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    2. 劉家海:分局業務討論會運作和管理的改革(轉)

      admin3年前城市規劃論文785

      分局業務討論會運作和管理的改革

      (2015年元月30日)

      到良慶分局這半年多來,我都被連續地陷入到處理一些因業務問題所引發的糾紛、投訴和舉報問題的困惑當中,而且很不幸,正式來上班第一天就是從接手別人對我們自己同志的舉報投訴案件開始的。根據我這段時間來的觀察和思考,我覺得有必要對我們分局的業務會制度做一些討論和調整。前些時間開始,我們已經將所有業務件都上業務會討論。這樣做的目的是使得大家彼此之間業務充分融合,互相學習,互相提醒,互相監督,避免出錯,避免出事?,F在居于這種目的想法和做法,基本上還是處于比較感性的狀態。我想要進一步做理性的深化,就是按照我們事業發展型分局建設的要求,明確圍繞人才成長和可持續性發展的目標來加深理解,對我們的業務會運作和管理方式做進一步的調整,或者說叫做進一步的改革。

      一、業務討論會的性質

      過去分局業務會具有一定的議決性質,相關的規定中也明確業務會討論要作記錄,會議決定作為相關案件辦理的依據。但是,這個制度本身就有很大的漏洞。第一是,什么樣的議題要上會并不始終清楚和確定?;旧鲜墙涋k人覺得不太有把握的,或者是說可能有問題,就上會討論。由于老邕寧歷史遺留問題的復雜性,恰恰是經辦人覺得沒有問題的東西上出問題,而且出了問題以后難以收拾。第二是,經辦人從案件中提出來討論的問題具有局限性,針對提出來的問題進行討論也有局限性,往往問題出在沒有提出來討論的方面。第三是,不僅所進行的討論也不可能全面細致,會議記錄也不可能全面細致,簡單的會議紀要在事后追索一些具體情況的時候未必能夠提供有效解決解決問題的信息。所以,將這樣的業務會性質定位為議決性的制度,我覺得是不科學的。我們在過去業務會的“會”前面加上兩個字“討論”,變成業務討論會。顧名思義,業務討論會的性質就是討論會。這個討論會的性質,主要由下面幾個方面來定義和體現:

      首先,這是一種組織內部業務公開的制度。在我們實行所有業務案件全部上會以后,這種內部公開是比較徹底的,改變了過去由經辦人初審到分管領導復核主要領導審核簽發,或者經辦人初審到分管領導審核簽發的做法,基本上可以杜絕不同經辦人之間水平能力差異造成的業務標準差異,同時也應該可以防止業務人員利用這種差異來謀取不正當利益或者被社會上的人利用這種差異來謀取非法利益的問題。在這種完全公開的運作過程中誰都沒有權力的自留地,對大家落實廉潔自律的要求就更加地有保障。

      其次,這是一種業務共識形成的制度。業務討論會通過分局全體人員參與的公開的討論,尋求對業務問題的共識。討論形成共識示以后,經辦人就根據這種共識來具體辦理和處理自己手上的案件。這種業務討論會形成的共識不是行政領導的決定,也不是參會人員表決的決議。經過一段時間的訓練和積累以后,我們大家就會逐漸形成對同類案件問題發現、事實判斷、政策理解、法律適用、工作方法以及操作技巧等方面的有規律性和經驗性的穩定的共識,從而極大地提高我們整體上的業務水平和能力。

      第三,這是一種業務責任維持的制度。業務共識不是行政決定或決議,雖然對業務人員具有事實上的指導性約束力,但是并不因為討論所獲得的共識而免除經辦人審核和簽發人各自職責所應有的義務和責任。經辦人和審核簽發人仍然需要保持在做業務時的敏銳性和認真謹慎的態度。分局是我們大家的分局,不是領導的私人領地,也不是領導的私家花園。不能說上了會了,領導同意了,就所有的責任都由領導來扛。還是要按照一定的職責分工和規矩來共同分擔。領導的擔當不能代替工作人員本身的責任。

      二、業務會主持人的角色

      我們重新定義業務會的性質以后,那么業務會主持人的角色隨即發生有意思的變化。在議決性的業務會制度下,會議主持人通常是本單位的最高行政領導或者經其授權的其他業務領導。領導主持業務會,有點相當于給業務人員作醫生,而且是全科醫生,無所不能,包治百病。如果主持人不能相對穩定同時不同領導之間如果思路、水平差異比較大的話,業務會制度的效果可能要打上不同程度的折扣。我們在最基層,特別是我們將所有業務案件都上業務會以后,如果這樣把所有的東西都壓在一個領導的頭上,我可能是要會崩潰的。

      那么,我們把業務會的定位調整為業務討論會以后,主持人實際上就不再一定需要是一個最高決策領導人的角色。主持人主要是組織、引導大家展開討論,控制、調節會議的進程、節奏,歸納討論成果,提煉形成會議意見。這時候的主持人基本上就是一個程序管理員和模擬領導的角色。注意,模擬領導,那就是說主持人不一定是真的領導。我們可以讓業務人員來做業務討論會的主持人!這個我們領導班子已經醞釀過了,先讓一部分資深的業務骨干來代替領導輪流做業務討論會的主持人。先試行,以后條件成熟再擴大范圍,理論上每個人都可以做,就像聯合國的輪值主席一樣。當然,我們領導還要坐陣參會,該說話時還是要說話,不是撒手不管。我們不當甩手掌柜。

      通過調整業務會的性質定位和讓業務骨干來主持業務討論會的方式,分局領導可以適當解放出來,去應付各種會議和需要對外協調的事務。不需要把領導都栓在業務會上。另外,我設想領導角色要逐漸淡出,要習慣領導和大家一起平等地討論,再經過一定時間的運作,大家得到充分的鍛煉以后,我們的業務討論會可以達到或者接近領導在與不在照樣開,領導在與不在一個樣的程度。這樣就意味著我們的業務骨干和大部分同志都具備了擔任分局領導的素質、能力和水平,那我們的分局就可以說是人才濟濟,生龍活虎,真正生機盎然。到那時,我們號稱事業發展型分局的名頭就真的可以叫得出來了。

        三、業務討論會的功能

      業務討論會的功能是由其性質定位決定的。業務公開及共識形成的過程本身所包含或延伸的功能可以體現在以下方面:

      一是實現充分的業務融合。業務辦理實行經辦人員的雙人審核制,是實現業務關聯兩個經辦人員之間的小融合。業務討論會是全分局業務人員之間的充分融合,是大融合,就是要使所有業務人員都熟悉甚至熟練分局所有的業務,隨時可以互相幫助,有特殊情況需要時可以隨時替代做業務。這樣就可以更加充分地發揮分局整體的人才使用效率和效益。

      二是培養現代公共管理的重要觀念。如民主意識,主體意識,法律意識,服務意識等等。

      在我們內部來說,所謂民主意識就是有事大家商量著辦。雖然根據民主集中制行政領導負有全局責任并相應可以部分地享有最高發言權(和部分最終拍板權),但是單位畢竟不是領導的個人領地,不是領導的私家花園,而是大家共同工作的組織機構,工作上的事情在本質上也應該是大家的事情,所以,有事大家商量著辦也是很自然的。事前拍腦袋,事中拍胸脯,出事拍屁股的領導已經沒有市場了。這一點作為領導要明白,作為工作人員也要明白,要有意識地、有分寸地實行民主討論,民主決策,民主辦事,民主監督。要把握好如何正確領會和貫徹上級和領導工作以圖與如何正確地實行民主兩者之間的關系。

      這里所講的主體意識是說,我們大家每個人都是分局小家庭的主人,是工作的主人,每個同志對于我們自身的這種主體地位、主體價值都要有一種自覺意識,以主人翁的態度,充分發揮主觀能動性,一起來把分局共同的工作同時也是自己的工作做好。大家平時都很任勞任怨,廢寢忘食地干活,這種主人翁的責任感我很感動。主體意識是比責任感更進一步和略帶點哲學味的概念。有的人仿佛天性就很有責任感,但是主體意識不是天性形成的,而是特定教育養成的,是圍繞一定的目的而培養或者追求得來的。我們分局的業務討論會運作模式提供了一種類似共商家事的場所和場景,以此來培養主體意識,這是很有意義的嘗試。

      我們所講的法律意識,不僅指要有法律的觀念,而且也指應該要有一定的法律素養,并且要通過業務討論會這種結合實際的、經常的、不受局限的討論分析來形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的習慣和環境。在當前特別強調依法行政的背景下,尤其要用心領會法律思維中那些比較核心的東西,如表達概念性用語的準確性、周密性,規則和規則推導的邏輯性、嚴密性,原則的指導性、確定性與合理的靈活性等等,盡可能地做到法律規定、政策精神與技術規范等的融會貫通,既要積極辦好事,也要保護好自己。

      對于服務意識,我們強調的是在真誠、熱情、主動、耐心等這些通常要求的基礎上,更加注重為企業和群眾以及城區提供有效的服務。對那些歷史遺留問題和比較復雜的業務,通過大家公開的充分的討論,分析判斷業主的真實需求,根據我們的職責、職權,根據我們的規劃情況,提出最合理、最有效的解決方案給業主,指導和引導其按照我們的有效的服務供給來辦理。這實際上就是要搞清楚我們能做什么,然后對照業主想做什么,把二者對接起來,能辦的事干脆利索地給他辦好,讓他舒舒服服;不能辦的事明明白白地給他說清楚,讓他死心,不要再來纏。

      三是促進方法論的學習和交流。每個人的知識背景不同、成長背景不同、社會閱歷的歷練不同,思考、處理問題的方式和方法、技巧也不同。大家集中在一起放開來、深度地討論業務問題以及與業務相關的其他問題,可以互相學習、揣摩、吸收彼此的經驗方法。通過經常地隨時地總結別人怎樣發現問題,怎樣提出問題,怎樣分析問題,怎樣找到解決問題的思路和辦法,大家的水平和能力就會提高得更很快,而且我相信是整體的提高。這種方法論的學習和交流是全面的,從我的工作和管理的角度來說,我特別想要表達或者說想要強調的重點是法律思維的訓練和政務論思維方法的培養。

        四、業務討論和辦理中的法律思維訓練

      法律思維本來也沒有什么特別的,其思維模式也是針對一定的事實或問題,根據一定的依據進行研究分析,然后作出一定的判斷或者處理。這其實也是所有部門或者學科共通的思維模式或方法??梢哉f,法律存在于生活、工作當中,法律思維也是我們學習、工作、生活當中的正常的思維。中國古代講“禮外無法”,恩格斯對法律起源問題的論述就是在《論住宅問題》里面來分析探討的。所以,對我強調的法律思維和法律思維訓練,首先要當成很自然、很平常的事情,當成很自然、很平常的要求。在這個基礎上,我們說,各個學科,各個部門在日積月累中逐漸形成其有別于其他學科和部門的具體特點和具體規律,包括思維特點和規律。我們講法律思維訓練,也是要注意共性的和個性的特點和規律。法律思維本身也是有共性和多樣性的。警察、法官、檢察官、律師,權力機關、執行機關、社會組織等等,其法律思維也有不同的具體特點和具體要求?,F在對行政機關特別強調依法行政,我們就要在具體的業務工作中圍繞依法行政來強調和訓練我們的法律思維。

      根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》的規定,依法行政有這么六項的基本要求,即合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。對規劃部門來說,這些要求具體都可以從《城鄉規劃法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《政務信息公開條例》等法律、法規和配套實施的各種規章制度中體現出來,有些也在我們的規劃管理技術規定和規劃方案中體現出來,有些要靠我們從工作經驗和生活經驗中去感受和體會。所以,我們在業務討論會上對案件進行研究討論的時候,就不一定是就事論事地趕著時間走程序過議題,不能是大家等著領導和主持人給你答案,給你“同意”。我們會經常地、有目的地、有意識地對一些案件和問題展開散發性的討論和分析研究。通過這些散發性的討論和分析研究、總結提煉,促使大家能夠形成更多的經驗積累,得到更好的更充分的學習和更有效的提高。

      常態下的依法行政,粗淺地概括地講就是法律規定我們做的我們就做,法律規定我們怎么做就怎么做。這個法律是廣義的,包括法律、法規、規章和合法有效的規范性文件。這是正面的規定。反面地規定則是,沒有法律規定的,法律規定不能做的,我們不做,法律規定不能那樣做的我們就不那樣做。這是依法行政的基本方面。在具體的工作中,會有很多涉及到需要進行分析、推理、判斷的事情和問題,就像我之前在《職業*事業*生活》中所講的法律的方法一樣,我們要通過對概念的理解辨析,通過對規則的理解適用,通過運用原則的指引等等,來引導和規范我們的行為,當然還要規范和引導辦事群眾和辦事單位乃至一些政府部門的關聯行為。經過扎實的分析、推理、判斷之后,我們就能夠對所作出的行政意見或行政決定的正確性有清晰的、清醒的確認。這種清晰確認或者清醒確認不一定是對行政正確性的完美確認。這種清晰確認或清醒確認的基本價值在于,我們能夠明白地確定它在一定的政策法律體系的邏輯支撐下能夠成立,能夠站得住腳,能夠經得起必要的推敲。這也是一種清醒的自信。

      依法行政的清醒自信有助于我們在與行政當事人的交流中增強說服力,讓對方明白和確信我們的處理意見或決定是合理正確的,增強可信度和可接受性。尤其在我們分局大量的歷史遺留問題處理中,如果當事人看到我們清醒自信是明白的和堅定的,會有效減少他們懷疑和要跟我們磨的想法。行就行,不行就是不行,不服你可以上法院。上了法院也是這樣。要有這種底氣,并且把這種底氣表現出來。如果他們感覺我們其中有猶豫,或者內部也有分歧,那么,后面就會不斷地來糾纏,甚至通過各種方式來企圖壓我們或者威逼我們,就會很討厭,很麻煩,會要額外耗費很多的精力去應付。

      在行政管理的關系中,我們是行政主體,來辦事的單位或群眾是行政相對人。這一對關系中,主體與相對人雙方地位或角色是有主有次的。在行政法律關系中,行政主體與行政相對人都是行政法律關系的主體,雙方是平等的。這兩種關系的微妙區別,大家可以仔細地體會和品味。在法律關系中,我們與相對人的地位是平等的,至少在法律的規定上,或者名義形式上是平等的,但實際上,在管理關系中,我們是居于主導地位的,是強勢的。有意思的是,在訴訟的法律關系中,雖然法律規定上依然平等,但是實際上我們是處于弱勢地位的,因為行政相對人一旦對我們不服提出訴訟,那么,我們就必須承擔合法性的舉證責任——向法庭證明我們是完全合法的。這一強一弱的特點,決定了我們在與當事人的“法律攻防戰”中的特點。

      對我們具體管理工作的人來說,法律上的平等更多地是觀念上的意義。在具體的業務中,我們更多地是需要發揮主導地位的主體優勢來了結手上的業務案件,當我們與業主認識不一致的時候,即發生歧義、爭議或爭執的時候,我們法律攻防戰的目標是以部門集體的政策、法律和制度以及個人的知識、經驗和辦法等等去說服、征服對方。而當我們預計到無法說服、征服對方的時候,就要考慮轉入訴訟關系的法律攻防戰思維模式。此時的目標除了企圖說服、征服對方,還要考慮將來如何獲得法庭(包括類似法庭審裁性功能的其他第三方審查如復議、信訪、紀檢、媒體、其他輿論群眾等)的支持,使其接受我們的合法性乃至合理性論證及證明。就像辯論賽,獲勝者通常不是因為說服對手,而是說服裁判,或者成功地使裁判形成、接受其比對手更好的評價或判斷。所以,有些寫給當事人的答復意見或答復材料其實并不單純是為了寫給當事人看的,而是同時預備給了第三方審查的人來看的。

      在當前和可以預見的將來,對規劃部門的辦事,群眾滿意的可能只會占到少部分,群眾不滿意但也接受的能有一部分,還有一部分是不滿意也不接受的。對于群眾不滿意也不接受的,我們只能接受第三方的評判,讓第三方來了結。群眾滿意更多地是政治性評價,是執政的標準,從依法行政的角度來說,應當作為我們追求的境界,但不太可能成為我們事務型公務員辦事的標準。如果說我們事務性公務人員的具體管理工作與群眾某些具體事情的利益存在對立面的話,或者說,要探求公務人員與群眾利益的統一性的話,依法行政和依法辦事就是雙方的最大公約數,依法行政和依法辦事就是最大的統一性。

      法律思維所秉持的依法行政、依法辦事精神,其功能相當于給我們撐起一把保護傘:下雨了擋一下,不讓自己淋濕;太陽太大了,遮一下,不讓自己曬暈。這既是常態下有效對付異常情況的可行辦法,也是異常情況下有效應對困難和挑戰的常規手段。

      五、業務處理的政務論方法培養

      在強調法律思維的同時,我們也要意識到,法律思維方法也不是萬能的。法律方法給我們的保護傘畢竟是立足常態和常規的。風雨太大了,這小小的保護傘就沒有用了。氣候太壞的時候,小小的保護傘就更沒有意義了。在應付惡劣天氣和改善外生環境的方面,政務論方法會更為重要和更有效用。

      我講過,我們要推進事業發展型分局的建設,就是要克服業務管理型分局的局限,推動規劃事業的可持續發展和人才的成長與進步。事業的可持續發展有賴于內生動力的作用與外生環境的改善,有賴于內外諸關系及其之間的良性互動與成長。我們作為管理部門的公務人員,承擔的工作是屬于政府管理社會的事務,是與維護和鞏固政權有聯系的社會事務,所以,我們要避免唯業務論的思想,要以政務論統領和統籌我們的工作。

      政務論思維方法涉及的內容可以很廣泛,我還沒有做很系統的梳理和總結。這里也還沒有辦法做很系統的梳理和總結,主要是把這個問題和方向給大家更明確地提出來。在《本色做人角色做事》中,我曾很初步地提出了要樹立政務意識;要提高領會和貫徹上級與領導工作意圖的能力;要提高對政策性問題和政務環境的敏銳性,分清輕重緩急正確處理工作中的各種問題、各種關系以及與工作相關聯的各種社會關系;要有群眾觀念并注意做群眾工作,要敢于面對、善于面對,又要注意趨利避害;要加強寫作和表達訓練,等等?,F在我們實行所有業務案件都上業務討論會以后,業務討論會就是一個讓我們充分思考學習和交流訓練以政務論思維方法來研究和處理業務問題的最好平臺和場所。因為承載了這種功能,所以今后我們的業務討論會將不那么純粹地討論業務案件本身的問題,而是會圍繞業務問題經常地展開發散性的發言和討論。起碼是在一個比較長的階段內需要這樣做。希望大家不要嫌開會的效率低,不要嫌煩。這不僅僅是說磨刀不誤砍柴工,而且還是練就內功,還是向社會傳遞正能量的需要。

      估計在相當一段時期內,我們良慶分局的工作還是以處理原邕寧縣及其開發區的歷史遺留問題為主,所以我們工作的態勢主要還是處于守勢,更多地是考慮業務安全,考慮不出錯或者少出錯。這幾年,我們這里的年業務量相當于是其他駐城區分局中幾個分局的總和。壓糾紛,保平安,是最重要的。即使在一些具體的事情上,在某些環節上,我們也會主動作為,主動謀劃,主動出擊,但是遠不會到很開拓進取的程度。這就比較被動。工作會比較壓抑,雖然干得很辛苦,但形成不了亮點,沒有亮色。這與我在邕寧分局時候的狀況不同。我在邕寧分局時正處于城區八鯉工業區的項目啟動階段,毫無疑問我們工作的態勢就是攻勢,我們發揮了規劃工作的組織者、推動者、指導者的作用,我們工作的主題是推動建設發展,并在推動建設發展的過程中解決建設發展中出現的問題。雖然工作也很辛苦,有些事情和問題也很折磨人,但總體上還是有種痛快淋漓的感覺,很有收獲感。

      邕寧撤縣已快十年了,歷史遺留問題的處理剩下的也基本上都是硬骨頭了。這意味著其中的每一個具體問題都繞不開、躲不過,每一個問題都可能一不留神就踩地雷、掉陷阱,甚至可能引起面上工作的波動、翻盤。所以,這就不僅需要我們提高以政務論方法思考處理問題的意識和能力,而且也更會確實能夠有效地增強我們以政務論方法思考處理問題的意識和能力。這將為今后我們良慶分局工作的轉型奠定堅實的思想基礎和能力保障。以后有條件我再把大家的實踐和經驗做個總結梳理,專門做一個以政務論方法統領和統籌分局工作的專題學習討論。
      標簽: 業務討論會

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