異議,去告狀了,或者中間又有點這個那個的問題了,你不知道是怎么樣的裁判來給你做判定,來吹這個哨子。你沒有一個確定的、終極的標準和結論在那里讓你放心。關鍵問題在這里。有時候我們想做點好事,想推動一點工作,看那些企業可憐,總想再爭取一下,再去上上會。最近這幾個工業企業報建的事情出現以后,我覺得我也有點心淡了。本來你是為他爭取機會的,結果他來說你已經多久多久了,我已經按照你們的要求不斷地給你們提供材料,你們卻處處給我刁難!有些內部的東西,看法不那么一致,話又不能跟他解釋得太多,說得太多,得走程序。在這過程中可能要不斷處理解決相關科室或領導提出的各種原先沒有準備到的問題和要求。這不僅要花時間,而且對結果的預期有很大的不確定性。這是吃力不討好的事。這些企業又不愿意上法院。上法院反而好了,法官高臺一坐,判下來怎么樣就怎么樣,我們執行就完了。他又不去(法院),反復來磨你,去信訪,真不好弄。就像有個企業,我們是想為他爭取,結果最后被市局主要領導當著這么多分局長的面嚴厲地批評,批得我狗血淋頭,結果那家伙還說我們故意丟難他,我說你真是他媽的天地良心對不起我了。所以,有時候在具體的事情上對控規法定理解執行不透不堅定,依法行政把握不好,做事還真是為難。我看過有篇文章說,很多的人和事證明,保守主義者才是可以活得長久的。如果太想做好人,想出成績,出風頭,界限不清晰,弄不定哪天就出個什么狀況。本來我們學法律的人,法律的思維和邏輯就已經是偏保守的了,現在我發現我是更加的保守了。我不知道我的這種思想狀況會不會給你們帶來一些消極的影響?應該說,你們都還很年輕,年輕人還是要奮發有為的,不能受我們這種老家伙的消極影響太多。當然老家伙有些東西是值得學習的。畢竟相對來說,年齡大一點,見過的事情多一點,聽人家講的故事也多一點。目前來看呢,隨著依法行政的要求進一步提高,進一步趨嚴,我們在掌握控規法定原則來指導我們工作的時候,還是要適當地,比以前更加地嚴一些。另外,在審批流程的運行過程中,不要出現那種漫不經心的隨意性,爭取做到我們的每一步,每一個環節,都是在我們意識清醒、情況清楚的條件下來做出能夠經得起推敲的、說得通的行政行為。還有,就是社會上的一些人情往來的影響,也要更加細心謹慎地把握。有些人情可以做的,有些人情不可以做的,但是交易不能做,絕對不能做。誰都有朋友,但交友圈太大,人情太多的話,可能也不太正常。你不知道什么時候會掉到人家的陷阱里。有些可能是有意的,有些可能是無意的。如果是有意的還好,反正是債有頭冤有主,你發現了,教訓一下他也就算了。但是有些人真是不長腦的,他害了你他自己還不知道,你真是沒有辦法,冤枉。所以,現在這樣強調依規審批,依法行政,對我們的健康成長和踏實有尊嚴地生活是極好的。規劃部門很硬氣,很有權威的時候,要適當地強調一下規劃工作的靈活性;規劃部門受到干擾較多,權威性保障不夠的時候,就要更多地、更突出地強調規劃的原則性和剛性。這在方法論上是符合我們現階段政府工作的辯證法的。要好好地理解,好好地領會。

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