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    2. 劉家海:九大問題訴述《城鄉規劃法》的理想與現實(轉)

      admin3年前城市規劃論文704

      接下來我們再講一下《城鄉規劃法》的立法與實施問題。

      (2016年7月7日)

      我這里稍為羅列了我覺得《城鄉規劃法》在立法和實施中存在的幾個方面問題。當然這不是說我們國家的立法不好,而是說針對立法實施中存在的問題,我們去學習研究清楚以后,在地方立法中可以根據我們的具體情況和需要,在理解國家立法背景的前提下,更加有針對性地去解決我們管理當中需要解決的問題。是這個目的。

      第一、試圖統一城鄉的規劃管理,但實施的難度很大。我們的《城鄉規劃法》,從理念上來說,它是試圖去設計一個城鄉統籌發展,統一管理的這樣一個規劃的制度。從實施幾年下來的情況看,這個意圖基本上是不太好去操作實施和實現?,F在反倒變成了在做規劃的時候,在管理的時候,是用我們城市人的一些想象,去對農村進行規劃和管理。這個可行性就比較差。從基層上來的同志,特別是農村上來的同志,可能就比較清楚,雖然新中國人民政權建立以后經過包括土改、三包四固定、土地承包等多次土地制度的改革,但是我們很多農村土地各家各戶擁有占有的觀念還是根深蒂固的。這個地方是我老祖宗開下來的,你想占過來一寸都不可以的,有時候都要打架的。所以,用我們城市人的思維和想象去對農村進行規劃和建設,一般來說難度就非常大,得有很強大的組織力量和經濟力量去推動才行。就我們南寧市的情況來說,現在能夠做到一點的,就是那些示范村。這主要是通過國家政府的運作,能夠有很多的財力投入進去,可以打破或者超越原來的村與村、家與家、戶與戶的土地觀念界線,去進行重新的規劃,把新樓建起來,把一些配套設施建起來。這樣才做得到。如果沒有足夠的經濟支撐,沒有很強的工作機構去推動,是做不來的。這種示范村具有政策和政績的雙重推動,不太具有普遍的推廣實用性。從城市的角度看,主要的作用還是通過這種城鄉一體的規劃管理,把鄉鎮和村里的一些土地資源(指標)收攏到城市里面來,提高它的經濟效用和效益。當然,這可能并不是立法的本意。

      第二、突出了規劃的公共政策屬性,但“公共”的意志缺位。我們的《城鄉規劃法》突出了規劃的公共政策屬性,這跟老的《城市規劃法》突出規劃的權力性不一樣。那時候雖然規劃也有這個公共政策的屬性,但是,體現沒有這么充分,也沒有那么去強調它?!冻青l規劃法》規定,規劃編制的時候有很多的程序去保證公眾對規劃的參與和監督。對公共服務、公共設施,也是給于充分的保護,在做規劃的時候對這些公共的用地也是按標準充分預留的。但是,現在看來,公共意志還是缺位的。盡管你把規劃的方案和文本公布出去了,一般人他是不太看不懂的。很多人忙于生計,覺得跟自己關系不大的時候,也是不會去關心的。所以,到頭來還是依賴專業人員、有關的領導和專家來把握。公眾常常是在建設出來以后他看見了,才會覺得這個不好,那個不好的,才去反映有意見;甚至或者是發現你侵犯了他的利益的時候,他才會站出來。所以,規劃的公共屬性是強調了,但是公共意志還沒有像一些發達國家那樣,有比較發達的社會組織可以代表某個領域,某個行業,某個群體,就像我們講的做政府和社會中間的橋梁紐帶那樣,去代表和體現公共意志來與政府進行有效的反映和溝通。我們這一方面是比較缺乏的。所以,經常還是直接從決策就跳到了實施和執行,有些問題往往要到在實施和執行的過程中出了問題才會被反映出來。這種狀況的結果是,一旦真的有了問題,處理起來有時候就會很被動。

      第三、結合了土地出讓的需要,但有為之“綁架”的嫌疑?!冻青l規劃法》分別規定了原來那些劃撥用地怎么來辦規劃的手續,怎么樣來監管;出讓用地又是怎么樣怎么樣地確定出讓的規劃建設條件,怎么樣來辦理規劃的手續。感覺好像就變成了土地就是只有劃分為劃撥和出讓這兩種了。這種劃分顯得有點狹隘。然后我們的所有的工作好像就變成為圍繞怎么去賣這個土地來開展的一樣了。規劃部門你怎么樣去設計規劃條件呀,賣的更多的錢呀,或者是對一些有比較特殊意向的買家、開發商,我們怎么樣去設計一些條件讓他們拿得到手不被別人搶走呀??紤]這些東西比較多一點了。這固然好像是經營城市所必須的,但在規劃的自主性、科學性上總覺得有所喪失了。所以,感覺工作中是有點像被出讓土地綁架了的味道。

      第四、強調了規劃的剛性,但限制了現實的靈活性需要?!冻青l規劃法》更加強調規劃的剛性,特別是新規定了一條,規劃部門你不得在城鄉規劃確定的建設用地之外去做出許可,去審批。這意味著就是你們不要再去搞什么小聰明啦,老去想什么打擦邊球啦。但是現實工作當中的靈活性受到了影響,這也可能是一個必要的代價。當然有些靈活性的缺失,也可能是規劃的時候對一些問題考慮欠周造成的。比如邕寧縣在并入南寧市之前,作為一個獨立的縣級政權,它有自己獨立的規劃管理權,它自己原來出讓了很多的土地,南寧市做在總體規劃的時候,縣里在哪里賣了多少土地我們不是完全清楚的。我們根據全市的情況做一個規劃,畫一個圈,受到很多因素的限制,一圈下來不管你怎么圈,土地面積只有300平方公里,人口規模只能300萬,按這個來做。我們按這些來套指標,套地盤,結果把一些原來邕寧縣已經征收回來的、甚至已經出讓出去的土地呀,就劃到南寧市的城市建設用地的規劃范圍之外去了。好,現在要出讓了,或者人家要來報建了,我們按照法律不能審批給他了。過去的觀念,作為歷史遺留問題特殊處理,靈活一點,開個會,給個說法,領導定一下,可能還能批出去,但是現在強調依法行政了,強調問責了,我們就不敢批了,領導也不敢開會定了。還有控規,過去只要不是很強制性的問題,多少會想些辦法去變通,只要確實是言之有理,有一定的根據,還是會批的,但是現在一旦碰到提出來好像是跟法定控規不符合的東西,不管你有多特殊,基本上也不會再有人敢去變通了。所以,有時候一些政策性的甚至是“政治性”的項目,管規劃的領導們就很難受了。你批嘛,可能違法,不批嘛,那邊耽誤了項目開工建設,可能又要被問責。

      第五、雖然對近期規劃做了規定,但實際上形同虛設?!冻青l規劃法》規定了近期規劃,五年期。因為總體規劃一般是20年的,還對城市的遠景發展規劃做出構想,具體的實施就需要對近期的建設規劃做出適當的安排,所以就有五年的近期規劃,先做哪些,后做哪些,有先有后地安排。但是,我們實際上在具體做的時候好像也不太去管這個近期規劃的,而是需要建設到哪里,就開工建設到哪里。近期規劃就有點形同虛設了。本來近期規劃是很重要的,體現了科學安排總體規劃實施的時序性,是城市開發建設秩序的一個保障,特別是防止領導和領導想法不斷變換帶來的一些問題。這個領導在這里搞一塊,在那里搞一塊,領導下臺以后別人在別的地方又另搞一塊,這樣就會不斷地形成新歷史遺留問題,讓后面的人來給你擦屁股。我們想,應該要有一個略為剛性一點的制約,在近期規劃確定的區域內,你起碼要建設個百分之七八十的程度以后,你再去挖新的地方嘛。不能這里開兩條路,還沒做到一半,結果又到別的地方去新開了。當然,這種狀況也跟我們的經濟考核有關,為了要經濟數據,就會不斷地去開工新項目,是否建成倒成了其次的了。這可能不是單純的法律問題,也不是領導的水平問題。

      第六、《城鄉規劃法》注意到了行政相對人和利害關系人的物權權益,但仍缺乏與物權保護制度的整體銜接考慮。我們在一些具體的規劃上,征求相對人意見、利害關系人意見,這些規定和程序都有,都在做的。但是,在更大的層面上,比如我們的新區控規,劃一大片地方,全部控制起來,不給原來那里的單位和個人審批了,要按做好的規劃,等政府去掏錢或者借錢來建設,等政府去招商引資來建設。像我們的五象新區,規劃建設的這種運作時間比較長,當地的農民生活需要的建房就沒有得到太好的解決,農民做出了犧牲和貢獻,有的還和我們政府、和我們規劃部門打起了官司。當然現在五象新區建設已經成氣候了,這個問題大概也基本上算過去了。你們各地市以后立法的時候可能也會碰到這類問題,很考驗人的,考驗領導的意志,也考驗他們的智慧。還有一些特殊規劃控制的地段和區域,政府不允許別人建設,但是自己又還沒有實力去建設,人家的物權利益損失也沒有辦法去做補償。這在物權保護上是比較欠缺的。我們很難去有效地梳理和處理解決這些問題。

      第七、《城鄉規劃法》對聽證制度給予了較高期望,但在實際的實施中被虛化了。我們規定是經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改;確需修改的,城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式,聽取利害關系人的意見;因修改給利害關系人合法權益造成損失的,應當依法給予補償。這個規定是以聽證等形式來征求意見。大家知道這個聽證的形式是很正規的,程序也比較嚴謹,組織起來確實比較麻煩。利害關系人怎么樣去確定,人比較多的時候怎么樣去選代表?還有因為這種形式做得比較少,做的時候關注的人會比較多,社會反響會比較大,不太好把握。所以,在地方立法上有些往往是規定以聽證、論證、座談等形式來進行,這實際上是以論證、座談等形式來取代聽證。這在理解上也是比較困惑的。按照國家法律的條文來說,應該聽證是必選的,當然你還可以采取其他形式作為補充,這才符合文意。聽證是必選的,相當于“1+x”?,F在實際上是將聽證放在一邊,反而是以其他形式為主了。這與法律的意圖應該是有差距的。我曾經打過這樣一個個比方,那就是我要請我們某個處的處長等人去吃個飯,如果這個處長沒有空去的時候,這頓飯應該是吃不成的。我請客的重點應該是在于這個處長,而不是在于吃飯。雖然處長去不去我們都要吃飯,但是如果僅僅是解決肚子餓而吃飯的事,那我們哥們隨便叫個快餐外賣什么的送上門來,咱們邊吃邊加班干活也是可以的。你說是不是?所以,你不能簡單地理解為只要是為了能夠聽取到利害關系人的意見就可以了,是否采取聽證的形式不重要。

      第八、《城鄉規劃法》強化了權力機關的監督,但實施依然無力。這種強化主要體現在了法律條文的規定上,而實際運作實施上還是比較弱的。比如說,法律規定控制性詳細規劃在政府批準以后是要報同級人大常委會備案的。它的意圖是政府批準以后放到人大常委會去備案,你政府部門就不能擅自改變了,因為你自己改變以后跟那邊在人大備案的不一樣,今后檢查匯報工作的時候兩邊不一樣你怎么辦呢?那就要追究你的責任了。原來立法的時候是這么考慮的。當然我們本身規劃的科學性、嚴謹性也有欠缺,所以在實施的時候,可能一些小的調整就會比較頻繁地發生,如果每次都要到人大那里去報告一下,好像也不太可行。所以,現在這個制度的執行好像就有點跟不上了。地方立法的時候應該做一些區分,做一些完善。還有,法律規定政府定期要向同級人大常委會報告規劃實施的情況,接受監督的。既然專門作為一種制度來規定,我們理解,好像就不應該僅僅是像在每年人大會的政府工作報告中寫一段城市規劃工作情況那種形式,而應該是一個專門的報告,安排專門的審議,這樣才是比較符合法律規定的含義的。也只有通過這種專門的報告和審議,才能體現出權力機關監督的地位和作用。

      第九、《城鄉規劃法》的規定加大了違法建設制裁力度,但其理論支持缺失造成執行中的混亂。法律規定,對建設工程的違法建設,是按整個工程項目造價的5%-10%來處罰款的。我們過去的理解,比如批給你建設這棟樓,你不按規劃許可來建,多搭建了一間房出來,那你多搭建的這一間是違法建設,我們處罰的是這多出來的一間。但是按照現在的規定條文來理解,你出現違法建設的時候,就按照你整個工程的總造價來計算罰款了。相當于這個項目,這個工程,就是違法建設了。從這個意義上說,確實是加大了懲罰的力度。但是,這樣的理解,有些人還是很難想得通的。從理論上說,處罰制裁有一個叫做比例原則的,一棟樓那么大,如果我多加建了一個陽臺,你也要把我整棟樓作為違法建設來看待,很多人確實是沒有辦法理解和接受的。

      另外我們在這個法律里面,對違法占地進行的違法建設跟違反城市規劃所進行的違法建設這兩者之間,是有所區分,但是這種區分不夠清晰,特別是在制裁上沒有區分得直觀性的清楚。比如規定在劃撥土地上,如果沒有取得建設用地規劃許可手續你就批準用地了,那是由政府來撤銷用地批文,責令退回土地。對于出讓土地,法律也是規定沒有將規劃條件納入土地出讓合同的,該出讓合同無效。法律條文上好像只區分到這里,就沒有在往下區分了。那么地上已經形成的違法建設,你是算它違法占地形成的建筑物,還是算它違反規劃形成的建筑物?這個大家就在那里吵來吵去。有些領導甚至也在故意混淆。土地部門說,這既是違反土地法,也是違反規劃法,我們下個文把土地收回了,剩下的就是你們處理違反規劃的事了。這是一種理解。另外一種理解,就是違法占地你通過什么形式來占呢?你是通過一個建筑物在那里把這個本來不是你的土地給占了,所以,這本質上還是你違法占地行為所形成的結果,應該按照土地法來處理,你這個土地的政府主管部門在收回這個土地,或者說在要違法者退回這個土地的同時,就必然包涵著你要他拆掉這個違法占地的建筑物,這個事才算完了。有些地方可能是國土、規劃的管理或者執法機構會合并在一起了,那就不用去吵這個事了,大不了就是單位的內部這個科室和那個科室去吵的問題了。當然這里面還涉及到適用法律的問題,適用土地法還是適用規劃法,還是有區別的。如果將來法院的地位、職能進一步強化以后,當地的黨委政府壓不住,這個問題還是得分清楚為好,這樣我們的管理行為、執法行為才能經得司法的監督和裁判的檢驗。
      標簽: 近期規劃

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