“規劃出來的國家”——《空間規劃與開發法導論-荷蘭經驗》內容摘要

《空間規劃與開發法導論-荷蘭經驗 》一書已由地質出版社出版，本書是荷蘭代爾夫特理工大學的弗雷德·霍馬博士、彼得·揚博士就荷蘭的空間規劃與開發，特別是法律方面撰寫的一本英文教科書。

當前，中國的空間規劃改革已進入十分關鍵階段，借鑒國外先進經驗十分必要。荷蘭是最早開展空間規劃的國家之一，被稱為“規劃出來的國家”。荷蘭的國土面積為4.15萬平方公里，略大于我國海南省陸域國土面積，但其空間規劃理論、實踐和法律體系等享有良好的國際聲譽，為我國規劃編制、管理等系列工作提供了相關參考。本書討論了荷蘭空間規劃與開發的基礎知識，對荷蘭的規劃系統、規劃執行情況進行了描述。

規劃層級與建設愿景 ：

荷蘭空間規劃分為國家、省、市三級，其中一項權利（義務）是編制“建設愿景”（structure visions）。國家與省政府的空間政策主要是由一個或多個建設愿景所決定。國家建設愿景約束國家政府本身，省級建設愿景對各省本身都具有約束力，描述了“負責空間規劃的部長/議會打算如何實現擬定的開發項目而做出的努力”。市級層面的空間規劃由建設愿景、土地利用規劃和管理條例組成，其中的建設愿景是一個在市域不同建設項目之間建立起空間關聯的工具，也是市政府首要的空間政策框架。無論哪一層級的建設愿景，其對公民都不具有法律約束力。

空間設計 ：

空間設計有許多不同種類，總體規劃（master plans）就是其中之一。以總體規劃為例，盡管其在城市（再）開發的實際操作中起著重要作用，但他本身不具有法律效力。若總體規劃想獲得法律效力，必須被“轉換”為土地利用規劃。

法定空間規劃 ：

荷蘭的《空間規劃法》是存在并有效的，該法將土地利用規劃作為一個具有法律強制力的概念。書中強調了土地利用規劃在空間規劃中的重要地位。土地利用規劃是空間設計轉化的法律依據，具有法律約束力。作為可以被視為空間設計的法律“轉化”（市域部分范圍內），土地利用規劃為空間設計賦予了法律意義，決定了土地用途的權利。在《空間規劃法》第3.1條第一款中規定土地利用規劃必須覆蓋市域范圍內的全部領土。在此基礎上對土地利用規劃最重要的三個功能進行了描述——防止（prevention），防止規劃區域內不良空間開發；指導（guidance），預期的空間開發項目；提供確定性（offering certainty），為土地及建筑物所有者的所有權進行限制。

偏離土地利用規劃  

書中描述了面對不同情景土地利用的規劃管理方法與手段。當預期建設項目與土地利用規劃相沖突時，除了編制新的土地利用規劃，偏離土地利用規劃（deviation from a land-use land）的方法也經常被使用。偏離土地利用規劃的實施必須要獲得正當的空間理由。如預期的建設與土地利用規劃相沖突，在正當的空間理由下（proper spatial grounds），且建設空間活動不與適當的空間規劃（proper spatial planning）相沖突的情況下，才能授予環境許可證，進入下一步的實施環節。

管控與靈活性

對于規劃中管控與靈活性之間的矛盾，書中列舉了三種方法解決：一是規劃說明中可以包含一個或多個偏離權（powers of deviation），二是在規劃允許的范圍內修改土地利用規劃的修改權（powers of alteration），三是細化規劃的義務（obligation to detail），意味著土地利用規劃是分階段進行的。

管理條例

對于規劃范圍內的區域，《空間規劃法》第3A章針對地區的管理提出了一項具體的措施，即管理條例（management regulation）。根據《空間規劃法》第3.38條第一款，對本市尚未有預期空間開發的部分區域，市議會可以根據其現行的利用情況，制定一個對該地區進行管理的管理條例。

土地開發權與發展權

（土地）開發權（right to develop）

荷蘭的土地開發權與土地所有權（或土地租賃權）密切相關。土地的所有者有權在市政府土地利用規劃所設定的公法限制范圍內實現土地建設規劃的權利。

發展權（development rights）

書中所指的發展權是私法視角下的發展權：基于雙方所達成的協議，一方從另一方取得的在特定的位置實現特定項目的排他項權利。此類發展權代表了某種經濟價值。出讓（私法上的）發展權乙方，必須擁有開發權，而開發權通過所有權或土地租賃獲得。

規劃方面規定的動機自始至終都是公共利益，書中對會產生重要的空間和環境影響的基礎設施規劃法律內容，尤其是如何在不對當地及周邊地區的現有空間利用和環境產生更大影響的基礎上解決基礎設施規劃決策進行研究，對確保在空間規劃與開發過程中更好地保護環境與公眾利益環境等方面開展研究的義務進行了描述。

該書是國土資源部規劃司莊少勤司長在2017年6月對荷蘭的對外交流活動中發現并將其帶回國內，由浙江大學土地與國家發展研究院組織相關人員翻譯完成。