【裁判摘要】根據《中華人民共和國行政復議法》第一條、第二條的規定，行政復議的審查對象是行政機關對公民、法人或者其他組織作出的具體行政行為。被申請人柳州市規劃局根據城中區執法局的咨詢請求作出的處罰意見，屬于行政機關之間依照各自職權進行咨詢、答復的內部行政行為，對外不產生法律效力，并未對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響，因此，不屬于《中華人民共和國行政復議法》第六條規定的復議受理范圍。

關于再審申請人主張內部行政行為也屬于可訴的行政行為的問題，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款的規定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（五）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為；（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；……”根據上述司法解釋的規定，可訴的行政行為應當具備直接對外發生法律效果的特點，即行政行為的作出必須直接導致行政相對人及利害關系人權利義務的變動。如果行政機關某一行為的內容需要借助另一行政行為的作出才能對外發生效力，則該行為因不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響，則不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申5868號

再審申請人（一審原告，二審上訴人）練日火，男。

委托代理人李益友，湖南經衛律師事務所律師。

委托代理人蔣湘益，湖南經衛律師事務所律師。

被申請人（一審被告，二審被上訴人）廣西壯族自治區柳州市人民政府。

法定代表人吳煒。

被申請人（一審被告，二審被上訴人）廣西壯族自治區柳州市規劃局。

法定代表人李繼昭。

再審申請人練日火因訴被申請人廣西壯族自治區柳州市規劃局（以下簡稱柳州市規劃局）、廣西壯族自治區柳州市人民政府（以下簡稱柳州市政府）規劃行政處罰及行政復議一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院作出的（2017）桂行終1167號行政判決和（2017）桂行終1168號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對兩案進行了合并審查，現已審查終結。

練日火申請再審稱：（一）柳州市規劃局出具的涉案處罰意見不是為答復征詢而出具，不屬于內部交換意見，已經對外產生法律效力。（二）涉案處罰意見即使是內部行政行為，但根據最高人民法院發布的第五批指導性案例22號之精神，也屬于可訴的行政行為。（三）雖然柳州市規劃局沒有送達法律文書，且柳州市城中區執法局的行政處罰決定也沒有直接援引該處罰意見作為行政處罰依據，但是，柳州市規劃局的處罰意見是以申請人為行政相對人，申請人有權提起訴訟。（四）申請人起訴時將柳州市規劃局和柳州市政府列為共同被告，但一審法院拆分案件進行處理，二審予以認可，均屬于適用法律錯誤。綜上，請求撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終1167號行政判決和柳州市中級人民法院（2016）桂02行初166號行政判決，撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終1168號行政裁定和柳州市中級人民法院（2016）桂02行初166號行政裁定，并撤銷柳州市政府柳政復字（2016）10號復議決定。

本院經審查認為，本案的爭議焦點是柳州市規劃局作出的行政處罰意見書是否對再審申請人練日火的權利義務產生實際影響，該處罰意見是否屬于行政復議的受案范圍。

根據《中華人民共和國行政復議法》第一條、第二條的規定，行政復議的審查對象是行政機關對公民、法人或者其他組織作出的具體行政行為。本案中，原審查明，2013年4月10日，柳州市城中區城市管理行政執法局（以下簡稱城中區執法局）對練日火涉嫌違法建設進行調查，應城中區執法局的咨詢請求，柳州市規劃局于2013年6月28日就案涉違法建筑作出行政處罰意見書。2013年7月10日，城中區執法局作出柳城管城中規劃類行決字（2013）第162號《行政處罰決定書》（以下簡稱162號處罰決定），責令練日火自行拆除違法搭建的建（構）筑物。從原審查明的上述事實可知，案涉162號處罰決定系城中區執法局以其自身名義對練日火的房屋作出的違法性認定和拆除決定，而被申請人柳州市規劃局根據城中區執法局的咨詢請求作出的處罰意見，屬于行政機關之間依照各自職權進行咨詢、答復的內部行政行為，對外不產生法律效力，并未對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響，因此，不屬于《中華人民共和國行政復議法》第六條規定的復議受理范圍。

關于再審申請人主張內部行政行為也屬于可訴的行政行為的問題，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款的規定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（五）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為；（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；……”根據上述司法解釋的規定，可訴的行政行為應當具備直接對外發生法律效果的特點，即行政行為的作出必須直接導致行政相對人及利害關系人權利義務的變動。如果行政機關某一行為的內容需要借助另一行政行為的作出才能對外發生效力，則該行為因不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響，則不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，城中區執法局依法履行了162號處罰決定的送達程序，直接對當事人的權利義務產生實際影響，與再審申請人引用的第五批指導案例中第22號案例的情形并不相同，該指導案例對本案不具指導性。綜上，一審判決駁回練日火的訴訟請求，二審判決予以維持正確，本院予以支持。

應當指出的是，一審時有效的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條第一款規定，復議機關以復議申請不符合受理條件為由駁回的，不屬于行政訴訟法第二十六條第二款規定的“復議機關決定維持原行政行為”?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十九條規定，公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。本案中，一審法院以“柳州市人民政府認為練日火申請行政復議的事項不屬于行政復議的受案范圍，駁回了原告的行政復議申請”為由，將本案予以分案處理，并以練日火應向基層法院提起訴訟為由，裁定駁回練日火對柳州市規劃局的起訴，該作法實屬不妥，一審法院本應將柳州市規劃局列為第三人，一并作出判決。但是，本院前述已經指出，柳州市規劃局作出的行政處罰意見屬于內部行政行為，不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響，因此裁定再審本案對再審申請人不具有實際意義，本院不予再審。

綜上，練日火的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回練日火的再審申請。

審 判 長　劉艾濤

審 判 員　龔　斌

審 判 員　熊俊勇

二〇一八年十二月二十七日

法官助理　徐　超

書 記 員　唐勁松

【裁判摘要】涉案處罰意見是柳州市規劃局為答復城中區執法局的征詢而出具，是城中區執法局和柳州市規劃局依照各自職權共同參與、進行咨詢與答復的內部交換意見的過程性行為，沒有對外產生法律效力，最終對外產生法律效力的是城中區執法局作出的處罰決定。從本院審理查明的情況看，練日火主張涉案處罰意見的名稱及內容系其在另案行政訴訟中得知；也沒有證據表明柳州市規劃局曾將該處罰意見向練日火送達，且城中區執法局的行政處罰決定也沒有直接援引該處罰意見為行政處罰依據，故該處罰意見并未產生外化的法律效果。因此，涉案處罰意見是內部行政行為，沒有直接對當事人的權利義務產生實際影響，依法不屬于行政復議受案范圍。

廣西壯族自治區高級人民法院

行 政 判 決 書

（2017）桂行終1167號

上訴人（一審原告）練日火，男。

委托代理人李益友，湖南經衛律師事務所律師。

委托代理人蔣湘益，湖南經衛律師事務所律師。

被上訴人（一審被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路66號。

法定代表人吳煒，市長。

上訴人練日火因訴柳州市人民政府（以下簡稱柳州市政府）規劃行政復議一案，不服柳州市中級人民法院（2016）桂02行初166號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。

柳州市中級人民法院一審查明：2013年4月10日，柳州市城中區城市管理行政執法局（以下簡稱城中區執法局）對練日火涉嫌違法建設進行調查。2013年6月28日，城中區執法局向柳州市規劃局提出咨詢請求，請求柳州市規劃局認定練日火是否辦理了《建設工程規劃許可證》并對練日火的行為作出具體處罰意見。當日，柳州市規劃局向城中區執法局作出“未經許可建設，同意責令限期拆除并處工程造價百分之十即119315元罰款”的處罰意見。2013年7月10日，城中區執法局對練日火作出柳城管城中規劃類行決字〔2013〕第162號行政處罰決定書（以下簡稱162號處罰決定），責令練日火“自收到決定書之日起三日內自行拆除違法搭建的建（構）筑物”。練日火對柳州市規劃局的處罰意見不服，向柳州市政府申請行政復議。柳州市政府經復議認為，柳州市規劃局根據城中區執法局的咨詢請求作出的行政處罰意見屬內部行政行為，不具有強制力，不屬于行政復議的受案范圍，遂于2016年4月27日作出柳政復字〔2016〕10號行政復議決定書（以下簡稱10號復議決定），決定：駁回練日火的行政復議申請。練日火不服，以柳州市規劃局和柳州市政府為共同被告提起行政訴訟，請求判決撤銷柳州市規劃局的處罰意見和柳州市政府的10號復議決定。

柳州市中級人民法院一審認為：根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條第一款的規定，練日火對柳州市規劃局的處罰意見不服，應當根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十四條、第十五條的規定向有管轄權的基層人民法院提起行政訴訟。練日火向柳州市中級人民法院起訴，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第一款第（四）項規定的起訴條件。對此，該院另行裁定予以駁回。

根據《中華人民共和國行政復議法》第一條、第二條的規定，行政復議的對象應當是行政機關對公民、法人和其他組織作出的具體行政行為。本案中，對練日火房屋作出違法性認定和拆除決定，導致其權利義務受到實質影響的行政行為是城中區執法局作出的162號處罰決定，柳州市規劃局根據城中區執法局的咨詢請求作出的處罰意見，本身并未直接設定練日火的權利義務內容，只是政府相關職能部門之間業務程序上的意見征詢，其行為對象僅針對城中區執法局，并不具有外化的法律效力。因此，該處罰意見并不是柳州市規劃局以練日火為行政相對人作出的具體行政行為，不屬于《中華人民共和國行政復議法》第六條規定的復議受理范圍。柳州市政府依據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第（五）項、第四十八條第一款第（二）項的規定駁回練日火的復議申請，認定事實清楚，適用法律正確，符合法定程序。練日火請求撤銷柳州市政府作出的10號復議決定，無事實和法律依據，難以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決：駁回練日火請求撤銷柳州市政府10號復議決定的訴訟請求。

上訴人練日火上訴稱：一、柳州市規劃局的處罰意見不屬于內部行政行為。（一）該處罰意見具有相對獨立性。該處罰意見是柳州市規劃局行使規劃違法行為認定權的結果，其所作出的違法建設認定行為屬于公法上的職權行為。雖然措辭上為“建議”，實質上是具有法律效力的認定，具有羈束力。城中區執法局后續的處罰行為須以此為依據，沒有對其進行審查甚至撤銷的權力，該處罰意見已對上訴人的權利產生直接影響。（二）該處罰意見具有外部性和強制力。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第四項規定，不具有強制力的行政指導行為不屬于行政訴訟的受案范圍。但涉案處罰意見顯然不屬于指導行為，且已產生強制力。涉案處罰意見系柳州市規劃局應城中區執法局的要求出具，對于柳州市規劃局來說，城中區執法局屬于外部單位，二者并無隸屬關系，不屬于行政機關內部行政行為。該處罰意見對城中區執法局具有羈束力，已經發生法律效力，成為城中區執法局作出行政處罰決定的直接的事實根據，是執法部門作出處罰決定的前置行為。在行政處罰訴訟案件中，執法部門均將規劃部門的認定意見作為證明其處罰決定合法的主要證據。（三）我國司法實踐普遍認為違法建筑認定不屬于內部行政行為，而行政復議比行政訴訟的受理范圍更廣。二、柳州市政府本應作出撤銷柳州市規劃局處罰意見的復議決定，卻錯誤地駁回上訴人的復議申請，導致無法查清案情，變相剝奪上訴人的訴權，放縱違法行政行為。三、一審判決未列柳州市規劃局為第三人，顯屬程序違法。柳州市規劃局與本案有利害關系，是復議被申請人，依法應列為本案第三人。綜上，請求撤銷一審判決，改判撤銷柳州市政府作出的10號復議決定。

被上訴人柳州市政府未提交書面答辯意見。

本院二審審理過程中，上訴人練日火提供了三組證據：1.柳州市城中區征地拆遷辦公室于2015年7月14日作出的城中征信復〔2015〕8號《關于對練日火提出信訪事項的處理意見》、柳州市城中區人民政府城中信復字〔2015〕9號《練日火信訪事項復查意見書》等信訪及答復材料，欲證明涉案房屋在征地拆遷范圍內屬征地拆遷，而非拆除違章建筑。2.練金成、練日火訴城中區執法局行政強制拆除一案中城中區執法局提交的證據目錄及證據材料、裁判文書等，欲證明城中區執法局送達行政處罰決定程序違法。3.柳州市政府征地公告、補償安置方案、房屋拆遷回建地安置協議等征地與補償過程的文件材料，欲證明征地行為違法。本院認為，上述證據欲證明的事實涉及的是征地、安置補償、行政強制拆除等，與本案處理的規劃行政復議無關聯性，且其在二審時才提供該證據不符合證據規則規定，本院不予認定。

經審查，本院認為一審判決認定的證據合法有效，可作為本案定案證據，本院予以確認。據此，本院二審查明的事實與一審判決查明的事實一致。

本院另查明，一審法院已另行作出（2016）桂02行初166號行政裁定，駁回練日火對柳州市規劃局的起訴。練日火不服，向本院提起上訴。本院已另案作出（2017）桂行終1168號行政裁定。

本院認為，涉案處罰意見是柳州市規劃局為答復城中區執法局的征詢而出具，是城中區執法局和柳州市規劃局依照各自職權共同參與、進行咨詢與答復的內部交換意見的過程性行為，沒有對外產生法律效力，最終對外產生法律效力的是城中區執法局作出的處罰決定。從本院審理查明的情況看，練日火主張涉案處罰意見的名稱及內容系其在另案行政訴訟中得知；也沒有證據表明柳州市規劃局曾將該處罰意見向練日火送達，且城中區執法局的行政處罰決定也沒有直接援引該處罰意見為行政處罰依據，故該處罰意見并未產生外化的法律效果。因此，涉案處罰意見是內部行政行為，沒有直接對當事人的權利義務產生實際影響，依法不屬于行政復議受案范圍。柳州市政府作出10號復議決定，以涉案處罰意見不屬于行政復議受案范圍為由決定駁回練日火的復議申請，是正確的。

一般而言，一個事項如果不屬于行政復議受案范圍，駁回復議申請的行政復議決定實質就是一個對非復議事項的處理，通常亦不屬于行政訴訟的受案范圍，法院對該駁回復議申請決定的起訴以裁定不予立案或駁回起訴來處理更符合法律規定。當然，將駁回復議申請決定視為一個行政行為進行實體審理，也無不可。一審法院受理練日火對柳州市政府10號復議決定的起訴并判決駁回練日火的訴訟請求，并無明顯不當，本院仍予以維持。

關于上訴人主張一審判決遺漏柳州市規劃局作為本案第三人屬程序違法的問題。在行政復議法律程序中，復議機關依法對原處理機關的行政行為實施法律監督?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十九條第一款規定：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！痹趶妥h機關單獨作被告的行政訴訟案件中，原處理機關既不是同被訴行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，也與本案處理結果沒有利害關系，依法不應列為本案第三人。一審法院未將柳州市規劃局列為第三人并無不當。

綜上所述，一審判決處理結果正確，本院予以維持。上訴人練日火的上訴理由不成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人練日火負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長　王小成

審 判 員　班　艷

審 判 員　陳　惠

二〇一八年一月三十一日

法官助理　杜翰洋

書 記 員　王家興

 

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