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    2. 劉家海:《城市規劃法》的立法與實施問題(轉)

      admin3年前城市規劃論文998

      劉家海:《城市規劃法》的立法與實施問題

      (2016年7月7日)

      按照我的體會理解,這部法律有一個非常好的好處,或者說特點,就是它立法比較早,地位比較高。1989年制定通過的時候,我們國家的法律還比較少,《城市規劃法》立的早,地位自然也就比較高,形象一點說,就是規劃部門的審批權有很高的權威性。以前我們非常直覺的是,規劃局批了就是合法的。這是我們這個部門的概念,也是社會上普遍接受的一個概念,還是領導認可的,有時候甚至是根深蒂固的概念。我把這種狀態的規劃權或者規劃審批權叫做綜合權。規劃審批的東西不是一個單純的規劃圖紙上畫的東西,規劃局審批你在這里建一個東西以后,土地沒話說了,城管沒話說了,園林也沒話說了,環保也沒話說了,等等,反正規劃局批了就合法了。就有這么個實際的效力在這里。這就是立法立的早的好處或者說特點,因為其他的法都沒有立嘛,當時立《城市規劃法》的指導思想就是要加強城市規劃工作嘛,所以,你其他部門都得聽規劃的。我看這實際上也是當時上面領導的立法的意圖。他們看到規劃的重要性,看到規劃管理的重要性,所以,特別立了法要去加強它。而其他的部門,其他的方面,問題不突出,重要性不顯現,就沒有去強調和加強嘛。

      后來,隨著時間的推移,其他的部門的法律逐步逐步制定出來以后,權力分配的此消彼長,慢慢地我們感覺到原來國家立法給予規劃部門的權力就慢慢地受到影響了,甚至慢慢地就感覺到是相對地在弱化了?,F在我的理解,這時候的規劃權實際上就變成了一種統籌權,是把其他部門法律規定的對城市建設的要求,通過規劃統籌安排在一起,看在么樣去做一個比較好的布局,使之更加地科學合理。規劃權的統籌權性質和地位就跟過去的綜合權不一樣了。規劃部門在按照其他部門法律的規定的要求去落實以后,剩下的那么一點點才是我們規劃部門可以自己根據規劃部門自己的職權和工作要求來做的,來裁量安排,來確定和實施的。這個我把它叫做剩余權,屬于剩余裁量權,也可以叫規劃裁量權?,F在的規劃部門在很多地方已經變成“弱勢群體”了。這個說法不是很科學,但卻是反映了在國家立法發展中權力分配此消彼長的客觀規律和事實。你規劃部門是按照別人得意思來干活的,別人剩下的才是你的,這跟當初你自己說了算的時候相比,當然是大不一樣了嘛,當然是弱勢了嘛。這個就是《城市規劃法》立法立的早,地位比較高,后來情況發生變化了。

      《城市規劃法》設計的“一書兩證”制度,當初的功能也是很強大的?!耙粫本褪侵浮?a href="http://www.louisvuittonpursesbag.net/archives/tag/%25e8%25a7%2584%25e5%2588%2592%25e9%2580%2589%25e5%259d%2580%25e6%2584%258f%25e8%25a7%2581%25e4%25b9%25a6/page">規劃選址意見書》,國家建設項目在計劃部門(現在叫發改部門)正式的立項之前,規劃部門就要去看,你做這么一個項目,在城市建設和發展的規劃布局里,放不放得下,放在哪里,合不合適?要給出個可以的意見,然后才能立項,才能批準建設這個項目?!耙粫北緛硎沁@么個意思,它是管住計劃發改部門立項的?!皟勺C”中的《建設用地規劃許可證》是管住土地的,在沒有經過規劃部門對用地安排做出審查認可之前,你就不能供地。在理解上,大家如果在網上搜索還可以發現它的含義是比較有延伸性的,它是征地和劃撥土地的前提條件,就是說如果沒有《建設用地規劃許可證》,你連征地也不能去征。它是這么個理解。當然,后來征地制度改革,這個理解就放寬了,我們沒有項目也可以先去跟農民談征地,叫做預征,統征統儲。這個也是正常的,情況出現了變化,改革也在不斷地發展?!皟勺C”當中的《建設工程規劃許可證》是管住建委部門的那個開工許可的。規劃部門對建設工程的方案審核認可符合規劃的要求以后,你才能開工建設。所以,“一書兩證”的制度設計在原來的《城市規劃法》里面的功能是很強大的,效力也是很強的。還有就是《城市規劃法》里面有一條規定,就是所有的單位和個人必須服從城市人民政府根據城市規劃作出的用地調整的決定。這差不多是一個“霸王條款”。當然在后來的《城鄉規劃法》里面這一條沒有了。因為《物權法》實施以后,這種話也不能這么講了,當然也就不能在繼續作出這樣的法律條文的規定了。但是,當時我們的《城鄉規劃法》就是這樣的。所以,這在當時確實是一個非常強勢的立法。

      《城市規劃法》還有一個好的好處就是,它的規劃管理的大的邏輯非常清晰。它是圍繞著政府的規劃管理權來設計相關的管理制度的。注意,是政府的規劃管理權而不是規劃部門的管理權,包括后來兩個國務院的文件也是強調城市人民政府對城市規劃的集中統一管理,當然,其中很多日常的管理是通過規劃部門來實施和實現的。法律設置了這樣一個管理權,同時規定你違反的話要承擔什么后果,采取什么制裁的措施。這種有明確法律制裁措施、有明確執法部門來實施的立法,在那個時期,除了刑法,這種制裁的邏輯這么清晰的,還是很少見的。其他的國家立法基本上是很少有這些東西的。這是我們當時《城市規劃法》的另一個特點和優勢。

      當然啦,這部法律也有它不足的地方。因為立法比較早,立法的指導思想和技術上來說,當時很多東西也是采取了宜粗不宜細的做法,包括我們還有很多領域的理論呀,制度呀,也還沒像后來和現在這么發育成熟。比如說這個規劃權的性質就不是很明確。按照《城市規劃法》的規定,我們南寧城市的總體規劃上報自治區政府審核并上報國務院審批之前,要經過南寧市人大常委會的審議同意,才能上報。這個審議同意是什么意思?從概念和程序上理解,如果我們人大常委會審查、審議后不同意,那你就報不上去了。如果人大常委會審議同意的文本上報到自治區政府,自治區政府要修改、改變一些內容,還要回過頭來給南寧市人大常委會重新同意嗎?事實上不會這么做的,上面認為要改,它自然是大筆一揮就改了。那這樣規劃權的性質就不太說得清楚了。這個問題是我和另外一個律師朋友在《關于城市規劃法若干問題的反思》這篇論文里提出來的。大家有需要可以去搜索來看。到后來制定新的《城鄉規劃法》的時候,全國人大常委會有個調研組對此專門做了調研,調研組還專門到了廣西。最后新的《城鄉規劃法》就不要“同意”那兩個字了。只規定在經過人大常委會審議以后,市政府把大家審查的意見一起上報就行了。

      第二個不足的地方我們覺得就是重審批輕監管。我們分析《城市規劃法》那個時候的邏輯,覺得大家主要是按照國家基本建設計劃的程序來套各個環節的監管的,大家都在黨委政府堅強有力的領導下,主要的方面還是會自覺守法的,所以它就是規定了先要規劃選址你才能立項,規劃對用地有許可你才能供地,規劃對工程方案認可你才能開工建設,基本上按照這樣一個程序走下來就能夠使國家基本建設項目得到有效的實施。國家在立法的時候沒有想到后來出現的很多情況,包括大量的,甚至嚴重的違法現象不僅是在個別部門的個別同志那里出現,很多反而是在部門以上的那些主官們在默許、慫恿、參與甚至推動的。大家都沒有想到后來出現的情況跟原來預想、預設的那種情況大不一樣。所以,你看《城市規劃法》規定的監管措施不是很多。它只是規定規劃部門有權去監督檢查。立法時的想象就是說規劃部門你實際上是可以不去管的,你批完就完的,沒你什么事了,當然你想去管一下,看一下,你也有權去看一看。它是這么規定的。然后是項目驗收,規劃部門你可以去參加那些重要工程的驗收。好像意思是說一般的工程驗收你就不用去摻和了,重要的工程你實在想去也可以去參加一下,你不去也行,你批完就完了。這就是在監管方面顯得比較松,規定比較缺,它是建立在大家都比較自覺的基礎上的。對于這些問題,我們在地方立法的時候,就有意識地去補充完善和加強。

      第三個不足是執行權的配置不是很到位。當時《城市規劃法》還是規定要申請法院來執行的。后來我們南寧市地方立法在這方面做了一點彌補和突破。這個非常有效。等會后面我還會講到。

      另外還有一個問題,就是沒有考慮到土地出讓制度實施的需要?!冻鞘幸巹澐ā肥?989年通過的。土地出讓是深圳學習香港的土地批租制度以后,1990年國務院才出臺了一個《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。所以,《城市規劃法》在這方面就沒有考慮做出相應的銜接和規定。這方面工作的銜接是通過國家建設部出臺了一個部門規章來彌補的,當然它的效力就比較低,實施效果也比較差。像我們邕寧縣時候出讓的很多土地,在撤縣后就有很多的歷史遺留問題,2005年撤縣后到現在十年了都還沒處理消化完。

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