城市規劃的科學性與權威性問題

南寧市規劃管理局良慶分局?劉家海

中央城市工作會議提出，“要提升規劃水平，增強城市規劃的科學性和權威性”，“加強控制性詳細規劃的公開性和強制性?！边€強調“規劃經過批準后要嚴格執行，一茬接一茬干下去，防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象”。這就從國家最高層次的權威角度鎖定了提高和加強規劃科學性和權威性的這一重大命題。城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，是全面建成小康社會、加快實現現代化的“火車頭”，因此，對于城市建設和城市發展來說，規劃科學性和權威性是城市發展的命脈所在。

一、要構建規劃科學性的內容體系和評價標準體系

什么是城市規劃的科學性，很難找到權威的、唯一的定義。迄今為止也沒有梳理出科學性評價體系標準的教科書。置于城市建設和發展思維框架之下的城市規劃的科學性，當然是要符合城市發展規律的，是要符合“五個統籌”的。但是這樣的評價方法過于泛化而無法形成特定科學或學科的理論邏輯體系。這種評價方法只能作為評論方法，而不能稱之為真正的評價方法。

構建這一內容和標準體系顯然也不是我的知識儲備和能力所能及的。這項工作必須由高綜合素質的專業人員團隊來完成或開展。是該考慮做這項工作的時候了。之前曾經有境外媒體的人想做一個誠信南寧的專題，問我從城市規劃的角度有什么可做的？我的回答很悲觀，沒法做！南寧的規劃發展定位和方向變化得很快，一會向東，一會向西，再一會又向南，搞得很多投資、置業、謀職的人暈頭轉向，甚至損失慘重。規劃沒個定性，肯定不是科學的。要談科學也只是某些領導自己的科學、某些時候暫時的科學，不是經得起時間和實踐檢驗的真科學。

規劃的前瞻性可以歸入到科學性之中。好的城市規劃一般都是在長遠規劃構想的指引下，正確處理長期發展與近期以及當前建設需要的關系的。

考察城市規劃科學性的視角，有宏觀的，中觀的，微觀的。宏觀的要看長遠的發展定位、方向和對外聯系，中觀的要看城市的功能布局，微觀的要看城市設計和項目規劃設計以及規劃作品的精細化水平。

考察城市規劃的科學性還要有系統論的方法。要講求規劃要素之間的合理配置，講求城市工作、學習、生活多種主體的需求與供給之間的合理協調。要研究和明確在諸要素及多主體之間的供求存在沖突時資源配置的位序及兼容規則。

二、要以規劃的科學性和穩定性支撐其權威性

規劃的科學性是穩定性和權威性的前提?？茖W性缺失的規劃，在實施中經常地不斷地遭到有根據的批駁和發對或者抵制，就會頻繁地被迫做出修改或變通，或者被擱置，其穩定性和權威性便無從談起。

規劃的穩定性和權威性還來自城市決策主體、實施主體和活動主體的廣泛認同，是在認同基礎上的執行，在認同基礎上的服從，在認同基礎上的維護。

維護規劃權威性的最大力量來自決策主體。正如習總書記和中央城市工作會議所強調的：“規劃經過批準后要嚴格執行，一茬接一茬干下去，防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象”。只有做到規劃不輕易因領導人的改變而改變，不輕易因領導人注意力的改變而改變，規劃的權威性就真正梳理起來了。

規劃權威性的表現還在規劃實施和管理部門對規劃剛性原則的堅持，以及對規劃靈活性把握的規則體系是否清晰可見。要堅持規劃信息公開制度和公示、聽證制度。使得規劃的權威性與規劃管理部門的權威性相得益彰。

規劃權威性還體現在對違反規劃違法行為的制裁上。這種制裁應當及時有效。如果到了法不責眾的程度，就沒有權威性可言了。

規劃權威性外化表現的最直觀的指標是，當違反規劃的行為出現時“天下共誅之”，不管違法的主體是何方神圣。國家建設部提出要推動《城鄉規劃法》與《刑法》的銜接，使違法建設入型，也不失為一種辦法。

三、要研究規劃的法律屬性，梳理規劃權威性的維護規則

在現有法律體系的語境中，城市規劃到底是屬于立法行為，還是行政行為？目前國內尚沒有系統深入的研究和定論。

根據《立法法》，國務院有制定行政法規的權力，因此，經過國務院審批的城市總體規劃，可以界定為立法。如果視為行政行為，則可以被眾多有利害關系的公民起訴和受到各地法院的審查，這不合適。法院也沒有能力做出判斷。同理，設區的市以上的地方人大和政府也已被授予一定的立法權，在對規劃審批的權限和程序做適當完善后，設區的市以上的政權機關批準的城市總體規劃也可以視為立法。

被作為立法看待的總體規劃，具有立法的權威性，即具有行政法規、地方法規或者政府規章的效力。在取得立法效力的同時，總體規劃在制定和適用的過程中也應當遵循立法學的原則和規則：如法律保留，法律優先，法不溯及既往等等，處理好物權法與行政法之間的關系。

控制性詳細規劃是規劃實施管理和規劃行政許可的依據，當以立法看待為宜。但實際工作中大量控規的審批機關層級過低，無法保證其實質合法性，因而其權威性明顯不足，如考慮通過提級審批的辦法處理，則又因其會造成設區的市人民政府規劃審批量過大而顯得不可行?？赡苓€是要通過提高審批機關的法律素養并提高規劃的編制水平和審批質量來解決其權威性比較合適。

修建性詳細規劃和其他規劃許可行為屬于行政行為，其權威性來自規劃行政主管部門自身的行政權威。在發生爭議處理時，其權威性也來自法院裁判的權威性支撐。重點要處理好相鄰關系和信賴利益保護問題。