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    2. 劉家海:規劃管理立法的難點與爭議的問題(轉)

      admin3年前城市規劃論文785

      劉家海:規劃管理立法的難點與爭議的問題

      (2016年7月7日)

      前面講了這么些規劃管理立法的情況和問題。我講的可能還有很多地方也講不到,很多可能也不是很適合在這里講,當然我也沒有時間去做很理論化的整理,只能有選擇地議論式地跟大家匯報一下??赡艽蠹以谶@里聽我講一通不一定有太深的感受。很多問題要到你們具體去做立法的時候才會真正地感受,真正地糾結,去想他怎么弄?規劃的立法可能會比其他部門的立法更為復雜,復雜很多。因為規劃這個東西,你都可以想象一下,我們城市的資源就那么一點,大家都很關心,大家都希望從這個城市的規劃建設里面分享到我們社會發展的成果,所以,規劃從來都是社會的熱點和焦點的部門。往往有一些我們專業上覺得很小的問題,或者覺得根本不是問題的問題,可能在某些因素的介入以后,會變成非常復雜,非常難以了結的問題。因為它里面利益的關系,法律的關系,甚至其他各種復雜關系都糾結在一起的時候,會有很多問題超出我們腦子里的知識儲備,超出我們有限的智力和能力。如果進入到某一個程序里面以后,就在你的手上,就像擊鼓傳花一樣,如果你拋不出去,那就是你的了,你就抱回家去,你就睡不著。所以,還有一點時間,我稍為提一下我們規劃立法的難點和爭議的問題,供大家思考參考。實際上這些立法的難點和爭議性的問題,剛才在前面的匯報當中也有所涉及了,我就蜻蜓點水,不過多展開了。

      第一是土地法與規劃法的關系。有的認為是土地法大,有的認為是規劃法大,無法定論?,F在要講土地利用規劃與城鄉規劃的銜接,但這個在實踐中還是有沖突的,沖突處理的規范還是模糊的,不過在涉及耕地保護的時候,規劃肯定是要服從土地的。在執法上,還是推來推去的情況,但我認為土地法要優于規劃法,我在網上發過博客文章《非法占地建設與違反規劃建設的區別》,對此有專門的論述。

      第二是規劃與發改、建設、房產等部門的關系問題。這些關系有的法律是明確的但被搞模糊了,有的是法律不明確的,爭論也沒搞清楚。地方立法應當做一些必要的梳理。

      第三是城市規劃的法律屬性問題。這個我要稍稍展開。規劃到底是一個立法性的行為還是一個行政行為?沒有專門的定性。如果是行政行為,人家不服是可以上法院去告的。在舊的《行政訴訟法》之下,民告官要區分具體行政行為和抽象行政行為,我們這個城市規劃可以作為抽象行政行為,人家去告,法院是不受理的,但是在新的《行政訴訟法》之下,不做這種概念的區分了,就是對行政行為不服,就可以去法院告了。這就意味著將來我們城市政府審批的規劃,就要面臨這個問題。因為在城市、城鎮總體規劃和控規的時候,實際上也會直接影響和改變當事人特別是原來的土地使用權人的一些權利義務關系,這種改變有的純粹是規劃制定時候的公共政策層面的影響,這種去告狀,法院可能還不一定會積極受理;但有些情況實際上出現了通過規劃的修編和改變來取消一些具體人具體單位的項目建設的情況,這種情況下,如果人家真去法院告,法院可能還要掂量一下受理還是不受理,不受理可能說不過去了。國外有些是很明確的,城市規劃是可以訴訟的,自然它就有一套按照行政訴訟來解決城市規劃當中涉及爭議問題的方法。你如果把城市規劃當作是一種立法的行為,基本的原則就是法不溯及既往,那么在你規劃編制批準之前已經取得的權利,你就不能當然地去否定掉人家。所以,立法和行政在規矩上他們各自所遵循的原則是不一樣的。但是,我們在這方面基本上還沒有認真去考慮。保不準將來會在哪個城市在這方面出一些很典型的案例,從而推動大家去真正地認認真真地去考慮研究處理和解決這個問題。

      第四是規劃的集中統一管理問題?,F在我們南寧是市、區、鎮、村一起管,實際上離中心區遠一點的鎮、村兩級是管不到的。集中統一管理是對的,但這是市政府的集中統一管理還是市規劃局的集中統一管理,是可以研究的。

      第五是規劃效力的位階問題。這個我們也是很困惑的。規劃制定批準以后,當前一方面在特別強調按要法定規劃審批,而另一方面,隨著經濟形勢的變化,我們國家、自治區和市政府的層面上,就會有一些文件的要求,會涉及到提高容積率啦,提高土地集約利用啦,調整一些土地用途啦之類的東西,總之可能會需要你們在具體審批的時候要突破一些原來定的條件。這時候,我們做具體工作的就很糾結,很郁悶。從規劃執行的具體部門來說,法定控規我們是不能突破的,否則萬一將來出了什么事情要追究責任了,我就麻煩了。但是你不突破,項目批不下去,行政上的壓力又很大。所以,我個人覺得有必要研究這個規劃效力的位階問題。從權力的層級來說,我們的規劃除了南寧市城市總體規劃是國務院審批的以外,其他一般是市政府批的,這些規劃的效力就是在市人民政府這一級的行政效力。當上級人民政府和其他更上位的文件規定下來以后,可不可以有突破我們城市政府批的規劃限制的權力效力?在行政效力的層級關系上說,我個人覺得應該是可以的。但從另外角度說,城市人民政府審批規劃的效力是從《城鄉規劃法》取得的,這個城市政府審批規劃的效力好像又具有國家法律層面上的效力。所以,問題糾結的地方是,萬一將來出了事情,或者出了糾紛需要處理的時候,你不知道誰有最終的裁決權并且會決定從哪個角度來裁判你是對的還是錯的。如果只在南寧市的層面上來追究責任,你不按市政府批準的控規審批,你就是錯的,你就要承擔責任。如果你有機會在更高的層面上去討論,可能人家會理解你這個同志能擔當,有魄力,有智慧,能領會貫徹國家的政策,還是個好同志呢。但往往我們一般人是很難到上面的層次去討論具體的工作的,出了事情不一定會有人替你說話的。所以,我們說糾結就在這個地方,你總是處于一種不確定危險的焦慮之中,來自各方面無形的壓力在擠壓著你。這是最難受的。我認為在這個問題的立法上應該要研究定出一些規則來,要有所作為才行。

      第六是違法建設的形象界定問題。前面講的,《城鄉規劃法》好像是按整體違法來定性違法建設的;實際上有很多情況是按局部違法論比較合適,處罰起來也符合比例原則。

      第七是限期拆除的法律定性問題。按行政處罰還是行政強制來規定?這既涉及到具體的法律適用,也關系到實際執法的效果。

      第八是對違法建設單位和個人暫停業務受理的問題。剛才我講了,我們這種捆綁執法與機動車道路交通管理的“捆綁”執法是不同的,但反對的意見認為一碼還一碼,捆綁都是不對的。

      第九是歷史遺留問題的界定和處理。這是每個新的立法出臺以后實際工作中都要碰到的問題,行政區劃調整也會出現大量的這類問題。地方立法回避不了的。

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