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    2. 劉家海:城市規劃管理立法——國家與地方的維度(轉)

      admin3年前城市規劃論文944

      城市規劃管理立法—國家與地方的維度

      南寧市規劃管理局 劉家海

      (2016年7月7日)

      提示】這是我在給廣西設區城市人大立法培訓班做規劃管理立法授課的內容整理,原題為《務實理性地做好城市規劃管理的地方立法工作》。我認為,只有科學把握立法規律,敢于面對矛盾和困難,保持必要的擔當精神和應有的進取心,才能在務實理性的基礎上,有效地把握城市規劃管理實踐和發展中需要解決的問題,使地方性立法既符合法治發展方向又符合實際工作的需要。

      各位領導,同志們,大家好!

      非常難得這個機會,跟大家匯報一下我們在首府城市從事地方立法工作中的一些學習、思考、收獲、體會,以及我們在立法工作中的困惑吧?,F在新的《立法法》實施后,我們廣西給十四個設區的城市都賦予了立法權。這是一個很大的事情。這標志著我們的民主法治建設的進程會大大地加快并且變得更加的扎實。所以,今天有這個機會跟我們各地市人大立法工作的領導和同志們做這么一個學習交流,我覺得是很有意義的。

      今天和大家一起分享的內容,因為都是沒有教材的,我是在接受了任務以后稍稍地構思了一下,把大概的框架跟我們這個培訓班主辦的負責同志做了匯報,根據我自己的想法做了一下整理,主要有這么幾個方面:一是對國家層面的規劃管理法律法規的概貌做一個簡要的回顧和描述;二是想跟大家匯報一下南寧市在規劃管理立法上大概的情況,并且側重匯報一下南寧市兩個規劃管理法規的立法情況;三是想和大家交流一下在規劃管理立法中困擾我們的一些爭議問題或者說要協調的問題;最后是如果有時間的話趁這個機會跟各位領導匯報一下個人參與規劃管理立法的一些粗淺的體會。

      為了便于大家學習理解,我這里還準備了一些背景資料和我的一些個人學習思考的文章和資料,大概有十萬字,大家等會可以拷回去,有時間和需要的話再慢慢去看一下做參考。

      一、規劃管理法律法規的沿革

      我們國家規劃管理法律法規的沿革和體系來說,比較早的首先是1984年的《城市規劃條例》階段。在這個條例以前,我們國家1978年開了一個很重要的全國城市工作會議,就是第三次全國城市工作會議。會后出臺了一個很重要文件即《關于加強城市建設工作的意見》。1978年在我們國家的歷史上是一個很重要的年份。更早的話,1962年、1963年還分別召開了兩次城市工作會議,都是以中共中央和國務院的名義召開的。如果還要再往前追溯的話,我們對城市工作的重視和要求,得追溯到1949年3月西柏坡中共七屆二中全會,提出了黨的工作重心要由農村轉移到城市,必須要用極大的努力學會管理城市和建設城市。在1978年國務院召開的第三次全國城市工作會議以后,隔了38年,到去年(2015年)又重新再召開中央層級的城市工作會議?!冻鞘幸巹潡l例》實施是一個很重要的階段,是我們進入到依法規劃建設管理城市的階段。這個《城市規劃條例》大家如果看過的話呢就可以知道,這是是很厲害的法規,基本上是把規劃、國土一起管了。

      其次是《城市規劃法》的階段。在《城市規劃法》之前,國務院也下發了一個《關于加強城市規劃工作的通知》,對《城市規劃條例》實施中存在的一些問題進行了強調?!冻鞘幸巹澐ā肥窃?989年通過,1990年4月1日開始實施。這個階段,對農村,即村莊和集鎮的管理,國務院制定了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。從我個人的感覺來看,這個《城市規劃法》仍然也是很厲害的,等會我會給大家解釋一下。當然這部法律比較粗,因為規定得比較粗,有些人覺得實施起來法律條文不好用,所以笑話它是4月1日愚人節實施的?!冻鞘幸巹澐ā穼嵤┖?,針對實施中存在的問題,國務院還先后發了兩個重要的文件,就是《關于加強城市規劃工作的通知》(1996年)和《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》(2002年)。這一方面可以理解為體現了國家對城市規劃工作的高度重視,另一方面也可以理解為《城市規劃法》貫徹執行得不太好。

      第三是現在的《城鄉規劃法》的階段。這個階段,我們講城鄉統籌,城鄉協調,把城鄉放在一起了。原來的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》雖然沒有說廢止,但當時宣傳的主調是說,我們從“一法一條例”的時代進入到“一法”統管的時代了。從理解上說,這個《條例》應該算是廢止了的。不過,后來國家建設部時不時還說要修訂這個《條例》。好像去年《法制日報》還有要修訂《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的報道。我不知道他們是怎么想的。我們感覺這在立法的指導思想上就有點問題了:到底你是城鄉統在一起了還是繼續實行那種城鄉分割狀態下的思路。我們的整個工作布局和工作思路來說已經是在推城鄉一起的了,如果說你還在繼續搞那個農村的《條例》的話,你就會給人一個又走回到那個城歸城、鄉歸鄉的老路上去的感覺。這就不太好理解了。

      這里也給大家稍稍提一下,我們國家法律法規有一個特點,是在一定的政策指導下制定的,也是在一定的政策指導下實施的,實施得對不對、好不好,也是需要在一定的政策背景下去判斷,去檢驗,去下結論或者去評估評判。所以,我們在這里也提一下“法律之上”的一些東西。就是剛才我們講到的西柏坡會議,第一、第二、第三次全國城市工作會議的精神以外,2014年習近平總書記到北京規劃展覽館視察,對城市規劃工作提了幾句話:“規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱”。我們南寧市規劃局也把這幾句話放在東葛路大院的圍墻上。這個等于就是當前關于城市規劃工作的“最高指示”了。這是幾十年來我們的黨和國家的領導人第一次這么重視城市規劃的工作,提出了這么很生動的,很形象的,很高的,又是很基礎的指示。緊接著2015年中央城市工作會議,習近平總書記發表了重要講話,李克強總理做了工作部署,會后發表了會議公報,大家都組織了學習。今年2月份,中央又專門下發了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》。這次會議精神和這個《若干意見》就是今后相當時期內指導我們城市管理,包括城市規劃管理工作的,非常重要的綱領性的文件。

      以上是非常簡要地回顧一下規劃管理立法的體系和沿革的一些基本的情況。下面我們稍為講一下《城市規劃法》和《城鄉規劃法》的立法與實施問題。

      先講《城市規劃法》的立法與實施。

      按照我的體會理解,這部法律有一個非常好的好處,或者說特點,就是它立法比較早,地位比較高。1989年制定通過的時候,我們國家的法律還比較少,《城市規劃法》立的早,地位自然也就比較高,形象一點說,就是規劃部門的審批權有很高的權威性。以前我們非常直覺的是,規劃局批了就是合法的。這是我們這個部門的概念,也是社會上普遍接受的一個概念,還是領導認可的,有時候甚至是根深蒂固的概念。我把這種狀態的規劃權或者規劃審批權叫做綜合權。規劃審批的東西不是一個單純的規劃圖紙上畫的東西,規劃局審批你在這里建一個東西以后,土地沒話說了,城管沒話說了,園林也沒話說了,環保也沒話說了,等等,反正規劃局批了就合法了。就有這么個實際的效力在這里。這就是立法立的早的好處或者說特點,因為其他的法都沒有立嘛,當時立《城市規劃法》的指導思想就是要加強城市規劃工作嘛,所以,你其他部門都得聽規劃的。我看這實際上也是當時上面領導的立法的意圖。他們看到規劃的重要性,看到規劃管理的重要性,所以,特別立了法要去加強它。而其他的部門,其他的方面,問題不突出,重要性不顯現,就沒有去強調和加強嘛。

      后來,隨著時間的推移,其他的部門的法律逐步逐步制定出來以后,權力分配的此消彼長,慢慢地我們感覺到原來國家立法給予規劃部門的權力就慢慢地受到影響了,甚至慢慢地就感覺到是相對地在弱化了?,F在我的理解,這時候的規劃權實際上就變成了一種統籌權,是把其他部門法律規定的對城市建設的要求,通過規劃統籌安排在一起,看在么樣去做一個比較好的布局,使之更加地科學合理。規劃權的統籌權性質和地位就跟過去的綜合權不一樣了。規劃部門在按照其他部門法律的規定的要求去落實以后,剩下的那么一點點才是我們規劃部門可以自己根據規劃部門自己的職權和工作要求來做的,來裁量安排,來確定和實施的。這個我把它叫做剩余權,屬于剩余裁量權,也可以叫規劃裁量權?,F在的規劃部門在很多地方已經變成“弱勢群體”了。這個說法不是很科學,但卻是反映了在國家立法發展中權力分配此消彼長的客觀規律和事實。你規劃部門是按照別人得意思來干活的,別人剩下的才是你的,這跟當初你自己說了算的時候相比,當然是大不一樣了嘛,當然是弱勢了嘛。這個就是《城市規劃法》立法立的早,地位比較高,后來情況發生變化了。

      《城市規劃法》設計的“一書兩證”制度,當初的功能也是很強大的?!耙粫本褪侵浮兑巹澾x址意見書》,國家建設項目在計劃部門(現在叫發改部門)正式的立項之前,規劃部門就要去看,你做這么一個項目,在城市建設和發展的規劃布局里,放不放得下,放在哪里,合不合適?要給出個可以的意見,然后才能立項,才能批準建設這個項目?!耙粫北緛硎沁@么個意思,它是管住計劃發改部門立項的?!皟勺C”中的《建設用地規劃許可證》是管住土地的,在沒有經過規劃部門對用地安排做出審查認可之前,你就不能供地。在理解上,大家如果在網上搜索還可以發現它的含義是比較有延伸性的,它是征地和劃撥土地的前提條件,就是說如果沒有《建設用地規劃許可證》,你連征地也不能去征。它是這么個理解。當然,后來征地制度改革,這個理解就放寬了,我們沒有項目也可以先去跟農民談征地,叫做預征,統征統儲。這個也是正常的,情況出現了變化,改革也在不斷地發展?!皟勺C”當中的《建設工程規劃許可證》是管住建委部門的那個開工許可的。規劃部門對建設工程的方案審核認可符合規劃的要求以后,你才能開工建設。所以,“一書兩證”的制度設計在原來的《城市規劃法》里面的功能是很強大的,效力也是很強的。還有就是《城市規劃法》里面有一條規定,就是所有的單位和個人必須服從城市人民政府根據城市規劃作出的用地調整的決定。這差不多是一個“霸王條款”。當然在后來的《城鄉規劃法》里面這一條沒有了。因為《物權法》實施以后,這種話也不能這么講了,當然也就不能在繼續作出這樣的法律條文的規定了。但是,當時我們的《城市規劃法》就是這樣的。所以,這在當時確實是一個非常強勢的立法。

      《城市規劃法》還有一個好的好處就是,它的規劃管理的大的邏輯非常清晰。它是圍繞著政府的規劃管理權來設計相關的管理制度的。注意,是政府的規劃管理權而不是規劃部門的管理權,包括后來兩個國務院的文件也是強調城市人民政府對城市規劃的集中統一管理,當然,其中很多日常的管理是通過規劃部門來實施和實現的。法律設置了這樣一個管理權,同時規定你違反的話要承擔什么后果,采取什么制裁的措施。這種有明確法律制裁措施、有明確執法部門來實施的立法,在那個時期,除了刑法,這種制裁的邏輯這么清晰的,還是很少見的。其他的國家立法基本上是很少有這些東西的。這是我們當時《城市規劃法》的另一個特點和優勢。

      當然啦,這部法律也有它不足的地方。因為立法比較早,立法的指導思想和技術上來說,當時很多東西也是采取了宜粗不宜細的做法,包括我們還有很多領域的理論呀,制度呀,也還沒像后來和現在這么發育成熟。比如說這個規劃權的性質就不是很明確。按照《城市規劃法》的規定,我們南寧城市的總體規劃上報自治區政府審核并上報國務院審批之前,要經過南寧市人大常委會的審議同意,才能上報。這個審議同意是什么意思?從概念和程序上理解,如果我們人大常委會審查、審議后不同意,那你就報不上去了。如果人大常委會審議同意的文本上報到自治區政府,自治區政府要修改、改變一些內容,還要回過頭來給南寧市人大常委會重新同意嗎?事實上不會這么做的,上面認為要改,它自然是大筆一揮就改了。那這樣規劃權的性質就不太說得清楚了。這個問題是我和另外一個律師朋友在《關于城市規劃法若干問題的反思》這篇論文里提出來的。大家有需要可以去搜索來看。到后來制定新的《城鄉規劃法》的時候,全國人大常委會有個調研組對此專門做了調研,調研組還專門到了廣西。最后新的《城鄉規劃法》就不要“同意”那兩個字了。只規定在經過人大常委會審議以后,市政府把大家審查的意見一起上報就行了。

      第二個不足的地方我們覺得就是重審批輕監管。我們分析《城市規劃法》那個時候的邏輯,覺得大家主要是按照國家基本建設計劃的程序來套各個環節的監管的,大家都在黨委政府堅強有力的領導下,主要的方面還是會自覺守法的,所以它就是規定了先要規劃選址你才能立項,規劃對用地有許可你才能供地,規劃對工程方案認可你才能開工建設,基本上按照這樣一個程序走下來就能夠使國家基本建設項目得到有效的實施。國家在立法的時候沒有想到后來出現的很多情況,包括大量的,甚至嚴重的違法現象不僅是在個別部門的個別同志那里出現,很多反而是在部門以上的那些主官們在默許、慫恿、參與甚至推動的。大家都沒有想到后來出現的情況跟原來預想、預設的那種情況大不一樣。所以,你看《城市規劃法》規定的監管措施不是很多。它只是規定規劃部門有權去監督檢查。立法時的想象就是說規劃部門你實際上是可以不去管的,你批完就完的,沒你什么事了,當然你想去管一下,看一下,你也有權去看一看。它是這么規定的。然后是項目驗收,規劃部門你可以去參加那些重要工程的驗收。好像意思是說一般的工程驗收你就不用去摻和了,重要的工程你實在想去也可以去參加一下,你不去也行,你批完就完了。還有就是對違法建設行為的處罰制裁,《城市規劃法》僅對違反建設工程規劃許可證制度的處罰作出了規定,對其他影響規劃實施的違法性行為沒有作出規定。這就是在監管方面顯得比較松,規定比較缺,它是建立在大家都比較自覺的基礎上的。對于這些問題,我們在地方立法的時候,就有意識地去補充完善和加強。

      第三個不足是執行權的配置不是很到位。當時《城市規劃法》還是規定要申請法院來執行的。后來我們南寧市地方立法在這方面做了一點彌補和突破。這個非常有效。等會后面我還會講到。

      另外還有一個問題,就是沒有考慮到土地出讓制度實施的需要?!冻鞘幸巹澐ā肥?989年通過的。土地出讓是深圳學習香港的土地批租制度以后,1990年國務院才出臺了一個《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。所以,《城市規劃法》在這方面就沒有考慮做出相應的銜接和規定。這方面工作的銜接是通過國家建設部出臺了一個部門規章來彌補的,當然它的效力就比較低,實施效果也比較差。像我們邕寧縣時候出讓的很多土地,在撤縣后就有很多的歷史遺留問題,2005年撤縣后到現在十年了都還沒處理消化完。

      接下來我們再講一下《城鄉規劃法》的立法與實施。

      我這里稍為羅列了我覺得《城鄉規劃法》在立法和實施中存在的幾個方面問題。當然這不是說我們國家的立法不好,而是說針對立法實施中存在的問題,我們去學習研究清楚以后,在地方立法中可以根據我們的具體情況和需要,在理解國家立法背景的前提下,更加有針對性地去解決我們管理當中需要解決的問題。是這個目的。

      第一、試圖統一城鄉的規劃管理,但實施的難度很大。我們的《城鄉規劃法》,從理念上來說,它是試圖去設計一個城鄉統籌發展,統一管理的這樣一個規劃的制度。從實施幾年下來的情況看,這個意圖基本上是不太好去操作實施和實現?,F在反倒變成了在做規劃的時候,在管理的時候,是用我們城市人的一些想象,去對農村進行規劃和管理。這個可行性就比較差。從基層上來的同志,特別是農村上來的同志,可能就比較清楚,雖然新中國人民政權建立以后經過包括土改、三包四固定、土地承包等多次土地制度的改革,但是我們很多農村土地各家各戶擁有占有的觀念還是根深蒂固的。這個地方是我老祖宗開下來的,你想占過來一寸都不可以的,有時候都要打架的。所以,用我們城市人的思維和想象去對農村進行規劃和建設,一般來說難度就非常大,得有很強大的組織力量和經濟力量去推動才行。就我們南寧市的情況來說,現在能夠做到一點的,就是那些示范村。這主要是通過國家政府的運作,能夠有很多的財力投入進去,可以打破或者超越原來的村與村、家與家、戶與戶的土地觀念界線,去進行重新的規劃,把新樓建起來,把一些配套設施建起來。這樣才做得到。如果沒有足夠的經濟支撐,沒有很強的工作機構去推動,是做不來的。這種示范村具有政策和政績的雙重推動,不太具有普遍的推廣實用性。從城市的角度看,主要的作用還是通過這種城鄉一體的規劃管理,把鄉鎮和村里的一些土地資源(指標)收攏到城市里面來,提高它的經濟效用和效益。當然,這可能并不是立法的本意。

      第二、突出了規劃的公共政策屬性,但“公共”的意志缺位。我們的《城鄉規劃法》突出了規劃的公共政策屬性,這跟老的《城市規劃法》突出規劃的權力性不一樣。那時候雖然規劃也有這個公共政策的屬性,但是,體現沒有這么充分,也沒有那么去強調它?!冻青l規劃法》規定,規劃編制的時候有很多的程序去保證公眾對規劃的參與和監督。對公共服務、公共設施,也是給于充分的保護,在做規劃的時候對這些公共的用地也是按標準充分預留的。但是,現在看來,公共意志還是缺位的。盡管你把規劃的方案和文本公布出去了,一般人他是不太看不懂的。很多人忙于生計,覺得跟自己關系不大的時候,也是不會去關心的。所以,到頭來還是依賴專業人員、有關的領導和專家來把握。公眾常常是在建設出來以后他看見了,才會覺得這個不好,那個不好的,才去反映有意見;甚至或者是發現你侵犯了他的利益的時候,他才會站出來。所以,規劃的公共屬性是強調了,但是公共意志還沒有像一些發達國家那樣,有比較發達的社會組織可以代表某個領域,某個行業,某個群體,就像我們講的做政府和社會中間的橋梁紐帶那樣,去代表和體現公共意志來與政府進行有效的反映和溝通。我們這一方面是比較缺乏的。所以,經常還是直接從決策就跳到了實施和執行,有些問題往往要到在實施和執行的過程中出了問題才會被反映出來。這種狀況的結果是,一旦真的有了問題,處理起來有時候就會很被動。

      第三、結合了土地出讓的需要,但有為之“綁架”的嫌疑?!冻青l規劃法》分別規定了原來那些劃撥用地怎么來辦規劃的手續,怎么樣來監管;出讓用地又是怎么樣怎么樣地確定出讓的規劃建設條件,怎么樣來辦理規劃的手續。感覺好像就變成了土地就是只有劃分為劃撥和出讓這兩種了。這種劃分顯得有點狹隘。然后我們的所有的工作好像就變成為圍繞怎么去賣這個土地來開展的一樣了。規劃部門你怎么樣去設計規劃條件呀,賣的更多的錢呀,或者是對一些有比較特殊意向的買家、開發商,我們怎么樣去設計一些條件讓他們拿得到手不被別人搶走呀??紤]這些東西比較多一點了。這固然好像是經營城市所必須的,但在規劃的自主性、科學性上總覺得有所喪失了。所以,感覺工作中是有點像被出讓土地綁架了的味道。

      第四、強調了規劃的剛性,但限制了現實的靈活性需要?!冻青l規劃法》更加強調規劃的剛性,特別是新規定了一條,規劃部門你不得在城鄉規劃確定的建設用地之外去做出許可,去審批。這意味著就是你們不要再去搞什么小聰明啦,老去想什么打擦邊球啦。但是現實工作當中的靈活性受到了影響,這也可能是一個必要的代價。當然有些靈活性的缺失,也可能是規劃的時候對一些問題考慮欠周造成的。比如邕寧縣在并入南寧市之前,作為一個獨立的縣級政權,它有自己獨立的規劃管理權,它自己原來出讓了很多的土地,南寧市做在總體規劃的時候,縣里在哪里賣了多少土地我們不是完全清楚的。我們根據全市的情況做一個規劃,畫一個圈,受到很多因素的限制,一圈下來不管你怎么圈,土地面積只有300平方公里,人口規模只能300萬,按這個來做。我們按這些來套指標,套地盤,結果把一些原來邕寧縣已經征收回來的、甚至已經出讓出去的土地呀,就劃到南寧市的城市建設用地的規劃范圍之外去了。好,現在要出讓了,或者人家要來報建了,我們按照法律不能審批給他了。過去的觀念,作為歷史遺留問題特殊處理,靈活一點,開個會,給個說法,領導定一下,可能還能批出去,但是現在強調依法行政了,強調問責了,我們就不敢批了,領導也不敢開會定了。還有控規,過去只要不是很強制性的問題,多少會想些辦法去變通,只要確實是言之有理,有一定的根據,還是會批的,但是現在一旦碰到提出來好像是跟法定控規不符合的東西,不管你有多特殊,基本上也不會再有人敢去變通了。所以,有時候一些政策性的甚至是“政治性”的項目,管規劃的領導們就很難受了。你批嘛,可能違法,不批嘛,那邊耽誤了項目開工建設,可能又要被問責。

      第五、雖然對近期規劃做了規定,但實際上形同虛設?!冻青l規劃法》規定了近期規劃,五年期。因為總體規劃一般是20年的,還對城市的遠景發展規劃做出構想,具體的實施就需要對近期的建設規劃做出適當的安排,所以就有五年的近期規劃,先做哪些,后做哪些,有先有后地安排。但是,我們實際上在具體做的時候好像也不太去管這個近期規劃的,而是需要建設到哪里,就開工建設到哪里。近期規劃就有點形同虛設了。本來近期規劃是很重要的,體現了科學安排總體規劃實施的時序性,是城市開發建設秩序的一個保障,特別是防止領導和領導想法不斷變換帶來的一些問題。這個領導在這里搞一塊,在那里搞一塊,領導下臺以后別人在別的地方又另搞一塊,這樣就會不斷地形成新歷史遺留問題,讓后面的人來給你擦屁股。我們想,應該要有一個略為剛性一點的制約,在近期規劃確定的區域內,你起碼要建設個百分之七八十的程度以后,你再去挖新的地方嘛。不能這里開兩條路,還沒做到一半,結果又到別的地方去新開了。當然,這種狀況也跟我們的經濟考核有關,為了要經濟數據,就會不斷地去開工新項目,是否建成倒成了其次的了。這可能不是單純的法律問題,也不是領導的水平問題。

      第六、《城鄉規劃法》注意到了行政相對人和利害關系人的物權權益,但仍缺乏與物權保護制度的整體銜接考慮。我們在一些具體的規劃上,征求相對人意見、利害關系人意見,這些規定和程序都有,都在做的。但是,在更大的層面上,比如我們的新區控規,劃一大片地方,全部控制起來,不給原來那里的單位和個人審批了,要按做好的規劃,等政府去掏錢或者借錢來建設,等政府去招商引資來建設。像我們的五象新區,規劃建設的這種運作時間比較長,當地的農民生活需要的建房就沒有得到太好的解決,農民做出了犧牲和貢獻,有的還和我們政府、和我們規劃部門打起了官司。當然現在五象新區建設已經成氣候了,這個問題大概也基本上算過去了。你們各地市以后立法的時候可能也會碰到這類問題,很考驗人的,考驗領導的意志,也考驗他們的智慧。還有一些特殊規劃控制的地段和區域,政府不允許別人建設,但是自己又還沒有實力去建設,人家的物權利益損失也沒有辦法去做補償。這在物權保護上是比較欠缺的。我們很難去有效地梳理和處理解決這些問題。

      第七、《城鄉規劃法》對聽證制度給予了較高期望,但在實際的實施中被虛化了。我們規定是經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改;確需修改的,城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式,聽取利害關系人的意見;因修改給利害關系人合法權益造成損失的,應當依法給予補償。這個規定是以聽證等形式來征求意見。大家知道這個聽證的形式是很正規的,程序也比較嚴謹,組織起來確實比較麻煩。利害關系人怎么樣去確定,人比較多的時候怎么樣去選代表?還有因為這種形式做得比較少,做的時候關注的人會比較多,社會反響會比較大,不太好把握。所以,在地方立法上有些往往是規定以聽證、論證、座談等形式來進行,這實際上是以論證、座談等形式來取代聽證。這在理解上也是比較困惑的。按照國家法律的條文來說,應該聽證是必選的,當然你還可以采取其他形式作為補充,這才符合文意。聽證是必選的,相當于“1+x”?,F在實際上是將聽證放在一邊,反而是以其他形式為主了。這與法律的意圖應該是有差距的。我曾經打過這樣一個個比方,那就是我要請我們某個處的處長等人去吃個飯,如果這個處長沒有空去的時候,這頓飯應該是吃不成的。我請客的重點應該是在于這個處長,而不是在于吃飯。雖然處長去不去我們都要吃飯,但是如果僅僅是解決肚子餓而吃飯的事,那我們哥們隨便叫個快餐外賣什么的送上門來,咱們邊吃邊加班干活也是可以的。你說是不是?所以,你不能簡單地理解為只要是為了能夠聽取到利害關系人的意見就可以了,是否采取聽證的形式不重要。

      第八、《城鄉規劃法》強化了權力機關的監督,但實施依然無力。這種強化主要體現在了法律條文的規定上,而實際運作實施上還是比較弱的。比如說,法律規定控制性詳細規劃在政府批準以后是要報同級人大常委會備案的。它的意圖是政府批準以后放到人大常委會去備案,你政府部門就不能擅自改變了,因為你自己改變以后跟那邊在人大備案的不一樣,今后檢查匯報工作的時候兩邊不一樣你怎么辦呢?那就要追究你的責任了。原來立法的時候是這么考慮的。當然我們本身規劃的科學性、嚴謹性也有欠缺,所以在實施的時候,可能一些小的調整就會比較頻繁地發生,如果每次都要到人大那里去報告一下,好像也不太可行。所以,現在這個制度的執行好像就有點跟不上了。地方立法的時候應該做一些區分,做一些完善。還有,法律規定政府定期要向同級人大常委會報告規劃實施的情況,接受監督的。既然專門作為一種制度來規定,我們理解,好像就不應該僅僅是像在每年人大會的政府工作報告中寫一段城市規劃工作情況那種形式,而應該是一個專門的報告,安排專門的審議,這樣才是比較符合法律規定的含義的。也只有通過這種專門的報告和審議,才能體現出權力機關監督的地位和作用。

      第九、《城鄉規劃法》的規定加大了違法建設制裁力度,但其理論支持缺失造成執行中的混亂。法律規定,對建設工程的違法建設,是按整個工程項目造價的5%-10%來處罰款的。我們過去的理解,比如批給你建設這棟樓,你不按規劃許可來建,多搭建了一間房出來,那你多搭建的這一間是違法建設,我們處罰的是這多出來的一間。但是按照現在的規定條文來理解,你出現違法建設的時候,就按照你整個工程的總造價來計算罰款了。相當于這個項目,這個工程,就是違法建設了。從這個意義上說,確實是加大了懲罰的力度。但是,這樣的理解,有些人還是很難想得通的。從理論上說,處罰制裁有一個叫做比例原則,一棟樓那么大,如果我多加建了一個陽臺,你也要把我整棟樓作為違法建設來看待,很多人確實是沒有辦法理解和接受的。

      另外我們在這個法律里面,對違法占地進行的違法建設跟違反城市規劃所進行的違法建設這兩者之間,是有所區分,但是這種區分不夠清晰,特別是在制裁上沒有區分得直觀性的清楚。比如規定在劃撥土地上,如果沒有取得建設用地規劃許可手續你就批準用地了,那是由政府來撤銷用地批文,責令退回土地。對于出讓土地,法律也是規定沒有將規劃條件納入土地出讓合同的,該出讓合同無效。法律條文上好像只區分到這里,就沒有在往下區分了。那么地上已經形成的違法建設,你是算它違法占地形成的建筑物,還是算它違反規劃形成的建筑物?這個大家就在那里吵來吵去。有些領導甚至也在故意混淆。土地部門說,這既是違反土地法,也是違反規劃法,我們下個文把土地收回了,剩下的就是你們處理違反規劃的事了。這是一種理解。另外一種理解,就是違法占地你通過什么形式來占呢?你是通過一個建筑物在那里把這個本來不是你的土地給占了,所以,這本質上還是你違法占地行為所形成的結果,應該按照土地法來處理,你這個土地的政府主管部門在收回這個土地,或者說在要違法者退回這個土地的同時,就必然包涵著你要他拆掉這個違法占地的建筑物,這個事才算完了。有些地方可能是國土、規劃的管理或者執法機構會合并在一起了,那就不用去吵這個事了,大不了就是單位的內部這個科室和那個科室去吵的問題了。當然這里面還涉及到適用法律的問題,適用土地法還是適用規劃法,還是有區別的。如果將來法院的地位、職能進一步強化以后,當地的黨委政府壓不住,這個問題還是得分清楚為好,這樣我們的管理行為、執法行為才能經得司法的監督和裁判的檢驗。

      二、南寧市的規劃管理立法實踐

      (一)概況

      下面再給同志們匯報一下我所參與的和我知道的南寧市規劃管理立法的一些情況。主要想匯報一下在《城市規劃法》背景下的立法;然后我們也會稍為提一下在《城鄉規劃法》背景下的立法,也就是2014年出臺的《南寧市城鄉規劃管理若干規定》,同時期的《南寧市違法建設查處條例》因為已經是按照綜合執法的體制由城管部門主導的立法,不是規劃部門主導的,我們就不具體介紹了。

      在《城市規劃法》背景下的南寧市規劃管理的立法,應該說是一個比較輝煌,比較有成就感的時期。這個時期我們基本上就是做了兩個《條例》、三個《辦法》,還有一個《決定》。

      1、兩個《條例》。這是指《南寧市城市規劃管理條例》和《南寧市歷史傳統街區保護管理條例》?!赌蠈幨谐鞘幸巹澒芾項l例》等會我會用比較多的時間來給大家做個詳細的介紹?!赌蠈幨袣v史傳統街區保護管理條例》的立法應該說也是比較早,比較實用的一部地方性法規。

      《南寧市歷史傳統街區保護管理條例》主要是保護現在南寧市興寧路、民生路、新華街、當陽街那一大片。這是一個嶺南地區騎樓風格的傳統街區。這個《條例》最關鍵的就是傳統街區保護的規劃以及重點保護的區域改造的方案,政府說了還不算,還要到人大常委會來批準才算數。這就從程序和權限上對政府的行為做了限制,以此來保證在做這些地方的保護和改造的時候,更加有時間讓關心、關注這些地方的人和各界領導去表達自己的意見。這個還是起到很重要作用的。有些同志可能知道,以前我們的民族大道沒有通到邕江邊的,后來延長改造的時候要從邊上經過這片傳統歷史街區,就經過了比較長時間的討論研究,反復論證,然后方案才通得過。這其中我們對歷史傳統街區保護的一些規定和要求,基本上也達到了。還有這個街區景觀的風格協調呀,視線呀,保護得也不錯。我們從朝陽路看有個西南商都的項目,樓建得還是很高的,但你從興寧路這邊去看,是看不到這個高樓的,因此不影響這個街區的景觀。這就是這個《條例》發揮了作用。在歷史街區這邊的步行街上,是不能看到你這種太現代化、太高、影響風貌,不協調的建筑的。

      2、三個《辦法》。這是指《南寧市私有房屋建設規劃管理辦法》、《南寧市違反城市規劃建設處罰辦法》和《南寧市市政公用工程規劃管理辦法》。市政公用工程管理的《辦法》呢,它就規定得非常細,實際上是一些技術性比較強的規劃審批的要求,在當時大家能夠想得到的,都給它明確下來了。

      這個《南寧市違反城市規劃建設處罰辦法》呢,很有意思的是解釋權歸市政府法制部門。我們原來的其他立法包括人大常委會的法規和政府的規章,都是規定具體適用中的問題是由規劃主管部門來解釋的,這個處罰《辦法》比較特別。因為這個處罰《辦法》的立法力度比較大,所以要特別嚴格一點,保證它的解釋的法律權威性,擔心規劃部門自己解釋的權威性會比較弱一些。這個處罰《辦法》的特色,第一個是對違反規劃建設的情況做了一個大類的區分,將違法程度重一點的歸為一類,基本上是采取拆除為主的制裁手段;將比較輕的歸為另外一類,主要是采取罰款和糾正的方法來處理。糾正也包括一些局部的整改拆除呀,包括責令補辦手續呀。通過補辦手續,把這些建設納入都政府的管理當中來。有不少的政府管理職能、管理措施是通過在辦理規劃手續和其他手續的過程中來實現的。所以,補辦手續并不是政府的恩賜,而是促使當事人履行義務的一種措施。

      處罰《辦法》的第二個特色是處罰的手段,包括對要拆除的違法建設可以停水停電,拆除的費用由當事人來承擔。當時做這個規定也是很有勇氣的。當然這個當事人不太可能去直接從自己的口袋里掏出這個錢來,我們部分地是采取以料抵工的辦法,減輕財政的拆除費用負擔。就是違法者你可以按照要求自行拆除,東西可以自己撿走,但是如果由政府來強拆,執法隊伍進場以后,警戒線一拉,里面的東西除了生產生活用品我們幫你搬出來清點公證以外,其他違法建筑上的東西就不是你的啦。我們的民工后面收拾起來得多少算多少,抵補一點我們支付給民工的費用。這樣就減少一點強拆的執法成本。這個規定確實也促使一些當事人自己拆除,減少了強拆的壓力。

      處罰《辦法》的第三個特色是規定拆除違法建設的工作經費由市和城區兩級政府來分擔。在這個《辦法》之前是我們市里面財大氣粗直接掏錢去拆違的,城區不用出錢的,你出人就行了。后來城市規模越來越大,違法建設越來越多,市里面負擔不起了,只好就大家分擔。開始的時候城區也不是很愿意的,但是市里面壓下去了,大家出錢。而且說的不好聽,有的領導說的,你的城區那么多違法建設,你城區也有責任。話說到這份上,城區也不吭聲了。事實上,很早以前有個老城區,很多的違法建設查來查去好像多多少都跟那個分管的副區長有點或虛或實的關系。所以,要大家一起擔當,不能我們在上面抓違法建設,你在下面放水甚至搞渾水。

      還有就是這個《辦法》規定,如果你這個單位有違法建設,那么在違法建設處罰結案之前,可以全部停辦這個單位其他的規劃審批業務。停辦就是不受理新的許可申請。這個蠻管用的,一停以后他馬上跳起來,趕緊來配合處罰。我們也不做絕,一旦他真誠地來配合了,知道利害關系了,一般我們也可以給他接新的業務了,等到處罰一執行完以后就給他發許可。等于大家互相也買個人情,給個面子。有點類似現在說的捆綁執法。當然我們這個跟現在交警的那個有違章不給年檢的性質上和道理上是不一樣的。年檢不是許可,是交警為了公共安全而對許可實施的檢查,本來是你交警主動要去做的。如果你交警因為駕駛人的違章而不給他的汽車年檢,你交警這種捆綁執法行為危害的危險性是對著了公共安全,針對駕駛人的年檢也變成“二次許可”了。性質就不一樣。當然,我們現在新的法律法規沒有這么做規定了,也不這么做了,因為我們現在的法律在處罰制裁上的手段也基本上可以夠用了。但交警的捆綁執法卻還在做,而且在“加大違法成本”的片面認識錯誤指導下越做越絕,與法治建設背道而馳,更不可理解和接受的是,法院也普遍很幫他們,極少判他們違法。

      這個《南寧市私有房屋建設規劃管理辦法》呢,我們基本上就是規定在南寧市里面的私房主要控制在四層以下,有的區域像江南區亭子街這一帶是控制在三層以下。這個控制的措施也有遭到一些批評。批評者認為你對私宅有歧視。當時的立法指導思想主要是立足于說,為了將來舊城改造的時候不要給他成本太高。這么多年實施下來以后,好像社會上也接受了。

      3、一個《決定》。這是我們《南寧市人大常委會進一步加強南湖景區規劃管理的決定》。這個“進一步加強”是官方語言經常用的詞。實際上就是加強,為了避免說被理解為過分地批評說你們以前工作沒做好,說你們以前已經很厲害了,現在要進一步加強,是給面子的說法。當時應該說,我們南寧市的人大常委會的領導還是比較有決心,比較有魄力的。把這塊地方給它圈起來了。當然啦,這也是在當時我們南寧市主要領導支持下搞起來的。上世紀90年代南寧市實行沿海開放城市政策以后呀,經濟慢慢發展起來了,房地產也慢慢跟著起來了,我們邕江兩岸、南湖周邊,有些有眼光的人,有想法的人,有點錢的人,就開始打這地方的主意了。當時李克市委書記特地請了美國哈佛大學設計學博士、北京大學建筑與景觀設計學院的俞孔堅教授來做了一個講座,專門把我們南寧市的領導干部和建設口這些部門的同志,集中到明園飯店的小禮堂里去上了一課,就講怎么樣摒棄小農意識,用生態的可持續的理念來指導我們南寧市的城市規劃建設。上完課后,李克書記在講話中特別地提出來,可能我們現在還沒有那么大的能力,那么大的智慧去規劃建設好我們這個城市的這些地方,但是我們起碼可以先把它保護起來,先不要去破壞它。所以,我們就定了邕江兩岸、南湖周邊一百米范圍,先預留控制出來,不能隨便建。這個在現在看起來已經習以為常,很平常了,但是那個時候領導的壓力是很大的。李克書記是從北海市調過南寧來的,他說在北海我就是老大,我說了算,但是到了南寧,我連這個小拇指都夠不上,我是把烏紗帽掛在褲腰帶上工作的。大家能理解吧?能理解嗎?首府官多而且官大呀。我們當時一位老科長跟我們說,很多單位里面看門口的那個老頭,都要比我們規劃局長大。所以,當時確立這個保護的指導思想很堅決,在南湖就搞了這個《決定》,以環南湖周邊的道路往外延伸一百米范圍作為嚴格控制保護的區域?,F在大家覺得這沒有什么呀,當時是很不容易的,大家還沒怎么有這個保護的概念,也還沒怎么有這個法律的概念。這個人大常委會的《決定》通過以后不久,有人據說是從一個新加坡商人那里招商引資弄回來一個項目,在南湖水面上搞什么水上娛樂餐飲的東西。這邊說人大已經有《決定》了,不能搞這些東西的。那邊說我們好不容易從新加坡招商引資回來的,要考慮國際影響呀。來來回回扯了幾年,最后是怎么了結的我也不太清楚了,反正在南湖水面上這個項目最后是弄掉了,這應該說是人大常委會的這個《決定》起作用了。

      我們人大常委會的這個《決定》,除了剛才說的劃定了一個保護范圍之外,還非常明確地規定了南湖景區的規劃要由市政府報給市人大常委會審批;還有對南湖景區內的景觀項目的規劃設計也做了很具體嚴格的規定,還要市政府來審批,你規劃局不能自己批。這樣實際上也給我們的領導一個解脫,也就是說你那些所謂的“友仔”來找你關照這個那個的時候,你就可以說,找我沒有用,我說了不算,要市長說了才算;市長也可以說,我說了不算,要人大說了算。那時候人大相對來說主要都是各個行業、部門年紀比較大的來這里過渡的,而且人大是以會議形式來處理事情的,你就不太可能像我們行政部門那樣,找到這個人或者那個人,哎呀你這個支持一下呀,你是不能用這種方式去處理這種問題的。所以,反過來說,這也是用這種人大立法的方式來解決以前我們政府用行政方式沒有辦法解決的問題。

      現在我們國家新的《立法法》給設區的市都賦予立法權以后,可以很樂觀地預見,將來我們地方人大及其常委會在整個國家的城市管理工作方面會發揮越來越重要的作用。這是跟人大這種制度運作方式是緊密聯系的。

      (二)《南寧市城市規劃管理條例》的立法實踐

      下面我重點匯報一下《南寧市城市規劃管理條例》的立法。如果說將來你們需要具體立法的時候,我覺得這個文本是值得好好地看,好好地揣摩研究的??梢哉f,在我所看到的規劃管理的地方立法的文本里面,我始終覺得這個文本是最好的。當然,謙虛一點可以在最好的后面加上“之一”,不加“之一”我覺得也未嘗不可。這是我個人對《條例》的總體評價。我個人覺得這個《條例》的立法理論比較扎實,體系結構、邏輯結構比較完整,而且立法表達的脈絡比較清晰,內容也比較明確可行,給我們管理的手段也很得力,很給力,從我們這么多年工作的實踐感覺下來看,這個法規基本上能夠滿足我們政府(不單止規劃局)規劃行政管理、行政審批(當然行政審批也是管理,但是管理有更廣泛的內容)、行政執法(主要是指行政處罰和執行)、包括到后面的行政復議、行政訴訟整個系列過程的法律適用的基本需要。我的結論是基本滿足基本需要。這就很不容易。說明規劃部門、市政府、人大以及其他監督部門對此有比較好的共識。所以,這是一部很好的指南性的實用法規,是管用的。原來我們規劃局的新來的同志,先把這個法規看三遍,基本上你就知道你來規劃局該怎么干了?;旧嫌羞@個效果。工作中遇到什么問題,忘了,你再翻一番看一看這部法規,基本上就可以了。這個法規的文本我也放在給大家準備的在資料里面了,網上也可以搜索得到。因為這部法規廢止前經過兩次的修改,所以網上的文本可能要注意一下它的條文序號變化。

      這部《條例》的文本內容和結構,共七章六十九條,分別為總則、城市規劃的編制和審批、建設用地規劃管理、建設工程規劃管理、城市規劃實施的監督檢查、法律責任、附則。主要章節與規劃主管部門的主要工作機構、工作流程有一定的對應性,因此具有較強的可操作性和分工配合、分工制約性,經受住了歷史考驗。文本結構跟我們規劃管理的業務的幾個板塊,這個對應實際上也是我們規劃管理的基本流程。當時立法的時候可能還沒有考慮到它有這么先進,只是根據我們的工作需要來搞。從后面的工作實踐發展來說,我們發現它有它的優越性。我們這種按照從規劃編制、規劃審批、到用地,到工程,到監督檢查執法的順序編排,體現的是一個從上游到下游分段的一個分工模式。按照這樣子做大家覺得挺好的。后來有一些時期有過一些不同的意見或者說批評。因為在這種分工和流程中,科室之間互相牽扯制約比較多,有些企業呀開發商呀覺得比較繁瑣,效率也不夠高,在前面階段(科室)好不容易把問題解決了,后面階段(科室)怎么又有問題?他要不斷地跟我們來對接,不斷地來跟我們扯,覺得很花時間,很費精力,說你們能不能用一種更便捷的辦法?然后我們也到外地城市去考察學習。有些城市確是有便捷的辦法,就是采取類似“一手清”的管理辦法,一個項目進來,就指定一個兩個科室,你就從頭到尾去給他辦完。這樣建設單位就覺得省事,比較快,效率高。有什么問題我只要跟相同的一兩個科室甚至相同的一兩個人去溝通就可以了。我們學習回來的時候也在想是不是要采取這種模式。因為在感覺需要建設發展比較快的時候,有些開發商和有些領導也會覺得你們土地、規劃這些部門呀就是絆腳石,在那里東搞西搞,半天搞不出點東西來,所以就有要加快的壓力在里面。但是想來想去我們還是覺得這種“一手清”的方式危險性太大。你可以設想一下,如果一個開發項目你從頭到尾只跟那么一兩個人在溝通,我們不說這個人好還是壞,首先他肯定扛不住,鐵定扛不住。能來做項目的,特別是一些好的項目的,肯定不是一般人嘛。所以,我們覺得危險性太大,我們沒有采取那種方式,我們還是按照我們地方法規給我們設定的那種管理模式,堅持下來了。后來沒幾年,聽說那個城市的主要領導很快就出事了。所以,一種管理的模式,跟我們的立法,跟我們管理的指導思想,配合得比較好的話,那是比較好的。如果配合得不好的話,那就比較容易出問題,不是領導出問題就是我們自己出問題。所以,以前我們黃方方市長說,領導干部要熟悉法律,領導干部不熟悉法律容易犯罪。確實是這樣的。

      《條例》的立法內容,我個人梳理和總結了一下,大概有七個比較有成就和特色的方面。

      第一是《條例》對規劃區的界定表達是比較規范的。城市規劃區就是城市的市區、近郊區,還有城市外面因為城市建設發展需要控制的區域,比如我們原來吳圩機場那邊,還有一些獨立工礦區等。新的《城鄉規劃法》不做規劃區的規范表達了,實際工作中有點混亂?,F在這一版國務院批復的規劃,采用了所謂“大南寧”的概念,把南寧市六城區連同城區所轄的原來邕寧縣撤銷后并入的各鄉鎮所有行政區域都作為南寧市城市總體規劃的范圍,概念上就帶來了一定的混亂,從而導致管理上的一些混亂。比如說城管,它的傳統概念只是管城市的,也就是說感覺主要是管市區的,延伸一點就延伸到市區邊緣一點的城郊結合部?,F在全部行政區域都劃進來作為城市規劃區,那么,那些農村、山村的沒有經過規劃審批而亂建的違法建設也算是城管的了。在城管綜合執法改革的時候大家就扯這個東西。他們說,很明顯嘛,那個就是農村,怎么就叫我城管去管呢?我們說,不是這樣啊,國務院批復的南寧市城市總體規劃范圍都是城市的規劃區范圍了,當然是你們城管的了。實際上它城管也管不到農村那塊,推給鄉鎮,我們的鄉鎮也不想管,也更加沒有能力管。這種混亂的問題好像比較早的時候是北京先搞出來的。北京那里也是早早的把城鄉全部劃到城市規劃區來。那時候,在鄉村的執法主體按照《村莊和集鎮規劃建設管理條例》是另外一個部門,跟《城市規劃法》規定在城市的規劃執法主體是不同的,你是按農村還是按城市?如果按城市,那鄉鎮建設管理部門他就不管了。如果按鄉村,那你城市規劃部門或者城管部門就不能適用《城市規劃法》去做了。搞到最后是北京市高級法院專門為此問題做了個業務解答,總算把這個問題壓下來了。當然啦,綜合執法改革到現在規劃部門已經不負責組織拆除違法建設了,不懂城管他們現在是怎么樣去處理這個問題的。

      第二是《條例》把城市設計納入修建性詳細規劃賦予其法律地位。城市設計本來是屬于一個技術性的工作,它主要是考慮怎么樣把城市的風貌和景觀做得好看一點,漂亮一點。我們立法時是在修建性詳細規劃后面加個“(含城市設計)”,等于給它以詳細規劃一樣的法律地位。這就滿足了我們政府管理的某些特殊的需要。比如我們的城市私宅剛才說本來是按四層以下控制的,那我們南湖東頭公務員小區旁邊那片農民安置回建房,原來是政府下好基礎建好一層給他們自己往上建,結果很多人自己當時就搞到四層半、五層,規劃部門做了一些處罰。后來城市發展了,覺得那片地方太難看了,按照城市風貌的要求,要搞到六層,再加一個坡屋頂。那問題來了,農民建房的時候超過四層你說他是違法,有些還進行了拆除,現在你政府又要強制性地幫人家加高建到六層上去,你在法律上怎么說得過去呢?那我們就用這個城市設計,通過做城市設計,取得相當于法定規劃的效力。從行政的效力上說,私房管理規定是市政府發的文,城市重要地段的修建性詳細規劃也是市政府批的,兩者的效力等級是同一個層次的,以在后面的行政行為效力為優先,按這么去解釋,也大概算是能解釋得過去了。

      第三是《條例》規定了合理的行政許可審批期限。就是20天?,F在我們覺得20天好像沒有什么特別,甚至說你這個20天都有點太長了。但是20天在那個時候應該說在部門里面做這種規定是比較早的,而且當時運行下來我們覺得也是比較合理的。后來我們國家2004年實施的《行政許可法》也是規定一般的許可期限20天嘛,情況比較復雜一點的經過批準可以延長10天。大概就是這么個概念?,F在有一種做法,上級和領導在片面地強調通過壓縮審批時間來提高行政效率,壓到10天,8天,7天,5天等等,實際效果上其他部門我不知道,從規劃部門來說,我覺得不是很科學,而且我們規劃部門一開始壓縮的時候比較積極,一壓就壓了很多,沒想到后面人家不斷地叫你再壓,再壓,我們沒辦法壓了,就說你們不積極了,不支持了。我們規定的20天里,如果報建單位有些什么問題,我們互相之間還是可以有時間對接協商處理的,有時間回旋溝通,我們就不用退件?,F在這個時間太短以后,反而是不好處理。行政審批大廳收件錄入案件系統,就開始計時,以讀秒的方式來倒計時考核你的行政效率了。收件進來以后有些不大不小的問題,在這個很短的時間沒辦法處理,就只好采取變通的辦法,把這個案件外掛起來,算是原則同意,協調處理完了以后再發件。如果萬一最后協調處理不下來,只好動員人家自己提出撤回申請。雖然看起來這樣很聰明,但是反映了我們過分追求表面的效率后,提出的這些要求有點脫離實際。我們設想領導們在提出這種高效率要求的時候,可能他們是在一種理想狀態思維下提出來的。在他們的腦子里,企業報進來的東西都是符合要求的,然后你運轉一下,給簽個字蓋個章就發出去了。他們想的是這個樣子的。他們可能不太顧及到我們具體工作部門一些具體需要處理的問題。他們認為這不是領導要考慮的問題,是你們執行的人自己應該去考慮解決的問題。他們的想法就像壓榨花生油一樣,榨你總能榨出點東西來的。你們雖然整天喊這個不行,那個不行,再榨一榨你,你還是行的。他們是這么想的。另外,可能在他們領導的概念中,我們的程序流轉是在一種流量適當的情況下運行的,案件不多,進來以后很快就可以分下去辦,要看現場你趕緊去看,回來有什么問題你趕緊開會,趕緊定,然后就辦出去了。他們可能就沒有考慮到案件流量大的異常狀態。就像我們在路上堵車一樣。車流量太大了,或者出現意外情況了,每個路口等紅燈,甚至等四、五個紅燈都過不了,平時十幾分鐘、幾十分鐘的路程,這個時候可能花你一兩個小時都走不回去。領導決策的時候不考慮這種問題,就靠我們具體做的時候去想辦法了,如果實在沒有辦法,遇到小人告惡狀,你就想開點,自認倒霉算了。所以,我覺得我們當時規定這個20天還是比較科學合理的。當然,我們現在這個窗口集中受理的制度下,也采取了一些措施,比如說報建前先進行技術審查。建設單位做好總平面圖方案或者建筑方案以后,先到一些類似技術中介單位的技術審查機構去進行審核把關,進行規劃指標的校核。他們有規劃指標的校核軟件,你把相關的數據輸入以后,軟件按照一定的程序去檢驗一下,然后,咚,電腦對話窗口跳出一個提示,合格或者不合格。合格的你就去行政審批服務大廳受理窗口報建,再收進來辦理。通過這種方式和技術手段也能解決一些問題。

      第四是《條例》細化、補充、完善了建設用地規劃管理的制度。主要為:明確規劃區內統一管理和按規劃選址的原則;補充規定土地出讓的規劃參與;規定特殊用地的規劃保護;細化辦理選址意見書和用地規劃許可證的情形;規范了辦理流程和時限等。特別要提一下的是其中第二點,就是剛才說《城市規劃法》沒有考慮規劃許可與土地出讓制度銜接的問題,這里進行了補充立法銜接。還有第三點,對有特殊用途功能的專用土地的保護,我們也進行了細化和明確,也跟后面的執法措施對應連在一起考慮。剛才我們也講了,《城市規劃法》是根據國家建設項目基建程序來套,來設計的。我們城市里面有很多規劃控制的地方,比如河湖水系呀,公共綠地呀,文物保護呀,市政公用設施的用地呀,還有教育用地呀等等,這些有專門用途的土地,都要保護起來,一般的單位你就不能進來建,屬于這些設施功能本身需要建設的項目怎么建,也要按專門的規定要求來建,否則,進入到這些地方的違法建設,我們就要按拆除來處罰,不能罰款了事。這是補充了《城市規劃法》里面沒有涉及到的內容。

      第五是《條例》細化、補充、完善了建設工程規劃的管理制度。包括:明確了建筑規劃布置基本的技術要求;細列了應當申請建設工程規劃許可證的情形;細列了申辦建設工程規劃許可證的程序和應提交的材料清單并規定了發證時限;規定了開工前的放線驗線手續;強制規劃參加竣工驗收;設計、施工單位要查驗建設單位的規劃許可證;嚴控私宅等。細列了應當申請建設工程規劃許可證的情形,這個對一般人來說是很有好處的,他看了法規的規定就很清楚通常是什么樣的情況下需要去規劃局批準。相反,現在的《城鄉規劃法》是看不清楚的,我們新的《南寧市城鄉規劃管理若干規定》也是看不清楚的。另外,《條例》規定建設工程開工前我們要去驗線。開工前的放線驗線是一個很重要的監管手段。然后,強制你規劃部門要去進行驗收。規劃部門驗收認為合格了,符合規劃要求了,發給一個合格的憑證,才能進行綜合驗收,才能辦理房產等。這個應該說是我們當時在地方立法里面比較大膽的做法,也確實是需要做的一項工作,否則你后面的管理沒有手段制約,你是管不住的,同時,這也是提供一種有效服務,規劃驗收不符合的先進行處罰,該補辦的補辦,該拆除的拆除,要不然房產部門也不知道怎么給你辦房產登記。還有,在《條例》的規定里面,我們不但對違法建設的單位和個人要進行處罰,而且對設計單位、施工單位,我們也規定你在做設計的時候,在施工前,也要看看是不是規劃部門批準這個項目了,你才給他去做,否則造成了違法建設的時候,同樣要連帶著給你處罰,沒收設計費、施工違法所得,再加上一定的罰款。這個做法是非常管用的?,F在《廣西壯族自治區實施﹤城鄉規劃法﹥辦法》也作出了類似的規定。

      第六是《條例》專門規定了監督檢查。主要就列了兩條,一個是進行監督檢查時要亮證執法;第二個就是細列出了八項監督檢查的內容,明確什么情況下我們去檢查什么東西,讓人家一目了然。這些內容包括:未經規劃許可的建設用地和建設工程;建設用地規劃許可證的合法性及其執行情況;建設工程規劃許可證的合法性及其執行情況;按照規劃建成和保留地區的規劃控制情況;建設工程放線(對放線的監督檢查實際上就是驗線);建設工程竣工規劃驗收;建(構)筑物的規劃使用性質;按照本條例規定應當監督檢查的其他內容。

      第七是《條例》規定了對違法建設制裁的成體系的措施。前面我們講了,《城市規劃法》只是對違反建設工程規劃許可的建設行為進行處罰,在地方立法中,對除此以外的需要制裁的違法行為我們都做了相應的規定,主要有:明確對違反規劃取得(占用)土地的違法建設由土地部門處理;明確將限期拆除規定為行政處罰;明確違反建設工程規劃許可的罰款標準;補充了對侵占規劃專用土地及道路退距的處罰;規定了對設計、施工單位進行處罰(沒收和罰款);規定了對違法建設的制止權(并停水停電);規定了行政強制拆除。

      對違反規劃取得土地的問題,我們在《條例》和《違法建設處罰辦法》中特別講清楚,在還沒有取得土地使用權的土地上進行違法建設的,由土地部門按照土地法來處理。在實施中有時候還會將違法占地建設和違反規劃建設混在一起,當然這個也不完全是土地部門的錯,土地部門固然也有那種能不管就不管的想法,但是也跟我們《條例》規定了規劃行政部門的拆除權以后可以有依賴了這點有關。

      我們在地方立法當中規定規劃部門對違法建設的強制拆除權,這在當時是全國獨有的。這個也歸功于我們南寧市人大常委會和自治區建設廳、自治區人大常委會的專家和領導們,他們的眼光,他們的魄力。這個行政拆除權很管用。當時土地部門的執法能力相對要比規劃部門弱一點,城管當時也不及我們規劃,靠著這個立法規定,規劃部門的執法職能和能力更加得到了極大的提升,為我們南寧市的“創三城”(衛生城、文明城、雙擁模范城)立下了不可替代的、不可磨滅的功勞。不過,與此同時,這也給規劃部門造成很大的困擾。因為你《條例》有這個規劃拆除權,一有違法建設,大家馬上就想到規劃,特別是當時南寧市的領導們對規劃拆除的觀念根深蒂固,一有什么就是規劃局的,他們就都不想還有別的部門也有更加強大的拆除權。后來我們規劃局的領導感覺這個狀況不對,就叫我們去梳理還有什么法律規定別的部門可以去拆違法建設的。我們梳理出來以后發現,法律規定可以拆除違法建設的部門其實還很多,規劃還不是最厲害的,排隊下來我們至少要往后排到第三、第四、第五那頭的位置上去。然后我們就不斷地給市領導寫文章,寫報告。后來,領導們好像也接受了,還是依法辦吧,不一定都非要規劃來做惡人嘛。這樣,我們規劃部門的壓力才下來一點了。直到最后綜合執法體制改革把強制拆除違法建設的職權移交給城管部門,規劃部門才解脫了出來。

      我們的《條例》規定規劃部門對違法建設有制止權。單純看文字你看規劃部門“有權制止”這幾個字可能看不出什么。實際上當時我們就是執法人員帶著執法工具到現場,亮出執法證件以后,給你宣讀法律法規的條文,責令施工人員停工,如果不停,對一些不大不小的違法建設,我們現場就動手進行制止了。相當一部分違法建設,我們的執法人員給他來真的以后,他們的施工人員就不敢再動了。民間也有講風水的,本來做這個違法建設也是想做點生意,要順風順水賺點錢的,你現場制止以后他覺得“犯官非”了,不順了,也就算了。所以,現場制止是能有效解決一些問題的。當然一些比較大的違法建設我們幾個人是搞不定的,得回來以后再走一般程序,組織力量,再進行強制拆除。你像原來部門有些人,整天說啊,我們叫他們停工他們都不聽呢,我們有什么辦法呢?這種口頭制止,實際上不叫制止。大概到了2009左右國土部采用衛星監控違法用地以后,執行了非常嚴厲的督察措施,涉及到領導們的烏紗帽了,國土的拆除違法建設執法馬上跟著起來了,也不等規劃了,更不依賴規劃了,他們就有辦法去進行制止了。

      (三)《南寧市城鄉規劃管理若干規定》的立法得失

      2008年國家《城鄉規劃法》實施后,我們是想等幾年看看新法實施過程中有什么問題再針對存在的問題進行立法,但當時我們南寧市的領導很積極,很著急,叫我們馬上搞南寧市新的城鄉規劃管理條例。結果立法成本很高。我們08、09年組織了一輪調研和起草,搞了一個類似原來《南寧市城市規劃管理條例》的成體系的《南寧市城鄉規劃管理條例》的文本,并且在《廣西日報》上全文刊登出來向社會征求意見,同時也是造聲勢。當時政府主要領導和分管領導關注的主要目的就是要通過這個立法來加大打擊和拆除違法建設的力度。因為經過幾輪反復的綜合執法體制改革,不是很成功,違法建設不但沒有遏制住,用市人大常委會一些領導同志的話來說簡直是叫失控、泛濫。但是在我們南寧市搞這個條例的時候,自治區也在搞配套《城鄉規劃法》的實施辦法,上下兩級同時在搞,可能擔心工作不好協調,我們就放下來了,等自治區的實施辦法先搞。結果自治區的立法出臺以后,我們原來有些關注和參與這個條例立法的領導們提拔的提拔,調動的調動,退休的退休了。所以,我們重新啟動立法的時候,又要重新調研,重新起草。在整個立法過程中有很多問題在那里反復研究協調。協調時間長了以后,當時政府這邊對我們立法有比較具體要求的領導又提拔,又調走了;而市人大常委會這邊原來具體參與的一些負責同志又退休了。搞得多花了很多的時間精力。這期間不同方面、不同層次的領導們對立法的體系,立法的內容和立法的要求也是有不同的要求,不同的看法。最后實際上是市政府和法制辦、規劃局都不太管了,人大這邊到2014年制定出了現在的這個只有二十幾條的《南寧市城鄉規劃管理若干規定》。

      在這個立法上,我們人大的同志有的認為比較成功。主要是體現了現在一種新的立法理念,立法思想,就是你們不要動不動就搞整套的一大本成體系的東西,有幾條就搞幾條,有針對性地搞。這個《若干規定》確實也是有針對性地解決了我們規劃管理工作當中一些突出的具體問題。從這個角度上來說,是成功的。但是我個人覺得,還是有一些經驗教訓,或者可能還談不上教訓,應當是一些值得商榷的地方,不是很完美的地方,美中不足吧。

      第一是充分溝通不夠的問題。因為從2008年開始幾年下來,這么長時間,人也不斷地換,有很多的想法呢溝通就落實不到位了。特別是有些工作前面比較放松拖了時間,到后面時間緊了,要表決通過了,來不及仔細地弄了,有些內容倉促地規定上去以后就顯得在邏輯上就有缺陷了。比如說《若干規定》的第十一條。原來這一條是我想出來,就是已經有《土地證》的,就不需要再去辦《建設用地規劃許可證》了。主要是解決邕寧撤縣時候很多私宅歷史遺留問題而提出來的。撤縣后市政府出臺政策已經認可原來的土地出讓,同意補辦了《土地證》的,而我們規劃部門還是按照原來的老的規定套路,還要去給他補辦《建設用地規劃許可證》,補這個證還要去測量,去交錢。我就覺得沒有必要了。拿到《土地證》以后,不但表明你市政府已經最終合法地承認了其土地出讓的合法性,而且按照《物權法》人家也已經有了完整的權利了。你那個《建設用地規劃許可證》再去補有什么意義呢?就像我已經大學畢業了,大學的畢業證都發給我了,你還要我回去補那個初中畢業證,難道沒有那個初中畢業證你就不承認我這個大學畢業證,不給我發工資嗎?不存在這個問題啊。從法律上,理論上理清楚這些關系以后,把它砍掉,我們業務量就可以大大減輕了。既然有合法的、堅實的法律基礎支撐的,你何必還有去多做那么多吃力不討好的多余的事呢?所以,我就寫了這一條。意思是已經有《土地證》的,你報建的時候就不用辦理《建設用地規劃許可證》了,當然我們要幫你查詢一下規劃改變了沒有,你自己來要查詢規劃情況我們也幫你查,如果規劃沒有改變,還是符合可以建設的,直接可以辦理《建設工程規劃許可證》就可以了。是這個意思,解決這個問題。但是到立法的后期,可能是人大在后面趕工的時候,不懂是那個領導說,有《土地證》規劃符合的不用辦建設用地規劃許可,那要是不符合的呢,還是要辦啊,所以,就在后面又寫上一款,就是不符合上面條件的,還是要辦《建設用地規劃許可證》。后面沒有機會給我們去溝通這種東西了,領導說要寫上那想當然就寫上去了。結果立法頒布以后我一看,就覺得這一款的這個邏輯不對了。既然不符合條件了,不符合規劃了,你還給他辦什么用地規劃許可證呢?肯定不能辦的嘛,即使你給他辦了,也不能給他辦《建設工程規劃許可證》,他還是不能建設的,你不是多余嘛!所以,這一款的立法邏輯是不對的。這是溝通不充分造成的問題。

      第二是領導和領導的想法不斷地變換的問題。剛才說了,我們這個立法過程時間跨度比較長,期間人大、政府、規劃部門的領導和立法人員又換不斷地變,然后不同的人又有不同的關注點、著力點,哪怕是對相同的問題也會有不同的看法和要求。不僅如此,該立法最大需求的用戶——規劃局的中層干部在這六、七年間都換了兩輪了,所以,花相似人不同,或者物是人非,甚至是物也非人也非了,到最后出臺的法規跟原來設想和要求的樣子已經相距甚遠了。這個法規的出臺差不多就是為了完成立法計劃而已了。

      第三是審議工作的安排銜接問題。到人大常委會開會審議的時候,最后是分組討論的,一般是分四個組討論,而我們業務主管的行政部門在做這個立法的過程中,通常是只有那么一兩個人是從頭到尾經手這個事情的,因此才知道什么問題是怎么來的,怎么解釋的,怎么樣說才說得清楚的,我們的人就不夠分了,對人大的委員們提出的疑問和問題,可能就會只有在一兩個討論組上說得比較清楚,另外兩三個組上可能就不一定說得那么清楚了。所以,以后我們各設區的市人大在考慮安排分組討論審議立法的時候,可能也要注意處理這個專業人員、知情人員的安排問題。

      第四是政府立法議案的地位問題。我們原先市政府向人大常委會提出的《南寧市城鄉規劃管理條例》立法議案,是制定一部六、七十條的內容完整成體系的規劃管理法規。人大常委會在完成一審階段以后,才要把這個法規做成一個精簡的《若干規定》,等于完全推翻了市政府的議案自己另搞一套。我覺個人覺得這是對人大的立法審議權與政府的立法議案權之間的地位關系缺乏必要的考慮和足夠的尊重。如果是要突出體現人大的立法主導性,可以采取由人大常委會的城建環保委或者法工委來提出立法議案,政府這邊予以配合的方式,這樣才比較合適。當然,在“管理條例”變成“若干規定”的過程中,規劃部門和政府法制部門的立法人員是有溝通和協調的,但這畢竟與政府和人大常委會之間的關系處理不是同一個層次的問題。

      第五是以《若干規定》的施行廢止了原來內容和體系完整的《南寧市城市規劃管理條例》存在工作漏洞。我們前面講了,《南寧市城市規劃管理條例》內容和體系完整,能夠滿足各方面對法律適用的基本需求,《若干規定》規定在其施行時原來的《條例》同時廢止,現在回過頭來看,我覺得當初還是欠考慮了,不如規定過去與本規定不一致的,以本規定為準,這樣來的周全?!稐l例》同時全面廢止以后,有些工作就不好銜接了。比如,原《條例》將限期拆除違法建設規定為行政處罰,在當時國家沒有《行政強制法》的時候,解決了拆違的有效法律適用問題;在當前國家的《行政強制法》無法解決違法建設泛濫成災需要快速有效及時打擊問題的情況下,還可以為違法建設拆除處理提供多一條靈活處理的渠道,減輕行政執法的壓力?,F在好了,不存在這種適用性和靈活性了,有些存量違法建設的處理就不太好辦了。還有其他一些業務銜接的問題,如果出了爭議和糾紛,我們可能就不太好找到具體的法規條款對應處理了。

      第六是加大了法律法規理解適用的困難?!度舾梢幎ā冯m然文本簡潔了,對有較好法律專業背景和能力的人來說也算是好事,但是對這種碎片化的法規條文,廣大的基層規劃管理人員以及社會上的市民群眾在理解和適用上可能存在比較大的困難,他們不太可能具有將國家法律法規融會貫通的能力,“若干規定”就不如內容相對完整成體系的“條例”來得內容清晰,通俗易懂,一目了然。

      三、規劃管理立法的難點與爭議問題

      前面講了這么些規劃管理立法的情況和問題。我講的可能還有很多地方也講不到,很多可能也不是很適合在這里講,當然我也沒有時間去做很理論化的整理,只能有選擇地議論式地跟大家匯報一下??赡艽蠹以谶@里聽我講一通不一定有太深的感受。很多問題要到你們具體去做立法的時候才會真正地感受,真正地糾結,去想他怎么弄?規劃的立法可能會比其他部門的立法更為復雜,復雜很多。因為規劃這個東西,你都可以想象一下,我們城市的資源就那么一點,大家都很關心,大家都希望從這個城市的規劃建設里面分享到我們社會發展的成果,所以,規劃從來都是社會的熱點和焦點的部門。往往有一些我們專業上覺得很小的問題,或者覺得根本不是問題的問題,可能在某些因素的介入以后,會變成非常復雜,非常難以了結的問題。因為它里面利益的關系,法律的關系,甚至其他各種復雜關系都糾結在一起的時候,會有很多問題超出我們腦子里的知識儲備,超出我們有限的智力和能力。如果進入到某一個程序里面以后,就在你的手上,就像擊鼓傳花一樣,如果你拋不出去,那就是你的了,你就抱回家去,你就睡不著。所以,還有一點時間,我稍為提一下我們規劃立法的難點和爭議的問題,供大家思考參考。實際上這些立法的難點和爭議性的問題,剛才在前面的匯報當中也有所涉及了,我就蜻蜓點水,不過多展開了。

      第一是土地法與規劃法的關系。有的認為是土地法大,有的認為是規劃法大,無法定論?,F在要講土地利用規劃與城鄉規劃的銜接,但這個在實踐中還是有沖突的,沖突處理的規范還是模糊的,不過在涉及耕地保護的時候,規劃肯定是要服從土地的。在執法上,還是推來推去的情況,但我認為土地法要優于規劃法,我在網上發過博客文章《非法占地建設與違反規劃建設的區別》,對此有專門的論述。

      第二是規劃與發改、建設、房產等部門的關系問題。這些關系有的法律是明確的但被搞模糊了,有的是法律不明確的,爭論也沒搞清楚。地方立法應當做一些必要的梳理。

      第三是城市規劃的法律屬性問題。這個我要稍稍展開。規劃到底是一個立法性的行為還是一個行政行為?沒有專門的定性。如果是行政行為,人家不服是可以上法院去告的。在舊的《行政訴訟法》之下,民告官要區分具體行政行為和抽象行政行為,我們這個城市規劃可以作為抽象行政行為,人家去告,法院是不受理的,但是在新的《行政訴訟法》之下,不做這種概念的區分了,就是對行政行為不服,就可以去法院告了。這就意味著將來我們城市政府審批的規劃,就要面臨這個問題。因為在城市、城鎮總體規劃和控規的時候,實際上也會直接影響和改變當事人特別是原來的土地使用權人的一些權利義務關系,這種改變有的純粹是規劃制定時候的公共政策層面的影響,這種去告狀,法院可能還不一定會積極受理;但有些情況實際上出現了通過規劃的修編和改變來取消一些具體人具體單位的項目建設的情況,這種情況下,如果人家真去法院告,法院可能還要掂量一下受理還是不受理,不受理可能說不過去了。國外有些是很明確的,城市規劃是可以訴訟的,自然它就有一套按照行政訴訟來解決城市規劃當中涉及爭議問題的方法。你如果把城市規劃當作是一種立法的行為,基本的原則就是法不溯及既往,那么在你規劃編制批準之前已經取得的權利,你就不能當然地去否定掉人家。所以,立法和行政在規矩上他們各自所遵循的原則是不一樣的。但是,我們在這方面基本上還沒有認真去考慮。保不準將來會在哪個城市在這方面出一些很典型的案例,從而推動大家去真正地認認真真地去考慮研究處理和解決這個問題。

      第四是規劃的集中統一管理問題?,F在我們南寧是市、區、鎮、村一起管,實際上離中心區遠一點的鎮、村兩級是管不到的。集中統一管理是對的,但這是市政府的集中統一管理還是市規劃局的集中統一管理,是可以研究的。

      第五是規劃效力的位階問題。這個我們也是很困惑的。規劃制定批準以后,當前一方面在特別強調按要法定規劃審批,而另一方面,隨著經濟形勢的變化,我們國家、自治區和市政府的層面上,就會有一些文件的要求,會涉及到提高容積率啦,提高土地集約利用啦,調整一些土地用途啦之類的東西,總之可能會需要你們在具體審批的時候要突破一些原來定的條件。這時候,我們做具體工作的就很糾結,很郁悶。從規劃執行的具體部門來說,法定控規我們是不能突破的,否則萬一將來出了什么事情要追究責任了,我就麻煩了。但是你不突破,項目批不下去,行政上的壓力又很大。所以,我個人覺得有必要研究這個規劃效力的位階問題。從權力的層級來說,我們的規劃除了南寧市城市總體規劃是國務院審批的以外,其他一般是市政府批的,這些規劃的效力就是在市人民政府這一級的行政效力。當上級人民政府和其他更上位的文件規定下來以后,可不可以有突破我們城市政府批的規劃限制的權力效力?在行政效力的層級關系上說,我個人覺得應該是可以的。但從另外角度說,城市人民政府審批規劃的效力是從《城鄉規劃法》取得的,這個城市政府審批規劃的效力好像又具有國家法律層面上的效力。所以,問題糾結的地方是,萬一將來出了事情,或者出了糾紛需要處理的時候,你不知道誰有最終的裁決權并且會決定從哪個角度來裁判你是對的還是錯的。如果只在南寧市的層面上來追究責任,你不按市政府批準的控規審批,你就是錯的,你就要承擔責任。如果你有機會在更高的層面上去討論,可能人家會理解你這個同志能擔當,有魄力,有智慧,能領會貫徹國家的政策,還是個好同志呢。但往往我們一般人是很難到上面的層次去討論具體的工作的,出了事情不一定會有人替你說話的。有時候卻反過來,在下面可能認為你是對的,是好的,到了上面你就變成壞的,變成錯的了,你還不知道什么時候什么人會把你告上去了。所以,我們說糾結就在這個地方,你總是處于一種不確定危險的焦慮之中,來自各方面無形的壓力在擠壓著你。這是最難受的。我認為在這個問題的立法上應該要研究定出一些規則來,要有所作為才行。

      第六是違法建設的形象界定問題。前面講的,《城鄉規劃法》好像是按整體違法來定性違法建設的;實際上有很多情況是按局部違法論比較合適,處罰起來也符合比例原則。

      第七是限期拆除的法律定性問題。按行政處罰還是行政強制來規定?這既涉及到具體的法律適用,也關系到實際執法的效果。

      第八是對違法建設單位和個人暫停業務受理的問題。剛才我講了,我們這種捆綁執法與機動車道路交通管理的“捆綁”執法是不同的,但反對的意見認為一碼還一碼,捆綁都是不對的。

      第九是歷史遺留問題的界定和處理。這是每個新的立法出臺以后實際工作中都要碰到的問題,行政區劃調整也會出現大量的這類問題。地方立法回避不了的。

      四、幾點體會與啟示

      最后非常簡要地匯報一下我參加規劃管理立法工作的幾點體會與啟示。

      第一,搞立法要有不亞于書記、市長的工作理念、知識積累和人文情懷。我說的是理念和情懷,不是說水平。領導的水平肯定比我們高。我經常開玩笑說,即使我們再聰明,都不如領導的英明。對吧?

      第二,把握法律的理性和精神。要確保立法能夠經得起時間和實踐的檢驗,這一點至為關鍵。

      第三,必要的立法擔當。哪怕立法上只是一點點的進步,往往對法治實踐都會有了不起的貢獻。所以,立法者不要吝嗇你的進取心。過分的保守,立法就會成為花瓶,甚至起阻礙社會進步的作用。

      第四,立法的理論體系與邏輯結構。我這么推崇《南寧市城市規劃管理條例》,將其奉為經典,主要就在于此。

      第五,科學對待“部門立法”。立法固然不能被部門所綁架。但對于行政管理性質的立法,實際上都是確保行政主管部門有效履行職責的需要。離開行政主管部門的實際需要去搞立法,容易導致隔靴搔癢,脫離實際。

      第六,要強化“用戶”意識。要讓社會群眾和有關履職部門(包括行政管理部門、復議機關、司法機關)都看得懂用得上。我主張,對于管理性、社會性的一般立法,要做到初中文化程度就能看懂,能理解。

      第七,充分的溝通與研究。

      第八,針對性與超前性。

      第九,把握好部門、政府、人大的角色。

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