《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條規定，“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件。土地利用總體規劃，是一種宏觀的、指導性的長期規劃，是該區域土地用途管制的依據，針對的是該區域內的不特定對象，且可以反復適用，屬行政機關制定的具有普遍約束力的行政規范性文件。

【基本信息】

案號：（2017）最高法行申19號行政裁定

案由： 行政規劃

審理法院： 最高人民法院

審理程序： 再審復查與審判監督

【當事人信息】

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：陳愛時。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省平陽縣人民政府。住所地：浙江省平陽縣昆陽鎮縣前街。

法定代表人陳永光，縣長

一審原告、二審上訴人：葉德存。

【訴訟記錄】

陳愛時、葉德存訴被浙江省平陽縣人民政府土地利用規劃一案，浙江省溫州市中級人民法院于2016年3月29日作出（2016）浙03行初4號行政裁定，駁回陳愛時、葉德存的起訴。陳愛時、葉德存不服提起上訴后，浙江省高級人民法院于2016年7月4日作出（2016）浙行終449號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。陳愛時仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員白雅麗擔任審判長并主審、審判員耿寶建、周倫軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

【案件基本情況】

一、二審法院查明：1999年9月13日，原浙江省土地管理局作出浙土規（1999）19號《關于平陽縣及昆陽等17個鎮土地利用總體規劃的批復》，就溫州市人民政府上報的溫政發（1999）195號《關于要求批準平陽縣及17個建制鎮土地利用總體規劃的請示》作出批復，其中包括平陽縣鰲江鎮（1997-2010年）土地利用總體規劃。2015年12月28日，陳愛時、葉德存提起行政訴訟，要求確認平陽縣人民政府1998年10月編制平陽縣鰲江鎮（1997-2010年）土地利用總體規劃的行為違法，同時請求撤銷該土地利用總體規劃。

浙江省溫州市中級人民法院一審裁定認為，國土資源部《土地利用總體規劃編制審查辦法》第三條規定，土地利用總體規劃是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制，規劃城鄉建設和統籌各項土地利用活動的重要依據。因此，被訴編制行為作為浙土規（1999）19號《關于平陽縣及昆陽等17個鎮土地利用總體規劃的批復》的有效組成部分，屬于公共政策范疇。陳愛時、葉德存起訴請求確認平陽縣人民政府于1998年10月編制平陽縣鰲江鎮（1997-2010年）土地利用總體規劃圖行為違法并予以撤銷，不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定的行政訴訟受案范圍，依法應予以駁回。據此，依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項的規定，裁定駁回陳愛時、葉德存的起訴。

浙江省高級人民法院二審裁定認為，1999年9月13日原浙江省土地管理局向溫州市人民政府作出的《關于平陽縣及昆陽等17個鎮土地利用總體規劃的批復》（浙土規（1999）19號）中載明，“你市《關于批準平陽縣及17個建制鎮土地利用總體規劃的請示（溫政發（1999）195號）業經省政府批準”；并原則同意平陽縣及“昆陽、敖江”等17個鎮的《土地利用總體規劃（1997—2010年）》，涉案的《平陽縣鰲江鎮土地利用總體規劃圖（1997—2010年）》系該批復的內容之一。經法定程序批準的土地利用總體規劃是土地利用和管理的依據，是對平陽縣鰲江鎮范圍內的土地利用進行宏觀調控和指導的綱領性文件，城鄉建設及土地開展等土地利用活動中應當符合該土地利用總體規劃的要求，其具有普遍適用性與約束力。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項、第十三條第（二）項規定，公民、法人或者其他組織提起訴訟的，應當屬于人民法院的受案范圍，人民法院不受理對“行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟。一審法院適用《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項的規定，駁回陳愛時、葉德存提起的本案訴訟，并無不當。陳愛時、葉德存提出的一審法院作出的涉案回避申請、證據認定復議決定程序違法的理由，均無法律依據且不能構成認定一審法院裁定錯誤的法定理由。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

浙江省高級人民法院二審裁定認為，1999年9月13日原浙江省土地管理局向溫州市人民政府作出的《關于平陽縣及昆陽等17個鎮土地利用總體規劃的批復》（浙土規（1999）19號）中載明，“你市《關于批準平陽縣及17個建制鎮土地利用總體規劃的請示（溫政發（1999）195號）業經省政府批準”；并原則同意平陽縣及“昆陽、敖江”等17個鎮的《土地利用總體規劃（1997—2010年）》，涉案的《平陽縣鰲江鎮土地利用總體規劃圖（1997—2010年）》系該批復的內容之一。經法定程序批準的土地利用總體規劃是土地利用和管理的依據，是對平陽縣鰲江鎮范圍內的土地利用進行宏觀調控和指導的綱領性文件，城鄉建設及土地開展等土地利用活動中應當符合該土地利用總體規劃的要求，其具有普遍適用性與約束力。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項、第十三條第（二）項規定，公民、法人或者其他組織提起訴訟的，應當屬于人民法院的受案范圍，人民法院不受理對“行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟。一審法院適用《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項的規定，駁回陳愛時、葉德存提起的本案訴訟，并無不當。陳愛時、葉德存提出的一審法院作出的涉案回避申請、證據認定復議決定程序違法的理由，均無法律依據且不能構成認定一審法院裁定錯誤的法定理由。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

陳愛時向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，撤銷平陽縣鰲江鎮（1997-2010年）土地利用總體規劃圖件。其申請再審的事實與理由為：平陽縣人民政府1998年編制的平陽縣鰲江鎮（1997-2010年）土地利用總體規劃圖中A55號地塊的農民居住點包括了再審申請人的兩間房屋，建設時間是1992年。2013年2月，平陽縣鰲江鎮人民政府違法強制拆除該房屋。在行政賠償案件中，再審申請人將上述規劃圖件作為證據提交但法院未予采信，導致兩間房屋被強拆后得不到國家賠償。因此請求撤銷虛假的規劃圖件。

【裁判分析過程】

本院認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第（二）項規定，公民、法人或者其他組織對行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令提起行政訴訟的，人民法院不予受理?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條規定，“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件。本案被訴行政行為是平陽縣人民政府作出的平陽縣鰲江鎮（1997-2010年）土地利用總體規劃?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十七條第一款規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需要，組織編制土地利用總體規劃?！蓖恋乩每傮w規劃是對今后一段時間內土地利用的總安排，主要內容包括：確定土地利用的目標和方向，土地利用結構和布局，對各主要用地部門的用地規模提出控制性指標，劃分土地利用區域，確定實施規劃的方針政策和措施。土地利用總體規劃圖是以定性、定量、定位的方式體現土地利用總體規劃方案。平陽縣人民政府作出的平陽縣鰲江鎮（1997-2010年）土地利用總體規劃，是一種宏觀的、指導性的長期規劃，是該區域土地用途管制的依據，針對的是該區域內的不特定對象，且可以反復適用，屬行政機關制定的具有普遍約束力的行政規范性文件。陳愛時、葉德存以平陽縣人民政府土地利用總體規劃及據此繪制的圖件違法為由提起訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款規定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當屬于人民法院受案范圍，對已經立案但不符合起訴條件的，應當裁定駁回起訴。因此，一、二審裁定駁回陳愛時、葉德存的起訴，并無不當，本院予以維持。

綜上，再審申請人陳愛時的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

【裁判結果】

駁回再審申請人陳愛時的再審申請。

【文尾】

審　判　長　　白雅麗

審 ?判 ?員　　耿寶建

審 ?判 ?員　　周倫軍

二〇一七年三月二十九日

法官助理 ? ?陸　陽

書 ?記 ?員　　周志興