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    論違法建設行政處罰案件相對人的認定(轉)

    admin7年前城市規劃論文1070

    論違法建設行政處罰案件相對人的認定? 作者:吳遲

    論文提要:

    在違法建設行政處罰相對人的認定上,各地法院的態度不同,同案不同判,主要原因是在現有行政法體系和行政成本節約兩者間權衡利弊,作出了不同的選擇, 該現象易導致制度失語和實踐混亂,針對其病灶診斷發現,將法定義務作合理的擴大化理解,將因違反法定義務而引起的行政法上責任劃分為行為責任和狀態責任, 或口吻成為化解違法建設行政處罰案件處罰對象認定難的新路徑。全文6000字左右。

    以下正文:

    一、問題的提出

    案例一,產權人,搭建人,誰為行政處罰相對人?

    2012年黃山市屯溪區城管執法局認定吳某位于仙人洞南路的部分房屋為違法建筑物,對吳某作出限期自行拆除的行政處罰決定書。法院經審理查明,吳某是 該處房屋的產權人,違法建筑物是前業主搭建的。吳某認為自己是產權人,但并非違法建設行為人,黃山市屯溪區城管執法局對自己進行行政處罰是搞錯了對象。

    案例二,違法建筑誰占有誰擔責?

    程某于2002年將家里的西側房子拆舊建新,由小兒子周某居住,黃山市屯溪區城管執法局對程某作出行政處罰決定,程某不服,認為未批先建的房屋本身是違法建筑,沒有合法產權,誰占有誰負責,她已經和兒子分戶,違法建筑現為小兒子占有,她無權處置。

    案例三,原建筑產權人,占有人,誰埋單?

    程某在父親宅基地上拆舊建新,2012年黃山市屯溪區城管執法局對程某作出行政處罰決定,要求其限期拆除違法建筑,程某認為行政機關的處罰對象不正確,房屋的產權人是程某父親,他只是住在這里而已,既然有明確的產權人,處罰當然以原房屋產權人為對象。

    這是同一行政機關在同一時期查處的三個案例,三個案件最大的爭議焦點之一就是如何認定違法建設行為的相對人。案例一行政機關將違法建筑物現占有人作為 處罰對象。案例二行政機關將原房屋合法產權人程某作為處罰對象。案例三行政機關將違法建設行為人和實際占有人程某作為處罰對象。

    行政機關認為,違法建設查處是以“物”——違法建筑物為對象。無論行政處罰決定送達給誰,其內容都指向違法建設物,旨在實現違法建筑物拆除的目的。三 個案件中擅自搭建的建筑物都經鑒定確屬違法建筑物,即使在處罰對象上存在爭議,也不影響行政處罰決定的生效和執行,否則將造成行政資源的極大浪費。那么 “對物行政行為”在學理和司法實踐中是否具有合理性,又是否破解違法建設行政處罰對象認定難題的有效解決方案呢?

    二、“對物行政行為”的解讀

    所謂“對物行政行為”是指“行政主體利用行政職權,對非屬行政主體自有、而且可以作為物法上財產進行支配的物的各項權能進行規制,以產生、變更或消滅 行政法律關系為目的的行政行為” 此類行政行為旨在通過確定物的公法性質,產生、變更或消滅行政法律關系的目的,調整的不是個人的權利義務,而是物的法律狀態,至于所有權人是誰,則在所不 問。據馬懷德教授歸納,此類行為有如下幾個特點:一是限于僅與財產有關的行政處理行為,用以明確該財產的法律屬性和法律地位;二是只能以物不能以人為“收 件人”,對人產生的法律效果只能是間接地;三是在針對人的一般命令、針對物的一般命令和公產使用規則三種情況,對物行政行為屬于第二種;四是相對于對人行 政行為,對物行政行為的受領者稱為“相對物”。

    對物行政行為的提出經歷了一個發展階段。在行政法發展早期,學者認為“公法上義務具有高度屬人性,故除財產權之法律地位外,原則上不具可繼受和轉移之 能力” ,即認為公法上的義務與行為人密切相連,但隨后這一觀點逐漸發生變化,自1960年以來“漸有學者提出批判,實務上亦有所突破,尤其展現在違章建筑拆除之 行政領域” 。在德國,特別是狀態責任被提出后,“晚近德國的實務和學說均逐漸可認源自狀態責任的義務具體化后,可以成為繼承之標的?!?br>
    德國法上對物行政行為已存在六七十年了,在破解違法建設行政處罰案件處罰對象認定難問題上具有參考價值。德國法上一般認為“引起危害之方式,不外是經 由人之行為,或是因物(包括動物)之性質或狀態所致,前者一般稱為‘行為責任’,后者稱為‘狀態’責任” 兩種責任的主要差異在于:一是圍繞中心不同,行為責任以人為中心,具有很強的人身專屬性,往往以人的行為不當而引起,狀態責任則以物為中心,與狀態的造成 者則不具有密切關系,通常需要狀態持有人承擔恢復、消除狀態的責任;二是處罰類型不同,當行為責任不具有補辦、矯正可能時,常以罰款的方式進行處罰,狀態 責任不具有補辦可能時,通常是以限期拆除等將違法狀態消滅的方式進行;三是處罰目的不同,對行為責任進行追究時,以教育、懲罰當事人為主要目的,對狀態責 任的追究更多是為了恢復社會管理秩序、消除不安全因素以及修復被破壞了的制度。

    對物行政行為無法涵蓋所有違法建設類型,但它與“實質違法”、“狀態責任”、“限期拆除”之間則存在種種勾連。按常理推,需實質違法方能引起狀態責 任,也只有實質違法、狀態責任的違法建筑才會被限期拆除。因此可以認為,“實質違法”、“狀態責任”、“限期拆除”圍繞著物產生,此時需要被糾正的是帶著 違法性的“物”和“狀態”,而不論造成這一后果的行為人是誰。以違法建筑為中心,間接通過其所有人或占有人實現公法目的似乎是一條簡潔、可行的途徑。

    那么對物行政行為這一新模式與我國現行法律具有可兼容性嗎?

    三、新模式的可行性分析

    我國現行法制中并不存在對物行政行為,學術研究中也少有論及,馬懷德教授在《對物行政行為》一文中也指出,我國“絕大多數學者對行政行為的認識仍停留在以‘人’為行為受領者之上”。 學者的冷漠多少是因為這一提法與我國現行行政法體系不一致。

    違法建設行政處罰作為行政處罰的一種,不可避免帶有行政處罰的共性,盡管國內學者對行政處罰的含義尚有分歧,但一般也認為“在內涵上,行政處罰是行政 機關對違反行政法上義務的行政相對人給予的一種法律制裁?!笨梢?,行政法上的責任來源于對法定義務的違反,行政處罰的邏輯乃是“存在法定義務——違反法定 義務——進行行政處罰”。

    以涉及違法建設的法律條款《中華人民共和國城市規劃法》和《中華人民共和國土地管理法》為例分析,圍繞“行為”的規范表述,與我國《行政處罰法》規范 意旨頗為一致,該法第三條第一款亦將處罰的對象規定為“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應當給予行政處罰的……”可見在立法設計時,給予 行政處罰的范圍僅限定于“行為”。我國行政法體系建立在“行為”之上,不僅對行政權的控制著眼于行政行為,對行政相對人也僅僅圍繞“違法行為”四字。

    土地管理法 第73條:買賣或者以其他形式非法轉讓土地的……對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的

    第74條:占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房

    第76條:未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用土地的

    第77條:農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用土地建住宅的

    城市規劃法 第40條: 在城市規劃區內,未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證的規定進行建設

    對物行政行為的模式在我國缺乏法律依據支撐。這一新的處罰模式的建立,勢必引起現行制度“大動干戈”,短時間內并無實際可行性。

    另外,如果承認對物行政行為,并將違法建設行政處罰劃為對物行政行為,也可能存在另一隱患,這樣的憂慮并非多余。對物行政行為著眼于“物”,意在恢復 社會管理秩序,修復原有狀態,至于造成后果的行為人是誰則在所不問。也就是說,對物行政行為有“相對物”,而無“相對人”,可以想見,《行政處罰法》給予 行政相對人的諸多保護在對物行政行為中失去效力,行政機關在查處違法建設過程中,將只圍繞違法建筑物進行調查,而不問違法建設行為人、現占有人和利益人是 誰。違法建筑物的直接利益人也無法取得陳述、申辯的權利及其他救濟權,甚至連知情權也可能被剝奪,在行政機關提高行政效率的同時,付出的代價可能是具體行 政行為失范的危險加劇。

    也有人提出另一個新模式,即將“以物為中心”作為違法建筑行政處罰決定對象認定的新途徑,“新模式的提出給行政行為增加了一個新面向,使其能在指向 ‘人’的同時,鎖定流動性較低的‘物’,能以更高效、務實的方式實現行政目的” ,筆者認為這種方法提供了思考的新方向,但亦不能完全解決違法建設的所有類型。如果“以物為中心”認定處罰對象,本文案例一的處罰對象可以認定為吳某,那 么案例二和案例三呢,違法建筑依附于原合法房屋而建,房屋的合法產權人和現居住使用人是分離的,那么誰應作為處罰對象? “以物為中心”顯然不能作出很好的回答。

    四、現行法律體系下的困境和出路

    在行政處罰相對人的認定上,各地法院的態度不同。1996年上海市楊浦區規劃土地管理局在其所有的房屋外違法搭建建筑物,限其自行拆除,后查明徐某為 房屋所有權人,其子徐某未辦理手續擅自搭建建筑物,法院認為“認定搭建違章建筑物的行為人系原告,事實不清、證據不足”,言下之意違法建設行政處罰對象應 為違法建設行為人。2000年王某訂房一套,向房產公司提出改建要求并落實,后建設局認定王某違法搭建三處違法建筑物行為,對其作出處罰決定。一審認為, 違法行為實施時王某并未取得所有權,認定其為違法建設行為人是搞錯了對象,判決撤銷行政處罰決定。2005年劉某將二層房屋租給他人使用,租戶違法搭建第 三層,柳州市規劃局以劉某為對象作出行政處罰決定,法院認為房屋所有權人未履行房屋管理責任,無論擴建房屋是否為本人行為,均應當為此承擔行政責任。

    各地法院態度之所以不同,主要原因是在行政法體系和行政成本節約兩者間權衡利弊,作出了不同的選擇?!缎姓幜P法》將應予處罰的行為,限定于某個違反 行政義務之行為,《城市規劃法》和《土地管理法》規定的法律責任,也是基于違反法律規定的某一行為,也就是說,違法建設的行為人應作為處罰對象。但是實踐 中違法建設的類型復雜多樣,比方說上文提到的開發商應王某要求改建的案件,法院隱晦地提出應由房產公司作為相對人,但筆者認為即使建設局遵照處理,效果亦 不容樂觀,房產公司要拆除屬于王某所有的房屋實屬不可能完成的任務。筆者猜測上文提到的租戶加建房東受罰的案件,法院就是基于行政成本考慮,督促穩定性較 強的房東限期拆除,更易達到恢復社會管理秩序的效果。

    筆者認為違法建設行政處罰對象的認定應將行政法體系和行政成本的節約綜合納入考慮。

    “對物行政行為”和“以物為中心”雖不能直接解決處罰對象認定的問題,但可資借鑒。特別是行為責任和狀態責任的區分,對違法建設行政處罰對象的認定具 有重要意義。狀態責任的轉移符合行政目的達成之要求,陳敏教授認為:“以拆除處分所設定之義務,如于該建筑物所有權轉移時亦隨同轉移于建筑物之繼受人,有 助于行政目的之達成?!?br>
    以案例一為例分析,搭建違法建筑的前業主是違法建設行為人,其搭建違法建筑物之行為破壞了社會管理秩序,應承擔行為責任。他將房屋轉賣給吳某,房屋管 理責任隨著所有權而轉移至吳某身上,吳某從他繼受了違法建筑物,也繼受了恢復房屋合法原狀的責任,即吳某對當前違法建筑物存在的現狀負有狀態責任。前業主 對房屋已完全失去控制,對其作出限期拆除違法建筑物的處罰決定,其效果可想而知。在此前提下,基于吳某未履行行政法上房屋管理責任的義務,將吳某作為相對 人更有利于行政目的的達成。

    以案例二和案例三為例分析,都是依附于合法建筑上的違法建筑類型,行為責任和狀態責任分離,同時房屋所有人和現占有使用人也分離,難以從狀態責任上入 手去認定處罰對象,但兩個案件的搭建違法建設行為人都可以確定,那么完全可以將違法建設行為人作為處罰對象。事實上,行為人違建行為主觀惡性更大,對社會 管理秩序的破壞力更大,在認定處罰對象時,應優先考慮違法建設行為人,只有在違法建筑物完全脫離行為人控制的情況下,才從行政成本和執法效果的角度考慮, 將狀態責任人作為處罰對象。

    當然,以上是在行為責任和狀態責任明確的情況下,實踐中往往存在認定狀態責任人易,而認定行為責任人難的問題,以案例二和案例三為例,依附于合法房屋 的違法建設類型,合法房屋所有人和違法建筑物占有使用人是父子關系,關系密切,到底是兒子自己違建還是受父親委托購買材料、雇傭工人,只有當事人自己清 楚,如果當事人不透露行為人是誰,行政機關很難查清事實。在不能明確行為責任人的情況下,是否可以將狀態責任人作為處罰對象呢?筆者認為,公法上的諸多義 務來源于身份,如所有權人的身份就是產生法定義務的重要類型。沃爾夫在其《行政法》一書中舉例認為“財產所有人確保其財產不存在秩序狀態的一般治安義務在 清除針對他人的違反秩序狀態即表現為義務的履行”, 在合法取得所有權時,這種義務是原生的。同時,我國“行政法的基本功能是維護社會正常發展所需要的‘行政管理秩序’……并不在乎行政相對人主觀上是否存在 故意或者過失的心理狀態,而是以‘客觀歸罪’追究其責任” ,也就是說,我國《行政處罰法》并不關注“主觀過錯”,即使房屋所有人不是違法建設行為人,違法建筑物依附于合法房屋,房屋所有人也是直接利益關系人,對 維護房屋合乎行政管理秩序負有不可推卸的責任,也應承擔拆除違法建筑物恢復原狀的行政責任。

    總之,在我國行政法體系的設計下,違法建設處罰的邏輯是法定義務——發生一個違法行為——對行為人進行處罰。我們將法定義務作合理的擴大化理解,將因 違反法定義務而引起的行政法上責任劃分為行為責任和狀態責任,當行為責任人明確時,以行為責任人為處罰對象(違法建筑物完全脫離行為責任人控制為例外), 當行為責任人不明確時,以狀態責任人為處罰對象。

     

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