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    2. 劉家海:規劃管理中的法律思維訓練(轉)

      admin3年前城市規劃論文753

      【按】法律思維所秉持的依法行政、依法辦事精神,其功能相當于給我們撐起一把保護傘:下雨了擋一下,不讓自己淋濕;太陽太大了,遮一下,不讓自己曬暈。這既是常態下有效對付異常情況的可行辦法,也是異常情況下有效應對困難和挑戰的常規手段。

      法律思維本來也沒有什么特別的,其思維模式也是針對一定的事實或問題,根據一定的依據進行研究分析,然后作出一定的判斷或者處理。這其實也是所有部門或者學科共通的思維模式或方法??梢哉f,法律存在于生活、工作當中,法律思維也是我們學習、工作、生活當中的正常的思維。中國古代講“禮外無法”,恩格斯對法律起源問題的論述就是在《論住宅問題》里面來分析探討的。所以,對我強調的法律思維和法律思維訓練,首先要當成很自然、很平常的事情,當成很自然、很平常的要求。在這個基礎上,我們說,各個學科,各個部門在日積月累中逐漸形成其有別于其他學科和部門的具體特點和具體規律,包括思維特點和規律。我們講法律思維訓練,也是要注意共性的和個性的特點和規律。法律思維本身也是有共性和多樣性的。警察、法官、檢察官、律師,權力機關、執行機關、社會組織等等,其法律思維也有不同的具體特點和具體要求?,F在對行政機關特別強調依法行政,我們就要在具體的業務工作中圍繞依法行政來強調和訓練我們的法律思維。

      根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》的規定,依法行政有這么六項的基本要求,即合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。對規劃部門來說,這些要求具體都可以從《城鄉規劃法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《政務信息公開條例》等法律、法規和配套實施的各種規章制度中體現出來,有些也在我們的規劃管理技術規定規劃方案中體現出來,有些要靠我們從工作經驗和生活經驗中去感受和體會。所以,我們在業務討論會上對案件進行研究討論的時候,就不一定是就事論事地趕著時間走程序過議題,不能是大家等著領導和主持人給你答案,給你“同意”。我們會經常地、有目的地、有意識地對一些案件和問題展開散發性的討論和分析研究。通過這些散發性的討論和分析研究、總結提煉,促使大家能夠形成更多的經驗積累,得到更好的更充分的學習和更有效的提高。

      常態下的依法行政,粗淺地概括地講就是法律規定我們做的我們就做,法律規定我們怎么做就怎么做。這個法律是廣義的,包括法律、法規、規章和合法有效的規范性文件。這是正面的規定。反面地規定則是,沒有法律規定的,法律規定不能做的,我們不做,法律規定不能那樣做的我們就不那樣做。這是依法行政的基本方面。在具體的工作中,會有很多涉及到需要進行分析、推理、判斷的事情和問題,就像我之前在《職業*事業*生活》中所講的法律的方法一樣,我們要通過對概念的理解辨析,通過對規則的理解適用,通過運用原則的指引等等,來引導和規范我們的行為,當然還要規范和引導辦事群眾和辦事單位乃至一些政府部門的關聯行為。經過扎實的分析、推理、判斷之后,我們就能夠對所作出的行政意見或行政決定的正確性有清晰的、清醒的確認。這種清晰確認或者清醒確認不一定是對行政正確性的完美確認。這種清晰確認或清醒確認的基本價值在于,我們能夠明白地確定它在一定的政策法律體系的邏輯支撐下能夠成立,能夠站得住腳,能夠經得起必要的推敲。這也是一種清醒的自信。

      依法行政的清醒自信有助于我們在與行政當事人的交流中增強說服力,讓對方明白和確信我們的處理意見或決定是合理正確的,增強可信度和可接受性。尤其在我們分局大量的歷史遺留問題處理中,如果當事人看到我們清醒自信是明白的和堅定的,會有效減少他們懷疑和要跟我們磨的想法。行就行,不行就是不行,不服你可以上法院。上了法院也是這樣。要有這種底氣,并且把這種底氣表現出來。當然,口氣、語氣不一定要那么硬,柔和一些,軟和一些,也是一樣有效果的。如果他們感覺我們其中有猶豫,或者內部也有分歧,那么,后面就會不斷地來糾纏,甚至通過各種方式來企圖壓我們或者威逼我們,就會很討厭,很麻煩,會要額外耗費很多的精力去應付。

      在行政管理的關系中,我們是行政主體,來辦事的單位或群眾是行政相對人。這一對關系中,主體與相對人雙方地位或角色是有主有次的。在行政法律關系中,行政主體與行政相對人都是行政法律關系的主體,雙方是平等的。這兩種關系的微妙區別,大家可以仔細地體會和品味。在法律關系中,我們與相對人的地位是平等的,至少在法律的規定上,或者名義形式上是平等的,但實際上,在管理關系中,我們是居于主導地位的,是強勢的。有意思的是,在訴訟的法律關系中,雖然法律規定上依然平等,但是實際上我們是處于弱勢地位的,因為行政相對人一旦對我們不服提出訴訟,那么,我們就必須承擔合法性的舉證責任——向法庭證明我們是完全合法的。這一強一弱的特點,決定了我們在與當事人的“法律攻防戰”中的特點。

      對我們具體管理工作的人來說,法律上的平等更多地是觀念上的意義。在具體的業務中,我們更多地是需要發揮主導地位的主體優勢來了結手上的業務案件,當我們與業主認識不一致的時候,即發生歧義、爭議或爭執的時候,我們法律攻防戰的目標是以部門集體的政策、法律和制度以及個人的知識、經驗和辦法等等去說服、征服對方。而當我們預計到無法說服、征服對方的時候,就要考慮轉入訴訟關系的法律攻防戰思維模式。此時的目標除了企圖說服、征服對方,還要考慮將來如何獲得法庭(包括類似法庭審裁性功能的其他第三方審查如復議、信訪、紀檢、媒體、其他輿論群眾等)的支持,使其接受我們的合法性乃至合理性論證及證明。就像辯論賽,獲勝者通常不是因為說服對手,而是說服裁判,或者成功地使裁判形成、接受其比對手更好的評價或判斷。所以,有些寫給當事人的答復意見或答復材料其實并不單純是為了寫給當事人看的,而是同時預備給了第三方審查的人來看的。

      在當前和可以預見的將來,對規劃部門的辦事,群眾滿意的可能只會占到少部分,群眾不滿意但也接受的能有一部分,還有一部分是不滿意也不接受的。對于群眾不滿意也不接受的,我們只能接受第三方的評判,讓第三方來了結。群眾滿意更多地是政治性評價,是執政的標準,從依法行政的角度來說,應當作為我們追求的境界,但不太可能成為我們事務型公務員辦事的標準。如果說我們事務性公務人員的具體管理工作與群眾某些具體事情的利益存在對立面的話,或者說,要探求公務人員與群眾利益的統一性的話,依法行政和依法辦事就是雙方的最大公約數,依法行政和依法辦事就是最大的統一性。

      法律思維所秉持的依法行政、依法辦事精神,其功能相當于給我們撐起一把保護傘:下雨了擋一下,不讓自己淋濕;太陽太大了,遮一下,不讓自己曬暈。這既是常態下有效對付異常情況的可行辦法,也是異常情況下有效應對困難和挑戰的常規手段。
      標簽: 規劃部門

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