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    2. 劉家海:以規劃法治引領城市法治(轉)

      admin3年前城市規劃論文974

      以規劃法治引領城市法治

      —— 城市規劃中控規法定原則的理解與適用

      南寧市規劃管理局良慶分局 劉家海

      【摘 要】由于控制性詳細規劃在規劃管理中的核心地位,突出、強化和科學理解控規法定的原則,有利于加強城市規劃的有效管理和實施,有利于現實地平衡政府職能與物權保護之間的關系,從而有可能達至以規劃管理的法治引領城市法治的作用。

      【關鍵詞】規劃管理 ?控規法定 ?公共利益 ?物權保護 ?城市法治

      一、控規在規劃管理中的核心地位

      城市總體規劃是城市建設發展的重要基礎性綱領性文件,也是規劃管理的基礎??傮w規劃把我們一個城市建設發展的基本層面的性質、規模、主要框架和重要的控制區域確定下來以后,日常規劃管理中大量的具體工作的直接的依據是詳細規劃,包括控制性詳細規劃(簡稱控規)和修建性詳細規劃(簡稱修規)。

      控規的主要任務是把城市建設中需要控制的一些基本的、主要的事項確定下來,控制起來,哪怕現在暫時還沒有能力進行具體的項目建設,也要把這些地方控制保護起來,“留與子孫耕”,不要給后人留下破壞。因此,控規主要針對一些功能性的調控,其主要服務的方向不是具體項目的建設。換句話說,指明哪些地方具體怎么樣進行建設是規劃,指明有些地方不準建設也是規劃。修規主要針對解決控規中需要具體安排建設項目的區域怎樣規劃設計來建設的問題,是對具體的實際的建設,特別是針對具體項目落地實施需要建設的內容進行細化的安排。

      控規的觀念或概念,與社會上一些人對規劃的理解是有所不同的。社會上通常對規劃的理解實際上更接近修規的概念,他們認為你現在政府還沒有建設到的地方,我可以先怎么樣怎么樣建,等到你政府需要建設了,我再拆遷,再讓給你政府??匾幍墓δ懿皇沁@樣的??匾幨歉鶕鞘薪ㄔO發展控制的需要來定的,它一方面是確定建設區域中的一些主要的建設指標控制,另一方面就是控制一些區域現在不給你建,以后也不給你建,反正我就是把它給控制起來了。所以,控規跟修規的功能可以說是有點相反的,雖然在編制控規的時候也帶有服務于具體建設的功能,但是這不是它的主要功能,或者說不是它的核心的職能。

      控規在規劃管理中,相對于總規的基礎地位來說,控規處于核心的地位??匾幨前凑辗杀仨氁幹频?,修規不是法律規定必須編制的。修規相對于控規來說是處于從屬的地位。修規的編制要根據控規,要符合控規。

      根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十七條、第三十八條、第四十二條的規定,城市土地的出讓、劃撥都應當依據控制性詳細規劃,確定出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件;城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可。據此完全可以在法律上說,沒有控規就沒有城市建設,不依據控規就無法進行建設項目的審批,就是違法建設??匾幵谝巹澒芾碇械暮诵牡匚皇俏阌怪靡傻?。這是有法律依據和法律保障的。

      在國內比較發達、管理比較到位的城市中,他們的控規是很完善的,控規的權威性、嚴肅性也是很突出的。南寧要建設成為“區域性國際城市”,需要依法科學的規劃,更需要遵守維護法定規劃,遵守和維護控規的法定性、權威性。否則就會陷于習近平總書記所批評的“規劃折騰”。

      二、控規法定原則的基本內容

      正是由于控規在城市規劃管理當中的核心地位,所以必須在法律上對它的效力給予明確的定位和充分的保障。體現這個思想的原則就是控規法定。這就是我們講的控規法定原則,包括控規的編制,控規的審批,控規的效力都由法律規范來規定和約束。這是規劃管理上一個很重要的原則。也就是說,不僅控規所要編制的內容是由法律規范來進行明確規定的,而且所編制的控規經過科學的論證之后,還要由法定的機關按照法定的權限來進行審批。這樣,按照法定內容編制,經過法定機關按照法定權限審批后,還要按法律規定再報本級人大常委會和上級政府備案,最后這個控規才具有法律上確定的效力,成為我們規劃管理的直接的法定依據。

      這個直接依據體現出來的可見效力主要在以下幾個方面:一是,控規里面規定不能建設的地方就不能建設,規劃部門也不能批審批建設;在需要特殊保護起來的一些特殊功能的地方,所需要的建設必須要符合這些功能保護的特殊要求。這主要就是通常講的那幾條線,紅線(道路用地),黃線(市政用地),藍線(水系控制),綠線(綠化控制),紫線(文物保護),黑線(電力走廊)等,還有這幾年來我們特別強調的教育用地等。這些功能區,哪怕當前未能進行相應的建設,也要先行控制保留在那里,給予保護起來。

      二是,城市規劃行政主管部門對建設項目進行規劃審批時所做出的建設用地規劃許可和建設工程規劃許可,必須是在控規規定的建設用地范圍內才能做出。在控規規定的建設用地范圍之外,就不能規劃的審批。這不僅是規劃主管部門自己不能審批,其他部門也不能越過或者代替規劃部門進行審批。

      三是,控規里面確定的主要規劃邊界,即各種用地范圍的邊界和主要規劃指標的上限、下限,均不能隨意突破。這些邊界是城市規劃管理的非常重要的權力界限,不僅規劃部門不可以擅自逾越,其他管理部門和管理機關也不能干預和逼迫規劃部門擅自逾越。

      四是,控規的修改必須要按照法定的程序和權限來進行修改和審批也就是控規的修改程序和權限的法定化。不能以行政權力的高低或大小來判斷誰可以改變控規。在涉及控規容積率的問題上,國家建設部還特別規定“不得以政府會議紀要等形式代替規定程序調整容積率”。

      五是,對規劃實施的監督也要按照法律規定的途徑和方式進行。如城市人民政府定期向人大常委會報告規劃實施的情況,并接受監督;當事人或者利害關系人對規劃部門依據控規做出的許可不服,應當依法提出行政復議或者行政訴訟。不能以監督為名干擾控規的實施。

      三、控規的修改程序和權限的法定化

      控規的修改程序和權限的法定化,這是控規法定原則的自然延伸和重要內容。對于規劃修改的問題,在舊法《城市規劃法》中不是那么特別地強調。新的《城鄉規劃法》則是作為一個很突出的問題來強調的,對此專門用了一章的篇幅來作出規定。這也是控規法定的一個很重要的要求。如果僅僅是第一次編制做出來的控規要求法定,后面卻是可以隨便改的話,等于就原先的那個控規法定沒有意義了,沒有保障了。所以,新法對規劃的修改做出了比以前《城市規劃法》更加明確和更加嚴格的規定。這就有效地遏制了亂改規劃的現象。其中《城鄉規劃法》第四十八條對控規修改的規定是:

      修改控制性詳細規劃的,組織編制機關應當對修改的必要性進行論證,征求規劃地段內利害關系人的意見,并向原審批機關提出專題報告,經原審批機關同意后,方可編制修改方案。修改后的控制性詳細規劃,應當依照本法第十九條、第二十條規定的審批程序報批??刂菩栽敿氁巹澬薷纳婕俺鞘锌傮w規劃、鎮總體規劃的強制性內容的,應當先修改總體規劃。

      在《城鄉規劃法》確定了規劃修改的法定制度以后,控規法定原則的貫徹執行就比以前更加有保障了。國家建設部在《城鄉規劃法》的基礎上專門頒布了部門規章《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》,其中第二十條對控規修改作了詳細的規定,即:

      經批準后的控制性詳細規劃具有法定效力,任何單位和個人不得隨意修改;確需修改的,應當按照下列程序進行:

      (一)控制性詳細規劃組織編制機關應當組織對控制性詳細規劃修改的必要性進行專題論證;

      (二)控制性詳細規劃組織編制機關應當采用多種方式征求規劃地段內利害關系人的意見,必要時應當組織聽證;

      (三)控制性詳細規劃組織編制機關提出修改控制性詳細規劃的建議,并向原審批機關提出專題報告,經原審批機關同意后,方可組織編制修改方案;

      (四)修改后應當按法定程序審查報批。報批材料中應當附具規劃地段內利害關系人意見及處理結果。

      控制性詳細規劃修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃強制性內容的,應當先修改總體規劃。

      國家法律和部門規章的這些規定,不僅是對規劃主管部門的約束,當然也是對各級領導和參與編制和實施規劃的所有設計單位、開發企業和建設單位的約束,同時也是市民和社會監督規劃實施的具體依據和標準。

      四、規劃容積率的特別管制

      容積率是指一定用地范圍內總建筑面積與土地面積的比值。這是城市規劃特別是控規的核心指標之一。一般來說,容積率越大可獲得的開發利益就越大。因此,容積率往往成為開發建設各方力量平衡博弈的重要焦點。規劃的調整,控規的修改,也往往是圍繞容積率展開,或者大多最終也會涉及到容積率的調整。規劃系統、規劃部門的領導,分管規劃和插手規劃的領導,很多人違法犯罪出了問題,都會反映在容積率調整的事情上。近年來法律、法規對容積率管制做出嚴格的規定,特別是在程序性和公開性方面的嚴格性,只有這樣才能有效維護規劃的嚴肅性、權威性。

      國家建設部把規劃容積率調整問題擺在很突出的位置上加以規定和管理,要求做到嚴格執法,徹底公開透明。在《建設用地容積率管理辦法》中,除了規定確需調整容積率時必須遵守的專家論證論證、征求利害關系人意見和報同級人民政府批準等要求之外,還特別規定“應當按本辦法的規定進行,不得以政府會議紀要等形式代替規定程序調整容積率”,“?城市、縣城鄉規劃主管部門應當將容積率調整程序、各環節責任部門等內容在辦公地點和政府網站上公開。在論證后,應將參與論證的專家名單公開?!币婪ㄖ螄?,首先是依法治官。國家建設部的這個規定在法律規范上堵住了那些政府領導和專家原先可以黑箱操作的口子,為法定控規的有效維護和實施提供了切實的保障。

      除國家建設部之外,其他相關部門如監察、國土等,在土地出讓上對容積率為主的一些土地使用條件(即規劃條件)也實行了嚴格的管理。國土部門的土地出讓合同,直接是受國土部的監控。通過國土部電腦監控認可以后才可以出合同文本,一定確定以后文檔和數據就鎖定在國土部的系統里,各地方國土部門就不能隨便更改了。任何不合法的變更,造成的違法使用土地的行為,一旦被監督檢查發現,都會面臨“處理人,處理事”的制裁。

      在規劃容積率管制的問題上,廣西的地方性法規的規定也很嚴格?!稄V西壯族自治區實施<中華人民共和國城鄉規劃法>辦法》第三十四條規定是:

      建設單位或者個人不得擅自變更建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證確定的規劃條件,......其中,變更容積率的,按照以下規定辦理:

      (一)建設單位或者個人應當向城鄉規劃主管部門或者自治區人民政府確定的鎮人民政府提出書面申請并說明變更的理由;

      (二)城鄉規劃主管部門或者自治區人民政府確定的鎮人民政府應當從建立的專家庫中隨機抽取專家,對調整的必要性和規劃方案的合理性進行論證;

      (三)在本地的主要媒體上進行公示,采用多種形式征求利害關系人的意見,并組織聽證;

      (四)經專家論證、征求利害關系人意見后,城鄉規劃主管部門或者自治區人民政府確定的鎮人民政府應當依法提出容積率調整建議并附論證、公示(聽證)、利害關系人意見等相關材料報城市、縣級人民政府;

      (五)經城市、縣級人民政府審查同意后,城鄉規劃主管部門或者自治區人民政府確定的鎮人民政府方可辦理變更手續,并及時將變更后的規劃條件抄告國土資源主管部門備案;

      (六)變更后容積率增加的,建設單位或者個人應根據變更后的容積率向國土資源主管部門辦理相關土地出讓收入補交手續。

      涉及調整的相關批準文件、調整理由、調整依據、規劃方案以及專家論證意見、公示(聽證)材料等,城鄉規劃主管部門或者自治區人民政府確定的鎮人民政府應當及時整理歸檔,并按照國家有關城建檔案管理的規定向城建檔案管理機構移交備查。

      這部法規的這些規定,不僅程序嚴格和復雜,而且每個環節都要留下檔案材料,有據可查。這也等于是間接地規定了調整容積率的人員要對此行為終身負責的責任。

      總之,規劃容積率的管制是一個很嚴格的制度,對我們也是一個很好的保護,不容易犯錯誤了,不用整天擔心因為手上有一點權力而被人家來圍攻,就是習總書記講的“圍獵”。所以,對于容積率管制這個在犧牲了好多規劃人才、領導干部的教訓以后才確立起來的管制的制度,應當深刻理解和遵守執行。

      五、規劃控制與物權保護

      《物權法》頒布實施時對規劃管理的影響主要集中在解決土地房屋征收的拆遷補償和住宅小區配套等領域,對于規劃控制中涉及的物權保護問題,至今尚缺乏系統成熟的理論研究,更缺乏相應的制度建設成果。如前所述,控規的一部分重要功能是不允許與規劃不符合的建設,包括與規劃不符合的土地使用、房屋和其他設施的新建改建和擴建。從法理上說,控規的規劃控制就是為了公益性的需要而犧牲了另一個權利人的權益,按照《物權法》的基本規則,這就應當給予對方相應的補償或者賠償。對此,現有的法律法規只解決了進入征收拆遷階段的補償問題,而未進入征收拆遷階段的規劃控制何如平衡公益與私益的關系問題,仍然是一個空白地帶。對此,我們認為大致可以按照規劃的用地性質結合規劃的期限等因素來綜合考慮。

      (一)特殊功能區用地區域。屬于道路用地、市政設施用地、水系控制、綠地控制、文物保護、電力走廊、教育用地特殊功能區范圍內的土地和房屋,應當提前實施置換或者征收,不必等到具體項目列入年度建設計劃再去征收和拆遷。此種做法的前提是要依法科學編制好近期建設規劃(五年),并且為了保證近期建設規劃實施的有效性,應當通過地方補充立法或者地方人大決議的形式加以確定,同時還要明確,近期建設規劃確定的建設區域完成建設之前,原則上不得在近期規劃區域之外安排新的需要征地拆遷的項目。當然,財力允許的城市也可以不局限于近期建設區域提前置換或者征收。在未列入近期建設規劃區域范圍或者未列入提前置換及征收范圍,可以允許土地或者房屋的權利人合理使用土地,合理建設房屋或者其他生產生活設施。

      (二)重要建設區域及重點建設區域。這是對城市功能布局或者城市面貌有重要作用或重要影響的區域,除對列入近期建設規劃的地方實行征收拆遷或者收儲外,還應當可以按照市場經濟的規則允許原土地使用權人按照新的規劃進行建設或者與其他投資主體共同開發建設。對此,政府應當出臺新的政策,改變目前只能收回土地使用權重新出讓的“華山一條路”做法。這是符合國家投資體制改革精神的。同時,對沒有列入近期建設規劃或者沒有列入收儲計劃的區域,仍應當允許土地或者房屋的權利人合理使用土地或者合理建設。

      (三)一般性區域。對一般性區域,除政府已明確提前征收或收儲者外,均可以開放由原土地使用權人或者社會投資主體按照新的規劃使用土地或者進行建設。

      對上述特殊功能區用地區域、重要建設區域及重點建設區域允許原土地使用權人合理建設的,可以根據其生產、生活所必須的實際情況核定其建構筑物或設施的合理規模,同時約定作為臨時建設或約定使用期限,以行政合同的形式先期議定將來征收、收儲及拆遷時是否補償或者在現行法定補償水平以下的靈活補償方案。

      以上設想雖沒有達到徹底的物權保護程度,但兼顧了社會主義初級階段政府職能和政府經濟能力條件下公共利益與單位集體和個人之間的平衡,是符合實際的,也是社會可接受的。

      六、控規法定的剛性與靈活性

      有人會問,控規法定是原則,但實際情況是千差萬別、千變萬化的,難道控規法定就一點靈活性都沒有了嗎?可能嗎?這個問題要從不同的層次和角度科學地來看待。

      首先,在控規編制的環節,編制機關和審批機關已經根據科學性、前瞻性的要求考慮控規覆蓋范圍內土地和空間利用的一定的兼容性,在區域劃分的性質、功能和公共利益的平衡上預留了一定的靈活性空間。比如在商住用地區域根據實際需要增加教育設施建設,增加城市景觀和公共綠化是可以的。但是反過來不允許侵占教育設施用地里建設商住樓,也不允許侵占城市景觀和公共綠化用地做住宅或者商業建設。因為教育設施、公共綠化用地是受法律法規特別保護的。這是允許正向的兼容,但逆向的兼容是不允許的。

      其次,在控規的一些區域劃分和指標設置上,往往要根據實際需要和科學預測來預留有一定的彈性,以便適應實施中的一些靈活性的需要。據此,具體在一些土地出讓設置規劃條件時,也會根據總體規劃和控規的要求,設置一定的彈性的規劃指標,以便于開發建設單位根據自身需要做出不同的規劃建設方案或者根據市場的需要按照規定的程序調整完善方案。

      再次,對待一些特定的特殊問題處理上,政府也實事求是地制定了特殊的靈活性處理政策。比如,對邕寧撤縣建區后遺留的私人宅基地建設問題,在不影響城市總體規劃實施和市政建設需要的前提下,本著尊重歷史、兼顧現實、有利發展的原則,也盡可能地承認原邕寧縣的審批情況給予完善手續,對原邕寧縣未做審批的,也允許參照南寧市市區內的私宅建設規劃管理予以審批。但是對新出讓的土地,則嚴格按照新的規劃管理要求實施。

      總之,原則性和靈活性是辯證統一的。原則性是前提,所謂靈活性是建立在堅定的原則性基礎之上的,靈活性包含在原則性之中。沒有堅定的原則性就沒有靈活性,不能反過來以靈活性為借口動搖和否定原則性。在城市規劃很硬氣,很有權威的時候,要適當地強調一下規劃工作的靈活性;在當前城市規劃受到干擾較多,權威性保障不夠的時候,就要更多地、更突出地強調規劃的原則性和剛性。這在方法論上是符合我們現階段政府工作的辯證法的。

      在具體的規劃管理中怎樣把握控規原則性與工作靈活性的問題,反映出一個組織集體的領導力和執行力問題,也是一個集管理者法律素養、政策水平、社會閱歷、工作經驗、生活體驗甚至政治敏感性為一體的思維和行為能力及素質的檢驗和考驗。

      七、讓規劃法治引領城市法治

      在現行的《城鄉規劃法》2008年頒布實施以前,1990年起實施舊的《城市規劃法》是突出以規劃權為中心來配置相關的行政權力,圍繞規劃權來設計相關的規劃管理各項制度的,屬于行政權力主導的體制機制,為政府主導型的城市建設發展提供了強有力的支撐。但是這種體制機制也為各種權力因素插手、干擾城市規劃提供了便利。從全國范圍來看,城市建設中的腐敗案件不少都直接或者間接地、或多或少地牽扯到違反和破壞科學規劃的因素,造成了城市規劃科學管理的困難,也給城市的老百姓帶來了傷害,給城市的法治留下了很多負面的深刻影響。

      新的《城鄉規劃法》則突出以規劃的公共政策屬性為基礎來定位城市規劃職能,強調了公眾的廣泛參與和有效監督,強調了權力機關、本級政府和上級主管部門的全方位監督?!冻青l規劃法》加上《政府信息公開條例》、《行政許可法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律法規的實施,城市規劃的一顰一笑、一舉一動都既跟廣大市民密切相關又處于市民和社會的視野之內。城市規劃不可避免地成為了萬眾聚焦的舞臺。過去城市規劃管理中的一些比較主觀性的決策、不透明的運作和自由裁量權偏大的情況,已經受到了最大程度的壓縮。在強調全面依法治國、全面從嚴治黨的歷史條件下,高度依法行政的趨勢和進程已經不可逆轉。因此,法治化將成為城市規劃管理的唯一前途。

      基于控規在城市規劃管理中的核心地位,堅持控規法定原則必然是城市規劃管理的法治化的重要基礎和核心內容。堅持控規法定原則就是堅持法律的剛性原則。由于城市規劃和城市規劃管理與廣大城市居民的廣泛關聯和與城市建設諸多環節的高度關聯,受城鄉居民和社會各界的廣泛及高度的關注,所以,如果城市規劃的法治化程度較低,必然會拖累和傷害整個城市的法治化進程。相反,如果城市規劃與規劃管理率先、領先法治化,必然也會引領整個城市的法治化,其作用將不亞于商鞅“立木為信”。

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