城市規劃管理的國家立法

（2016年7月7日）

劉家海

? ?非常難得這個機會，跟大家匯報分享一下我們在首府城市從事規劃管理地方立法工作中的一些學習、思考、收獲、體會。新修訂的《立法法》實施后，給設區的城市賦予了立法權。我們廣西也不例外。這是一件很大的事情。這標志著我們的民主法治建設進程會大大地加快并且更加扎實。所以，今天有這個機會跟我們各地市人大立法工作的領導和同志們做這么一個學習交流，我覺得是很有意義的。為了便于大家學習理解，我這里還特別整理了城市規劃立法的一些背景資料和我個人學習思考的一些文章和資料，大概有十萬字，大家課后可以拷貝回去，有時間和需要的時候再慢慢去做些學習參考。

? ?下面我先匯報對國家層面的規劃管理立法的學習理解。

? ?一、規劃管理立法的歷史沿革

? ?我們國家規劃管理立法的歷史沿革情況，主要分三個階段。

? ?首先是《城市規劃條例》階段。這是1984年制定的。在這個條例立法以前，其淵源最早可追溯到1949年3月西柏坡中共七屆二中全會，提出了黨的工作重心要由農村轉移到城市，必須要用極大的努力學會管理城市和建設城市。解放后，1962年、1963年先后召開了兩次城市工作會議，都是以中共中央和國務院的名義召開的。然后到1978年，這在我們國家的歷史上是一個很重要的年份，我們國家召開了第三次全國城市工作會議。會后出臺了一個很重要文件即《關于加強城市建設工作的意見》。到1984年《城市規劃條例》的制定實施，我們從主要依靠政策進行城市的規劃建設管理，進入到主要依靠法律法規進行城市規劃建設管理的階段。這是一個很重要的階段。這個《城市規劃條例》也是很厲害的法規。如果大家去看這個法規文本的話就可以知道，規劃審批的用地許可證和建設許可證，基本上是把土地和建設一起管了，對土地閑置超過規定時間的，也是由規劃主管部門來收回和另行安排。

? ?其次是《城市規劃法》階段。在《城市規劃法》之前，國務院也下發了一個《關于加強城市規劃工作的通知》，對《城市規劃條例》實施中存在的一些問題進行了強調?！冻鞘幸巹澐ā肥窃?989年通過，1990年4月1日開始實施。這個階段，對農村，即村莊和集鎮的管理，國務院制定了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。從我個人的感覺來看，這個《城市規劃法》仍然也是很厲害的，等會我會給大家解釋一下。當然這部法律比較粗，因為規定得比較粗，有些人覺得實施起來法律條文不好用，所以笑話它是4月1日愚人節實施的?！冻鞘幸巹澐ā穼嵤┖?，針對實施中存在的問題，國務院還先后發了兩個重要的文件，就是《關于加強城市規劃工作的通知》（1996年）和《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》（2002年）。這一方面可以理解為體現了國家對城市規劃工作的高度重視，另一方面也可以理解為《城市規劃法》貫徹執行得不太好，所以要國務院發文件來加以強調。

? ?第三是《城鄉規劃法》階段。這個階段，是2008年以后，我們講城鄉統籌，城鄉協調，把城鄉放在一起了。原來的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》雖然沒有說廢止，但當時宣傳的主調是說，我們從“一法一條例”的時代進入到“一法”統管的時代了。從理解上說，這個《條例》應該算是廢止了的。不過，后來國家建設部時不時還說要修訂這個《條例》。好像去年《法制日報》還有要修訂《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的報道。我不知道他們是怎么想的。我們感覺這在立法的指導思想上就有點問題了：到底你是城鄉統在一起了還是繼續實行那種城鄉分割狀態下的思路。我們的整個工作布局和工作思路來說已經是在推城鄉一起的了，如果說你還在繼續搞那個農村的《條例》的話，你就會給人一種又走回到那個城歸城、鄉歸鄉的老路上去的感覺。這就不太好理解了。

? ?這里要稍稍提一下我們國家的立法有一個特點，就是在一定的政策指導下制定的，也是在一定的政策指導下實施的。制定得好不好，實施得好不好，都是需要在一定的政策背景下去判斷，去檢驗，去下結論或者去評估評判的。所以，我們在“法律之上”還有個政策精神的問題。規劃管理的政策精神，除了剛才我們講到的西柏坡會議，第一、第二、第三次全國城市工作會議的精神以外，現在要特別注意學習領會2014年習近平總書記到北京規劃展覽館視察，對城市規劃工作提出的幾句話：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。我們南寧市規劃局把這幾句話立在東葛路大院的圍墻上。這個等于就是關于當前和今后城市規劃工作的“最高指示”了。這是幾十年來我們的黨和國家領導人第一次這么重視城市規劃的工作，提出了這么生動的，很形象的，很高的，又是很基礎的指示。緊接著2015年中央城市工作會議，習近平總書記發表了重要講話，李克強總理做了工作部署，會后發表了會議公報，大家都組織了學習。今年2月份，中央又專門下發了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》。這次會議精神和這個《若干意見》就是今后相當時期內指導我們城市管理，包括城市規劃管理工作的，非常重要的綱領性的文件。

? ?以上是非常簡要地回顧一下規劃管理立法的體系和沿革的一些基本的情況。下面我們講一下《城市規劃法》和《城鄉規劃法》的立法與實施問題。

? ?二、《城市規劃法》的立法與實施

? ?按照我的體會理解，這部法律有一個非常好的好處，或者說特點，就是它立法比較早，地位比較高。1989年制定通過的時候，我們國家的法律還比較少，《城市規劃法》立得早，地位自然也就顯得比較高，形象一點說，就是規劃部門的審批權有很高的權威性。以前我們非常直覺的是，規劃局批了就是合法的。這是我們這個部門的概念，也是社會上普遍接受的一個概念，還是領導認可的，有時候甚至是根深蒂固的概念。我把這種狀態下的規劃權或者規劃審批權叫做綜合權。規劃審批的東西不是一個單純的規劃圖紙上畫的東西，規劃局審批你在這里建一個東西以后，土地沒話說了，城管沒話說了，園林也沒話說了，環保也沒話說了，等等，反正規劃局批了就合法了。就有這么個實際的效力在這里。這就是立法立得早的好處或者說特點，因為其他的法都沒有立嘛，當時立《城市規劃法》的指導思想就是要加強城市規劃工作嘛，所以，你其他部門都得聽規劃的。我看這實際上也是當時上面高層領導的立法的意圖。他們看到規劃的重要性，看到規劃管理的重要性，所以，特別立了法要去加強它。而其他的部門，其他的方面，問題不突出，重要性不顯現，就沒有這么樣去強調和加強嘛。

? ?后來，隨著時間的推移，其他的部門的法律逐步逐步制定出來以后，權力分配的此消彼長，慢慢地我們感覺到原來國家立法給予規劃部門的權力就慢慢地受到影響了，甚至慢慢地就感覺到是相對地在弱化了?，F在我的理解，這時候的規劃權實際上就已經變成了一種統籌權，是把其他部門法律規定的對城市建設的要求，通過規劃統籌安排在一起，看在么樣去做一個比較好的布局和安排，使之更加地科學合理。規劃權的統籌權性質和地位就跟過去的綜合權不一樣了。規劃部門在按照其他部門法律規定的要求去落實以后，剩下的那么一點點才是我們規劃部門可以自己根據規劃部門自己的職權和工作要求來做的，來裁量安排，來確定和實施的。這個我把它叫做剩余權，屬于剩余裁量權，也可以叫規劃裁量權?，F在的規劃部門在很多地方被戲稱已經變成“弱勢群體”了。這個說法不是很科學，但卻是反映了在國家立法發展過程中，權力分配此消彼長的規律和事實。你規劃部門是按照別人得意思來干活的，別人剩下的才是你的，這跟當初你說了算的時候相比，當然是大不一樣了嘛，當然是弱勢了嘛。這個就是《城市規劃法》立法立的早，地位比較高，后來情況發生變化了。

? ?《城市規劃法》設計的“一書兩證”制度，當初的功能也是很強大的。“一書”就是指《規劃選址意見書》，國家建設項目在計劃部門（現在叫發改部門）正式的立項之前，規劃部門就要去看，你做這么一個項目，在城市建設和發展的規劃布局里，放不放得下，放在哪里，合不合適？要給出個可以的意見，然后才能立項，才能批準建設這個項目?！耙粫北緛硎沁@么個意思，它是管住計劃發改部門立項的?！皟勺C”中的《建設用地規劃許可證》原本是管住土地的，在沒有經過規劃部門對用地安排做出審查認可之前，你就不能供地。在理解上，大家如果在網上搜索還可以發現它的含義是比較有延伸性的，它是征地和劃撥土地的前提條件，就是說如果沒有《建設用地規劃許可證》，你連征地也不能去征。它是這么個理解。當然，后來征地制度改革，這個理解就放寬了，我們沒有項目也可以先去跟農民談征地，叫做預征，叫收儲，統征統儲什么的。這個也是正常的，情況出現了變化，改革也在不斷地發展?！皟勺C”當中的《建設工程規劃許可證》是管住建委部門的那個施工許可的。規劃部門對建設工程的方案審核認可符合規劃的要求以后，你才能開工建設。所以，“一書兩證”的制度設計在原來的《城市規劃法》里面的功能是很強大的，效力也是很強的?！冻鞘幸巹澐ā防锩孢€有一條規定，就是所有的單位和個人必須服從城市人民政府根據城市規劃作出的用地調整的決定。這差不多是一個“霸王條款”。當然在后來的《城鄉規劃法》里面這一條沒有了。因為《物權法》實施以后，話就不能這么講了，而且隨著征收補償立法制度的完善，也不用講這種話了，那當然也就不再繼續作出這樣的法律條文的規定了。但是，當時我們的《城市規劃法》就是這樣的。所以，這在當時確實是一個非常強勢的立法。

? ?《城市規劃法》還有另一個非常好的好處就是，它的規劃管理的大的邏輯非常清晰。它是圍繞著政府的規劃管理權來設計相關的管理制度的。注意，是政府的規劃管理權而不是規劃部門的管理權，包括后來兩個國務院的文件也是強調城市人民政府對城市規劃的集中統一管理。當然，其中很多日常的管理是通過規劃部門來實施和實現的。法律設置了這樣一個管理權，同時規定你違反的話要承擔什么后果，采取什么制裁的措施。這種有明確法律制裁措施、有明確執法部門來實施的立法，在那個時期，除了刑法等少數法律，這種制裁的邏輯這么清晰的立法，還是不多見的。國家的其他立法基本上是很少有這些東西的。這是我們當時《城市規劃法》的另一個特點和優勢。

? ?當然啦，這部《城市規劃法》也有它不足的地方。首先第一個不足的地方，就是因為立法比較早，所以立法的指導思想和技術上來說，當時很多東西也是采取了宜粗不宜細的做法，包括一些的理論呀，制度呀，也還沒像后來和現在這么發育成熟。比如說這個規劃權的性質就不是很明確。根據《城市規劃法》規定的程序，我們南寧的城市總體規劃上報自治區政府審核并上報國務院審批之前，要經過南寧市人大常委會的審議同意，才能上報。這個審議同意是什么意思？從概念和程序上理解，如果我們人大常委會審查、審議后不同意，那你就報不上去了。如果人大常委會審議同意的文本上報到自治區政府，自治區政府要修改、改變一些內容，還要回過頭來給南寧市人大常委會重新討論同意嗎？事實上不會這么做的，上面認為要改，它自然是大筆一揮就改了。那這樣規劃權的性質屬于人大的議決權，還是屬于政府的行政權，就不太說得清楚了。這個問題是我和另外一個律師朋友在《關于城市規劃法若干問題的反思》這篇論文里提出來的。大家可以到網上去搜索來看。到后來制定新的《城鄉規劃法》的時候，全國人大常委會有個調研組對此專門做了調研，調研組還專門到了廣西。最后新的《城鄉規劃法》就不要“同意”那兩個字了，只規定在經過人大常委會審議以后，市政府把大家審查的意見一起上報就行了。這樣，從認識上我們可以很明確地說，規劃權是政府的行政權。

? ?第二個不足的地方就是重審批輕監管。我們分析《城市規劃法》那個時候的邏輯，覺得大家主要是按照國家基本建設計劃的程序來套各個環節的監管的，大家都在黨委政府堅強有力的領導下，主要的方面還是會自覺守法的，所以它就是規定了先要規劃選址你才能立項，規劃對用地有許可你才能供地，規劃對工程方案認可你才能開工建設，基本上按照這樣一個程序走下來就能夠使國家基本建設項目得到有效的實施。國家在立法的時候沒有想到后來出現的很多情況，包括大量的，甚至嚴重的違法現象不僅是在個別部門的個別同志那里出現，很多反而是一些地方和部門的一些領導在默許、慫恿、參與甚至推動的。建設單位也不是原來設想中的那么老實和容易對付。大家都沒有想到后來出現的情況跟原來預想、預設的情況大不一樣。所以，你看《城市規劃法》規定的監管措施很少。它只是規定規劃部門有權去監督檢查。立法時的想象就是說規劃部門你實際上是可以不去管的，你批完就完的，沒你什么事了，當然你想去管一下，看一下，你也有權去。它是這么規定的。然后是項目驗收，規劃部門你可以去參加那些重要工程的驗收。好像意思是說一般的工程驗收你就不用去摻和了，重要的工程你實在想去也可以去參加一下，你不去也行，你批完就完了。還有就是對違法建設行為的處罰制裁，《城市規劃法》僅對建設單位及個人未取得或者違反這個建設工程規劃許可證的處罰作出了規定，對其他妨害或影響規劃實施的違法行為沒有作出處罰的規定。這就是在監管方面顯得比較松，規定比較缺。它是建立在大家都比較自覺的基礎上的。對于這些問題，我們在地方立法的時候，就有意識地去補充完善和加強針對性的規定。當然，后來新的《城鄉規劃法》在這方面也有了很大的改善了。

? ?第三個不足是執行權的配置不是很到位。當時《城市規劃法》還是規定要申請法院來執行的。當然，《土地管理法》也是這樣規定的。這是當時的立法常態。反而是當時的《城市市容和環境衛生管理條例》規定城管和規劃都可以拆除不符合市容市貌的建筑物和設施。所以，很多違反規劃的違法建設都是被我們用這個條例的規定來拆掉的。后來到1997年我們南寧市地方立法在這方面做了一點突破，規定規劃部門可以拆除違法建設。這個非常有效。等會后面介紹南寧市立法的時候我還會講到。

? ?另外，還有一個問題，就是沒有考慮到土地出讓制度實施的需要?！冻鞘幸巹澐ā肥?989年通過的。土地出讓是深圳學習香港的土地批租制度以后，1990年國務院才出臺了一個《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。所以，《城市規劃法》在這方面是沒有提前考慮做出相應的銜接和規定的。這方面工作的銜接是通過國家建設部1992年出臺的部門規章《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》來彌補的。當然，它的效力就比較低，實施效果在有些地方也不是特別的好。像我們邕寧縣時候出讓的很多土地，在撤縣后就有很多的歷史遺留問題， 2005年撤縣到現在已經十年了，都還沒消化處理完。

? ?三、《城鄉規劃法》的立法與實施

? ?我這里羅列了《城鄉規劃法》在立法和實施中存在的幾個方面問題。當然這不是說我們國家的立法不好，而是說我們針對立法實施中存在的問題去學習研究清楚以后，在地方立法中可以根據我們的具體情況和需要，在理解國家立法背景的前提下，更加有針對性地去解決我們管理當中需要解決的具體問題。是這個目的。這些問題是：

? ?第一、試圖統一城鄉的規劃管理，但實施的難度很大。我們的《城鄉規劃法》，從理念上來說，它是試圖去設計一個城鄉統籌發展，統一管理的這樣一個規劃的制度。從實施幾年下來的情況看，這個意圖基本上是不太好去操作實施和實現?，F在反倒變成了在做規劃的時候，在管理的時候，是用我們城市人的一些想象，去對農村進行規劃和管理。這個可行性就比較差。從基層上來的同志，特別是農村上來的同志，可能就比較清楚，雖然新中國人民政權建立以后經過包括土改、三包四固定、土地承包等多次土地制度的改革，但是我們很多農村土地各家各戶擁有占有的觀念還是根深蒂固的。這個地方是我老祖宗開下來的，你想占過來一寸都不可以的，有時候都要打架的。所以，用我們城市人的思維和想象去對農村進行規劃和建設，一般來說難度就非常大，得有很強大的組織力量和經濟力量去推動才行。就我們南寧市的情況來說，現在能夠做到一點的，主要就是那些示范村。這主要是通過政府的運作，能夠有很多的財力投入進去，可以打破或者超越原來的村與村、家與家、戶與戶的土地觀念界線，去進行重新的規劃，把新樓建起來，把一些配套設施建起來。這樣才做得到。如果沒有足夠強大的經濟支撐，沒有很強的工作機構去推動，是做不來的。這種示范村具有政策和政績的雙重推動，不太具有普遍的推廣實用性。從城市的角度看，主要的作用還是通過這種城鄉一體的規劃管理，把鄉鎮和村里的一些土地資源(指標)收攏到城市里面來，提高它的經濟效用和效益。當然，這可能并不是立法的本意。

? ?第二、突出了規劃的公共政策屬性，但“公共”的意志缺位。我們的《城鄉規劃法》突出了規劃的公共政策屬性，這跟老的《城市規劃法》突出規劃的權力性不一樣。那時候雖然規劃也有這個公共政策的屬性，但是，體現沒有這么充分，也沒有那么去強調它?！冻青l規劃法》規定，規劃編制的時候有很多的程序去保證公眾對規劃的參與和監督。對公共服務、公共設施，也是給于充分的保護，在做規劃的時候對這些公共的用地也是按標準充分預留的。但是，現在看來，公共意志還是缺位的。盡管你把規劃的方案和文本公布出去了，一般人他是不太看得懂的。很多人忙于生計，覺得跟自己關系不大的時候，也是不會去關心的。所以，到頭來還是依賴專業人員、有關的領導和專家來把握。公眾更多的是在建設出來以后他看見了，才會覺得這個不好，那個不好的，才去反映有意見；甚至或者是發現你侵犯了他的利益的時候，他才會站出來。所以，規劃的公共屬性是強調了，但是公共意志還沒有像一些發達國家那樣，有比較發達的社會組織可以代表某個領域，某個行業，某個群體，就像我們講的做政府和社會中間的橋梁紐帶那樣，去代表和體現公共意志來與政府進行有效的反映和溝通。我們這一方面還是比較缺乏的。所以，往往實際上還是直接從決策就跳到了實施和執行，有些問題要到在實施和執行的過程中出了問題才會被反映出來。這種狀況的結果是，一旦真的有了問題，處理起來有時候就會很被動。

? ?第三、結合了土地出讓的需要，但有為之“綁架”的嫌疑?！冻青l規劃法》第三十七、三十八條分別規定了劃撥用地怎么來辦規劃的手續，怎么樣來監管；出讓用地又是怎么樣怎么樣地確定出讓的規劃建設條件，怎么樣來辦理規劃的手續。讓人感覺好像就變成了土地就是只有劃分為劃撥和出讓這兩種了。然后我們的所有的工作好像就變成為圍繞怎么去賣這個土地來開展的一樣了。規劃部門你怎么樣去設計規劃條件呀，賣的更多的錢呀，或者是對一些有比較特殊意向的買家、開發商，我們怎么樣去設計一些條件讓他們拿得到手不被別人搶走呀?？紤]這些東西比較多一點了。這固然好像是經營城市所必須的，但在規劃的自主性、科學性上總覺得有所喪失了。所以，感覺工作中是有點像被出讓土地綁架了的味道。

? ?第四、強調了規劃的剛性，但限制了現實的靈活性需要?！冻青l規劃法》更加強調規劃的剛性，特別是新規定了一條，規劃部門你不得在城鄉規劃確定的建設用地之外去做出許可，去審批。這意味著就是你們不要再去搞什么小聰明啦，老去想打什么擦邊球啦。但是現實工作當中的靈活性受到了影響，這也可能是一個必要的代價。當然有些靈活性的缺失，也可能是規劃的時候對一些問題考慮欠周造成的。比如邕寧縣在撤縣并入南寧市之前，作為一個獨立的縣級政權，它有自己獨立的規劃管理權，它自己原來出讓了很多的土地，南寧市做在總體規劃的時候，縣里在哪里賣了多少土地我們不是完全清楚的。我們根據全市的情況做一個規劃，畫一個圈，受到很多因素的限制，一圈下來不管你怎么圈，土地面積只有300平方公里，人口規模只能300萬，按這個來做。我們按這些來套指標，套地盤，結果把一些原來邕寧縣已經征收回來的、甚至已經出讓出去的土地呀，就劃到南寧市的城市建設用地的規劃范圍之外去了。好，現在要出讓了，或者人家要來報建了，我們按照法律不能審批給他了。過去的觀念，作為歷史遺留問題特殊處理，靈活一點，開個會，給個說法，領導定一下，可能還能批出去，但是現在強調依法行政了，強調問責了，我們就不敢批了，領導也不敢開會定了。還有控規，過去只要不是很強制性的問題，多少會想些辦法去變通，只要確實是言之有理，有一定的根據，還是會批的，但是現在一旦提出來是跟法定控規不符合的東西，不管你有多特殊，基本上也不會再有人敢去變通了。所以，有時候一些政策性的甚至是“政治性”的項目，管規劃的領導們就很難受了。你批嘛，可能違法，不批嘛，那邊耽誤了項目開工建設，可能又要被問責。

? ?第五、雖然對近期規劃做了規定，但實際上形同虛設?！冻青l規劃法》規定了近期規劃，五年期。因為總體規劃一般是20年的，還對城市的遠景發展規劃做出構想，具體的實施就需要對近期的建設規劃做出適當的安排，所以就有五年的近期規劃，先做哪些，后做哪些，有先有后地安排。但是，我們實際上在具體做的時候好像也不太去管這個近期規劃的，而是需要建設到哪里，就開工建設到哪里。近期規劃就有點形同虛設了。本來近期規劃是很重要的，體現了科學安排總體規劃實施的時序性，是城市開發建設秩序的一個保障，特別是防止領導和領導想法不斷變換帶來的一些問題。這個領導在這里搞一塊，在那里搞一塊，領導下臺以后別人在別的地方又另搞一塊，這樣就會不斷地形成新歷史遺留問題，讓后面的人來給你擦屁股。我想，應該要有一個略為剛性一點的制約，在近期規劃確定的區域內，你起碼要建設個百分之七八十的程度以后，你再去挖新的地方嘛。不能這里開兩條路，還沒做到一半，結果又到別的地方去新開了。當然，這種狀況也跟我們的經濟考核有關，為了要經濟數據，就會不斷地去開工新項目，是否建成倒成了其次的了。這可能不是單純的法律問題，也不是領導的水平問題。

? ?第六、《城鄉規劃法》注意到了行政相對人和利害關系人的物權權益，但仍缺乏與物權保護制度的整體銜接考慮。我們在一些具體的規劃上，征求相對人意見、利害關系人意見，這些規定和程序都有，都在做的。但是，在更大的層面上，比如我們的新區控規，劃一大片地方，全部控制起來，不給原來那里的單位和個人審批建設了，要按做好的規劃，等政府去掏錢或者借錢來建設，等政府去招商引資來建設。像我們的五象新區，規劃建設的這種運作時間比較長，當地的農民生活需要的建房就沒有得到太好的解決，農民做出了犧牲和貢獻，有的還和我們政府、和我們規劃部門打起了官司。當然現在五象新區建設已經成氣候了，這個問題大概也基本上算過去了。你們各地市以后立法的時候可能也會碰到這類問題，很考驗人的，考驗領導的意志，也考驗他們的智慧。還有一些特殊規劃控制的地段和區域，政府不允許別人建設，但是自己又還沒有實力去建設，人家的物權利益損失也沒有辦法去做補償。這在物權保護上是比較欠缺的。我們很難去有效地梳理和處理解決這些問題。

? ?第七、《城鄉規劃法》對聽證制度給予了較高期望，但在實際的實施中被虛化了。我們規定是經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見；因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。這個規定是以聽證等形式來征求意見。大家知道這個聽證的形式是很正規的，程序也比較嚴謹，組織起來確實比較麻煩。利害關系人怎么樣去確定，人比較多的時候怎么樣去選代表？還有因為這種形式做得比較少，做的時候關注的人會比較多，社會反響會比較大，不太好把握。所以，在地方立法上有些往往是規定以聽證、論證、座談等形式來進行，這實際上是以論證、座談等形式來取代聽證。這在理解上也是比較困惑的。按照國家法律的條文來說，應該聽證是必選的，當然你還可以采取其他形式作為補充，這才符合文意。聽證是必選的，相當于“1+x”?，F在實際上是將聽證放在一邊，反而是以其他形式為主了。這與法律的意圖應該是有差距的。我曾經打過這樣一個比方，那就是我要請我們某個處的處長等人去飯店吃個飯，如果這個處長沒有空去的話，這頓飯應該是沒法吃的。我請客的重點應該是在于這個處長，而不是在于其他人和吃飯。雖然處長去不去我們都要吃飯，但是如果僅僅是解決肚子餓而吃飯的事，那我們自己去啤酒攤吃，或者哥們隨便叫個快餐的外賣什么的送上門來，咱們邊吃邊加班干活就行了。你說是不是？所以，你不能簡單地理解為只要是為了能夠聽取到利害關系人的意見就可以了，是否采取聽證的形式不重要。聽證應當有其不可替代的重要性。

? ?第八、《城鄉規劃法》強化了權力機關的監督，但實施依然無力。這種強化主要體現在了法律條文的規定上，而實際運作實施上還是比較弱的。比如說，法律規定控制性詳細規劃在政府批準以后是要報同級人大常委會備案的。它的意圖是政府批準以后放到人大常委會去備案，你政府部門就不能擅自改變了，因為你自己改變以后跟那邊在人大備案的不一樣，今后檢查匯報工作的時候兩邊不一樣你怎么辦呢？那就要追究你的責任了。原來立法的時候是這么考慮的。當然我們本身規劃的科學性、嚴謹性也有欠缺，所以在實施的時候，可能一些小的調整就會比較頻繁地發生，如果每次都要到人大那里去報告一下，好像也不太可行。所以，現在這個制度的執行好像就有點跟不上了。地方立法的時候應該做一些區分，做一些完善。還有，法律規定政府定期要向同級人大常委會報告規劃實施的情況，接受監督的。既然專門作為一種制度來規定，我們理解，好像就不應該僅僅是像在每年人大會的政府工作報告中寫一段城市規劃工作情況那種形式，而應該是一個專門的報告，安排專門的審議，這樣才是比較符合法律規定的含義的。只有通過這種專門的報告和審議，才能切實地體現出權力機關監督的地位和作用。

? ?第九、《城鄉規劃法》的規定加大了違法建設制裁力度，但其理論支持缺失造成執行中的混亂。法律規定，對建設工程的違法建設，是按整個工程項目造價的5%-10%來處罰款的。我們過去的理解，比如批給你建設這棟樓，你不按規劃許可來建，多搭建了一間房出來，那你多搭建的這一間是違法建設，我們處罰的是這多出來的一間。但是按照現在的規定條文來理解，你出現違法建設的時候，就按照你整個工程的總造價來計算罰款了。相當于這個項目，這個工程，就是違法建設了。從這個意義上說，確實是加大了懲罰的力度。但是，這樣的理解，有些人還是很難想得通的。從理論上說，處罰制裁有一個叫做比例原則的。按照比例原則，一棟樓那么大，如果我多加建了一個陽臺，你也要把我整棟樓作為違法建設來看待，很多人確實是沒有辦法理解和接受的。

? ?以上九個方面問題，“但”字后面的就是薄弱環節的地方，要在研究地方立法的時候特別加以關注，并根據需要與可能來制定配套完善和加強的措施。

[*]?這是作者在2016年廣西人大常委會舉辦的設區城市人大立法培訓班上講授規劃管理立法內容錄音整理的第一部分。